农民流动：秩序建设和政策反思

    内容提要：国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，是一个体现市场经济和城市化发展方向的重要文件，标志着农民流动就业政策的重大转折。近十年来，围绕农民流动的秩序目标和政策选择发生了很多争论，以限制和管制为主导特征的某些政策设计陷入了深刻的管理误区，农民付出了沉重代价。建立新秩序的根本途径是取消对农民的身份歧视，实现城乡居民的身份平等化。

    关键词：农民流动，秩序，政策，管理

    2003年1月15日，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》①。这个文件有7条，三千余言，核心内容是：取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。这是一个重大的政策转折，标志进城务工经商的政策寒流悄然消退，农民流动就业的春天正在到来。

    此前的2001年末，国家计委、财政部发出了《关于全面清理整顿对外出或外来务工人员收费的通知》：从2002年3月1日起，一律取消包括暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的收费。证书工本费每证最高不得超过5元。比较前些年的收费横行，这已经是巨大进步。局限在于，这个收费禁令的潜在前提是，那些行政审批、证件手续的规定是被承认的，问题只是收费太高太多。如果说，上一次取消收费是对旧管理体制的改良，这一次明令取消各种歧视性限制，则是对于旧体制的革命。我们无法说得清楚，在过去的十来年里，来自不同部门一条条一款款审批办证、收费罚款、清退驱赶的文件规定，给千百万农民造成了多少麻烦和破费，带来了多少羞辱和辛酸。

    那些专门针对农民流动的限制规定，是90年代中期逐步出台并完备起来的。不管制定者用心多么良好，我们必须说，这些限制规定深深地并且广泛地伤害了农民，与此同时也伤害了农村发展。这些旧规定试图建立一种秩序，对于农民的所有指责和限制，都建立在农民冒犯了所谓“秩序”的前提下。将近十年来，关于政策设计的争论也一直围绕秩序问题。现在，政策导向已经转变，但是，意见争执还在继续，秩序讨论仍有必要。

    一．秩序冲突和秩序目标

    外来人口的规模进入必然刺激既有的城市社会秩序。在我们看来，人口流动条件下的社会秩序有两种。一种是“自发的秩序”。在外来人口融入城市的过程中，会自然形成两个方面的秩序力量。一方面，外来人口会将自己习惯的秩序形式，如组织模式、交往方式、生活习惯等，积极地导入流入地既有的社会结构中；另一方面，流入地社会也可能从外来人口那里得到一些经济机会和需求满足，并一定程度上从自身利益出发支持外来人口形成的秩序。这种建立在需求满足和功能互补上的秩序可以称为“自发的秩序”。一种是“管理的秩序”。面对人口流动，管理者会根据城市的秩序传统和规划，从自己的秩序目标出发，向外来人口群体，也向与外来人口直接有相关利益的本地人口提出秩序要求。

    “自发的秩序”和“管理的秩序”内在逻辑不同，难免发生冲突。制度创新要解决的问题，是寻求解决这两种秩序冲突的制度化途径。在政府部门的管理活动中，我们经常听到“有序流动”、“有序管理”等说法。但是，这些“有序”概念明显陷入了误区：似乎方方面面“管起来”、“管住了”，达到了管理部门的各项要求，就是有序。这主要体现在不断制定有关规定、建立管理制度、落实有关部门责任，所有这些规定，核心内容是对于农民的控制、限制甚至强制，落实这些规定的基本手段就是办证、收费、罚款和驱赶。

    在现有的体制下，政府既要提高经济效率，又要维护社会安定，特别是城市政府要维持本地人口中较高的就业率。因此，试图对外来人口进行管理与控制是可以理解的。但是，  管理实践表明，并非有了限制规定、有了收费罚款，就实现了有序。实践还表明，单靠处罚、取缔维系的有序，往往会不断制造新的无序和冲突，对于维持真正理想状态的有序却无济于事。现在看来，稳定有序，不在于是否有一套庞大的行政管理体系，也不在于是否靠不断发布行政命令来处理每个问题，甚至也并不在于是否直接纳入政府的管理范围。

    秩序是一个有关方面的共同需求。不仅政府需要秩序，居民也需要秩序。在居民中，不仅本地人口有秩序要求，外来人口也有强烈的秩序要求。对于外来人口来说，由于社会保障水平很低，生活不确定因素很多，利益支持体系比较脆弱，他们绝大部分对有序的期望更加强烈。所以，有序管理与本地人口、流动人口都没有根本冲突。但是，我们却看到，这个群体对一些管理措施并不配合，有时候甚至激烈抵制。这就值得仔细探究，管理部门的秩序要求和外来人口的秩序要求为什么有这么多冲突。我们认为，关键问题是，怎样把外来人口的强烈秩序要求直接转变化为秩序建设的积极性。从管理方面看，就是如何使管理活动变消极控制为积极参与。真正的有序状态应该是一个相关社会群体成员积极参与和共同努力的过程，而积极的共同努力要以利益需求的满足为基础。所以，应该充分认识到外来人口本身对于秩序建设的积极作用，而不是把外来人口当成秩序的破坏性因素。

    从秩序建设的角度来看，基本目标就是要使“自发的秩序”和“管理的秩序”实现内在结合。在这个过程中，我们面临一些不利于秩序建设的因素，如有些流动就业者素质较低，对城市社会生活适应较慢，有些企业用工不规范，城乡劳动力市场发育滞后，现有政策法规体系不健全等。与此同时，我们也面临一些秩序建设的有利因素：（1）从整体上说，外来人口的外出动机主要是增加收入和发展自身，群体成员以青年居多，易于进行引导教育；（2）研究发现，全家一起外出的人口较少违法犯罪，随着越来越多的外来人口与家庭成员一起在城里稳定下来，将更利于管理；（3）政府管理部门经过多年探索，已经对于外来人口行为规律有比较多的认识把握；（4）城市社会对于农民流动有了越来越高的认同。这些都是建立良好秩序的重要条件。

    十多年来，政府部门做出了巨大的管理努力，相继出台了一些关于外来劳动力管理、建筑场所管理、私房租赁管理、外来人口计划生育管理方面的制度规定。首先应该说，这些管理措施取得了一定成效。但是，从根本上讲，迄今为止，与市场经济、与新的社会结构变化相适应的管理体制还远远没有建立起来。不仅如此，在过去的管理活动中，由于指导思想方面的问题，存在明显的管理误区。

    计划式管理。

    突出表现是：第一，试图将农民外出就业和区域流动的个人行为，通过行政审批、办证等制度规定纳入政府部门的直接管制。在市场经济条件下，由劳动力市场信息引导的、由劳动者个人自主决定的流动就是真正的有序流动。像市场经济必定有一定的盲目性存在一样，流动就业也必定存在一定的盲目性。减少这种盲目性，主要是依靠市场体系的健全，依靠政府提供的多方面的培训服务和信息服务，而不是依靠政府的管制调配。由政府审批、直接组织安排的做法是计划思维模式的新产物。这种政府部门所谓的"有序"流动，由于难以满足劳动力商品供给方和需求方各自不同的需求偏好，只能成为真正的无序流动。现阶段的中国，一般的商品都难以实现政府安排的有序流动，更何况有七情六欲、需求个性不同的个人。这个“有序”模式今天终于被广泛认识到是某些管理部门的梦幻。第二，试图用所谓“外来劳动力分类管理制度”限制农民进城就业，实施对于城市居民的职业保护。主要办法是将职业和工种分为等级，严厉规定不允许农村劳动力进入或者进入必须审批。这种做法限制了农民的择业自主权，也限制了企业的用工自主权，显然与市场经济的平等、公正和自由竞争的精神格格不入。

    在市场化步伐日益加快的今天，在高度自主灵活的市场条件面前，计划式管理效率低下。实施的结果是，不仅农民拒绝配合甚至坚决反对，企业也强烈抵制，而且城市劳动力也拒不领情。在计划管理中，管理运行的成本高昂，人力财力耗费巨大，管理陷入穷于应会的窘境，形成了“管不胜管，防不胜防”的局面。但是，许多人似乎还不明白管理机制本身的欠缺，还以为是管理部门的权力不够大，或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼吁增加本部门的权力、人员、经费和设施，试图用计划体制的工作方式来解决计划体制本身的缺陷。

    （二）防范式管理

    从城市管理制度体现出来的导向看，所以加强管理，目的就是防范外来人口危害城市社会秩序。可以说，城市对外来人口的管理制度基本上是防范式的。首先，从制度规定看，对于农民外出就业的管理限制，是具体的、实在的、强硬的。这些规定也说要保护农民工的合法权益，要加强服务。但是，在服务和保护方面，规定往往是含糊的、原则的、软性的。外来人口除了具有“合法权益受法律保护”的原则性权利和“暂住证不受非法扣押”的具体权利以外，很难说还有其他具体的权利。或者说，法律规定了他们的权利，但是，当他们的权利受到侵犯或需要得到保障时，却没有具体有效的诉求对象。在这种情况下，他们享有的权利和承担的义务是不平衡的。其次，从具体的管理实践看，管理部门并不怎么关心这个人口群体有什么利益要求，而仅仅关心做证－收费、查验－罚款和违法－打击这三件事，超标准收费和巧立名目罚款是常见的管理方法。按照管理机关的行话来说就是“以收助管”，“以罚促管”，至于为民工服务则甚少考虑。管理规定很多，但是，没有那一条制度规定管理部门必须为外来民工提供何种服务。第三，尽管《劳动法》从规定劳动者合法权益的角度出发规定了一系列劳动权利和利益，但是这些权益常常受到不法侵犯，有时甚至是来自执法机关和司法机关的侵犯，农民工在遭到侵权后却投诉无门。

    防范式管理最突出问题表现在收容遣送。尽管《收容遣送条例》对于收容遣送对象有明确界定，但是，收容遣送对象扩大到广大进城就业农民却是一个普遍现象。可以说，乱收容乱遣送是农民进城就业的巨大破坏力量。收容遣送不仅涉及到公民迁徙自由的问题，而且涉及行动自由、择业自由乃至选择生活方式的权利。根据法律规定，只有被宣告缓刑、取保候审等情况下外出时才须报告，公民正常外出无需批准，无需报告。在收容遣送过程中，仅凭管理人员的某种直觉判断，就可以对于流动人口采取强制扣押的做法，实际上是一种“有罪推定”。人口流动是正常现象，每个人都有选择流动还是不流动的权利，农民也是这样，收容遣送侵害了他们的这种权利。此外，收容遣送也侵害了公民的经济权利。收容遣送的目的说是教育、救济、安置，而实际上已经演变为非法羁押和创收。利益驱动的存在，是收容遣送中存在种种弊端的主要根源。从根本上说，收容遣送制度应该取消。《立法法》第８条明确规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。收容遣送显然涉及“限制人身自由的强制措施”，但是，依据的是行政法规，并不是法律，因此，这种行为本身于法无据。应当恢复收容遣送的本来目的，使收容遣送成为真正的社会救助机制。

    防范式的管理方式必然是低效率的，而且带来诸多副作用。尤其是当少数素质低下的管理人员借管理之名为自己或为小团体谋取私利时，这种管理方式就蜕变为一种侵犯外来人口合法权益的制度化工具，成为引发外来民工不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管理，多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。这或许就是有些城市管理规定和管理人员很多，各种问题也很多的重要原因。《老子道德经》所言“法令滋彰，盗贼多有”，  看来很有道理。

    城市对于外来人口的管理，具体说某个地方政府对于民工的管理，看起来是一个局部的、微观的问题，因为只发生在特定地区，只针对特定人群。但是，从更高层面看，是一个国家与社会的关系问题，概括地说是一个政府如何管理社会的问题。这种管理不仅涉及管理部门和直接管理对象，而且涉及不同利益集团，不仅涉及经济问题，也涉及若干非经济问题。尤其是在中国的城乡二元体制下，这种管理涉及的公共领域更宽，影响的制度内容更深刻。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》认为，好的“治理”的含义是，政府的职能应该从“划船”的转变为“掌舵”的，这种转变被称为治道变革。在公共管理的研究中，“治道是指作为整体的社会全面管理政治、经济以及社会事务的方法”  ②。  结合中国的实际，我们现在所说的治道是指在市场经济的条件下，政府如何界定自己的角色，怎样管理公共事务。

    政府对于同一种社会公共事务的管理，实际上可以有截然不同的策略。一种是家长式的，“在家长式的治理之下，政府本身变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单问题。一旦实施法律法规的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了  ”③  。另一种是多中心治理，“在多中心治理中，政府权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治。政府权威在各种层面上都是有重要作用的，所有作用在本质上都是支持性的。正如人们指望政府为市场经济的顺利运作提供稳固的法律基础那样，政府也应该致力于培养群体自治的能力。一般来说，政府官员必须专心致力于提供公益物品和服务，但他们并不直接介入那种物品的生产”④  。“无论何时，如果政策分析家忘却了政府的根本目的是帮助人民解决问题而非选择赢家和输家，那么在相互作用的实际操作与集体选择领域，必定会发生破坏性的冲突”⑤  。公共管理的过程不应该是政府单纯制定规则而强制被管理者服从的过程。这种管理的困境在于，一是所谓被管理者拒绝服从甚至直接抵抗，结果政府本来要减少社会冲突，反而制造了新的冲突；二是管理的权力成为某些政府部门某些政府人员谋取自身利益的手段，当管理权力的运作进入这种歧途的时候，制造的冲突更多而且难以纠正。因此，对于负有公共管理职责的政府来说，更重要的是怎样培养各种群体的自我管理能力并支持他们的自我管理，或者说，好的公共秩序只能是管理当局和有关群体协作努力的产物。十多年来，在城市的外来人口管理中，显然存在一系列家长式管理问题，表现在许多方面：忽略被管理群体利益需求，只想到要直接控制他们而忽略支持他们自我管理，管理部门追求自身利益等。

    良好的管理秩序只能由有关各方的良好协作产生。一个民工众多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必须是在与外来人口的良好协作中实现。这种协作的基础是，充分考虑并尊重外来人口的利益要求，激发他们的秩序要求，进一步培养他们的自我管理能力并支持他们的自主治理。  一个城市外来民工犯罪率较其他城市高得多，也许并不能说明该城市的外来民工比其他城市的外来民工更坏，更乐于犯罪，而可能说明该城市对外来民工的歧视要比其他城市严重得多，说明该城市政府对外来民工权益的保护要比其他城市乏力得多。保障外来民工的正当权益不仅有利于外来民工本身，而且还会使全体城市居民受益。

    要取得进城农民对于政府管理的认同，关键是把他们看作城市里的自己人，而不是城市的异己分子。但是，这不能仅仅停留在宣传舆论上，而要有制度化途径。最根本的办法，是取消身份歧视，实现身份平等化。从二十多年改革的推进过程来看，城乡居民的身份变化基本上体现了这样的趋势。在旧体制下，城市居民是权利待遇较多的阶层，农村居民是权利待遇较少的阶层，在改革进程中，原来城市人口的特殊权利逐渐剥落，乡村人口的权利逐渐增加。这是一种令人振奋的巨大社会进步。但是，我们也看到，体制的变革滞后于现实生活本身的变迁，巨量的农村人口在城市里非城非乡、进退失据的尴尬状态就是这种滞后的生动表现。所以，应该加快进城农民逐渐向市民转化的过程。从这个角度说，中国的城市化过程也就是城乡居民身份同一、地位平等、权利一致的平等化过程。这种平等包括：公平竞争一切就业岗位；居住自由与迁徙自由；在居住地接受义务教育的权利；取得同等社会保障的权利，包括在生活处于贫困线下时获得救济的权利。

    四．落实政策任务艰巨

    国务院办公厅的这个重要文件，在统筹城乡发展、推进城乡居民身份平等化过程中，显然是一个历史的里程碑。这个文件的直接目标群体是流动就业的那部分农民，但是，它赋予了全体农民以权利。从权利平等与机会均等的意义来说，进城农民的权益实际上就是全体农民的权利。民工在城市中遭遇的边缘状态，也是农民在中国社会的边缘状态。解决民工问题，本身就是在解决农民问题。

    改革的进程显示，制定一个好文件很难，许多情况下，一个好文件的出台也很难。但是，更难的也许是一个好文件的贯彻执行。现在，为广大农民衷心拥护的国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，就面临这样的难题。主要问题是：第一，大量农民还不知道这个好文件的出台，有宣传力度还不够的原因，也有一些管理部门在工作中封锁文件精神的原因。第二，取消企业用工审批和对于农民的职业工种限制得到了较好执行，但是，取消专为农民工设置的登记项目、实行暂住证一证管理问题难以解决，因为登记和证卡涉及较多收费利益，来自收费部门的阻力较大，近期难以有根本突破。看来应该进一步规定取消登记专项、实行一证管理的具体时间。第三，收容遣送有所收敛，但问题仍然比较严重。作为一项社会救助，应当明确规定不准动用公安警察从事收容遣送。收容遣送工作应该坚持自愿原则，如果本人没有意愿接受收容遣送，任何部门不得强制。即便是失业流浪，只要没有违法，也没有理由用强制措施来限制公民人身自由。第四，进城农民的子女就学条件仍无明显改善。这几年的情况是，一方面政府部门发了一系列文件，要求解决这个问题，另一方面非正规农民工子弟学校的学生越来越多。文件精神得不到执行已经是一个老问题。不仅如此，在大量农民工子女就学没有妥善安排的情况下，一些城市政府仍然强行关闭这些学校，造成了新的失学。解决这个问题的措施应该更具体，关键是怎样让城市的公办学校配合政府部署。第五，拖欠农民工工资，近几年有愈演愈烈的势头。对于拖欠工资的企业和个人，应该有更加力度的制约。在当前整顿规范市场经济秩序的工作中，规范对于进城农村劳动力的用工应当成为一个重点内容。

    当前的农民进城，既面临有效落实已经出台的改革措施的问题，也面临继续推进新的改革步伐的问题，比如，覆盖进城就业农民的社会保障体制，目前基本上没有破题。所以，进一步推进城乡居民平等化的改革进程，是一个长期而艰巨的任务。但可以相信，随着市场经济不断推进和政府体制改革不断深化，特别是随着中央政策被越来越多农民所掌握，整合二元结构、统筹城乡发展的历史进程将不断加快。

    注释：

    ①2003年1月16日《人民日报》

    ②毛寿龙等著《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年出版，第7页。

    ③④麦克尔•麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年出版，第2页，第28页。

    ⑤.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店2000年出版，第4页。