中国的非政府环保组织：作用及局限

很多中国的政府官员和老百姓都认为环保问题变得越来越重要。然而在行政权责下移的过程中，环保的任务主要由地方政府承担。由于地方政府本质上受利益所驱，所以在经济发展面前，环保则占了下风。因此，政府越来越倾向于请非政府组织来承担环保工作。本文就是探索中国的环保组织是否有能力有效开展环保工作。

行政权责的下移

地方政府越来越多地担负起制定和执行政策的责任，而中央政府只起一个宏观调控的作用。在环境工作领域，中央政府仍掌握着制定法律的权力，并由地方政府来执行法律。中央政府最主要的环保部门就是“国家环保总局”（SEPA），这个机构负责起草国家的环境政策规章。最近该局被提升为部级单位，表明国家对环境问题越来越重视。另外，国家领导人不断公开表示对环境问题的担忧，并表示希望继续为环保组织提供经济支持，这都显示了国家对环保问题的重视。

实施手段

国家环保总局能够采取几种措施来确保环境政策的实施。1989年出台的“环境保护法”中列有刑事犯罪的制裁措施，行政处罚则包括提高税收、停止生产、罚款及公开批评等措施。地方的环保局也通过强制停产或禁止乱丢废料等措施来协助环保总局实施政策规章。这些措施表面上能够帮助政府环保部门有效保护环境，但是仍存在着一些问题。环保总局的人员裁减使得该部门开展环保教育工作的能力减弱。地方政府由于既要执行环保措施又要增加经济产量而面临两难的挑战。增加就业能够带来即时并且明显的利益，这常常胜过环保所带来的长期利益。尽管高层领导人对环保工作表示决心，但是中央政府还没有制定出能帮助环保总局和地方官员推进环保工作的有效措施。

环保与公民社会

关于中国公民社会的性质和存在，人们仍然在不断讨论。讨论的焦点与西方概念中的公民社会不同，很少关注公民社会与政府的对抗，而是集中在公民社会的社会、经济等方面。在环保领域，政府通常鼓励独立运作的非政府组织和个人揭露违反环境保护法的行为。但是究竟这些组织能对环境政策有多大影响仍值得探讨。中国的环保组织分为几类：真正的非政府组织是指那些除了在政府注册而不对政府有任何依赖的组织。然而由于政府有拒绝注册的权力，这使非政府组织的发展受到阻碍。环境组织还面临着缺乏合格人才、缺少准确信息、避免政治敏感和吸取资助等困难。政府性质的非政府组织（GONGOs）建立在现有的政治体制之内，显得更“光明正大”，通常由政府组织成立，来协助支持政府的项目或政策。比起传统非政府组织来，他们对于获取资金和信息的担忧要小得多，然而他们批评政府的能力却受到限制，且不能轻易拒绝政府分派的任务。还有一些非政府性质的环保组织是在大学内部注册的，通常他们和政府没有直接的联系，其项目是由教授或研究生执行，质量更高。他们有学校做保护伞，拥有人才，其资金来源于海内外各种机构。

中国非政府环保组织发挥的作用？

中国政府认识到它无法控制人民在社会、经济和政治等方方面面的生活，所以它把公民社会看作是政府和人民之间的纽带。政府相信它可以控制非政府组织为己所用，同时也可以避免非政府组织带来麻烦或挑战政府的统治。政府意识到非政府组织的工作的几个好处：更容易得到老百姓的信任；对于环境事务有很强的责任感；从国际组织吸收资金；能够解决环境恶化的重要问题；最后，这些与环境有关的事务通常在政治之上对政府没有挑战。中国政府与非政府组织之间的紧密关系使得在中国的非政府组织项目于西方不同。在中国，非政府组织的作用受到很大的限制，尽管近年来有很多关于非政府组织项目的介绍，但是那种把非府组织看成是“反政府组织”的看法仍然存在。有些非政府组织的雇员表示担心西方对中国非政府组织期望过高，这表明西方对中国的公民社会仍存在误解。