退耕还林后续政策的思考 |
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摘 要 研究退耕还林后续政策是巩固退耕还林的成果的关键。阐述了实施退耕还林取得的效益，探讨了退耕过程中出现的一些问题，提出了退耕还林后续政策建议，对于退耕还林工程“稳得住，不反弹”具有指导作用。
关键词 退耕还林 后续政策
退耕还林工程是目前党中央、国务院已经启动的七大生态工程当中规模最大、投资最多的一项生态工程。这项工程从1999年开始试点，2000年全面启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，退耕还林工程取得巨大成就，促进生态环境的明显改善。但随着退耕还林继续实施，退耕还林过程中出现一些问题，如我国退耕还林规定补助期限，“国家每年根据退耕面积核定退耕还林还草所需要进行补助，经济林补助5年，生态林补助8年”，退耕还林补助期满后怎么办？钱粮补助一旦没有了，有些退耕还林的农户生计会受到影响，退耕农户又会毁林开荒，退耕还林的成果就会毁誉一旦。认真研究退耕还林过程中出现的问题，制定后续政策是一个值得认真思考的问题。因此，通过对恩施州退耕还林工程的调查，分析目前存在的问题，提出一些建议供决策部门参考。
1 实施退耕还林的效益分析
1.1 退耕还林生态效益明显
退耕还林工程、天然林保护工程实施就是为了改善生态环境，通过几年的实施，在水土保持、防治风沙、抑制洪涝灾害方面取得明显的生态效益。广西、四川、恩施州等地调查发现，山绿了、水清了、风沙少了，生存条件得到明显改善。据恩施市林业局对蓄水量、水土保持两项效益测算，每年收益分别为3 192万元、210万元。
蓄水量的经济效益评估，恩施市年降雨量1 200～2 000mm，年平均降雨量为1 600mm，林地降水变化途径为18%~25%为林冠截流和蒸发；55%~70%变为地下水，再按60%变为地下径流的经验值计算，退耕还林地成林后，预测年平均可蓄水为：多年平均降水量×林地增加径流比例×退耕还林面积=6 384万m3，则相当6 384万m3的地下水在一年内慢慢渗出，折算经济效益价值为3 192万元/年（按0.5元/t计算）。
水土保持经济效益价值评估：恩施市25度以上坡耕地水土流失平均侵蚀模数53.01t/hm2，有林地每年可以降低侵蚀模数为43.01t/hm2，6 870hm2退耕还林面积每年可减少土壤流失26.6万t。按每吨土壤中含氮1kg，磷0.7kg，钾2.4kg来计算，则保持水土肥力和经济价值核算为每年210万元。
1.2 退耕还林对经济和社会效益的影响
通过调查，单纯的退耕还林工程对社会效益的影响体现得不是很明显，但是从宏观层面上把退耕还林工程与农村产业结构调整结合起来分析，对农村经济社会的影响主要体现在以下几个方面：
（1）增加农民收入。农民收入来源主要由四部分构成，即传统种植业收入、养殖业收入、外出打工收入、其他收入。实施退耕还林后，传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而打工收入明显增加，由占总收入的比例37%提高到42%，同时国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加，农民收入稳步增长。
（2）促进农业生产效率提高和投入产出率增加。退耕还林主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡实施退耕，使农村有更多的人力、物力投入到平缓的耕地中，提高了耕作水平和复种指数，使单位面积粮食产量增加。
（3）促进农村产业和土地利用结构的调整。以恩施市为例来看，第一产业2000年国内生产总值为9.69亿元，到2004年国内生产总值为13.33亿元，年平均增长速率为2.9%；第二产业2000年国内生产总值为8.81亿元，到2004年国内生产总值为12.30亿元，年平均增长速率为7.8%；第三产业2000年国内生产总值为9.78亿元，到2004年国内生产总值为15.05亿元，年平均增长速率为10.6%。二、三产业增长比较快，产业结构得到优化。
2 退耕还林过程中存在的问题
2.1 农民收入问题
退耕还林到期后，钱粮补助一旦没有了，农民收入是否下降，这是退耕还林工程成败的关键。据调查，巴东县种植经济林和部分兼用林的农户收入有所增加，大部分农户收入将减少。据测算，补助到期后与目前相比，家庭收入增加的仅占18.6%，家庭收入变化不大的占35.7%，家庭收入减少的32户45.7%，无外出务工或外出务工收入低的农户，可能出现越来越穷的情况。
还林补助是否满足农民退耕需求也是一个探讨的问题。最简单的是种粮食与退耕补助费的比较，由于国家实行一系列的粮食直补，以及粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林补助标准不变，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。粮食价格从2003年开始上升，2004年大幅上涨。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数(CPI)比2003年上涨26.4%。与此同时，国家却在此时改变了退耕还林补偿政策，实施现金补助代替原先的粮食补助，补偿标准不变，仍为每公斤粮食折合现金1.4元，实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户，降低农户退耕还林的积极性，使补偿政策的激励作用弱化。
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2.2 退耕还林的有关政策需进一步完善
如套种的问题、国家其他工程建设占用退耕还林地的问题等没有一个具体的管理办法。在退耕还林的实践中，发现套种一定的矮杆作物有利苗木的生长，没有套种一定的矮杆作物的退耕还林地的苗木生长较差，其原因是通过以耕代抚可以促进苗木的生长，而国家《退耕还林条例》不允许兼种其他作物。
2.3 退耕还林的绩效考核缺乏监督机制
退耕还林的验收标准是面积计算。田退耕了，树种了，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率？所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方林子不象林子、竹子不象竹子，只见树木，不见森林。就其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补助，至于今后有没有收益不是自己的事。有的退耕农户公开说“如果没有收益，再改种粮食”；二是退耕户管理水平差距大。据调查宣恩县普遍存在高山比低山好，生态林比经济林好、经济林成活率及长势普遍较差。不管是经济林还是生态林5～8年后效益不佳。特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5～8年后难以发挥其经济效益。
2.4 缺乏宏观指导，应对市场风险能力差
退耕还林缺乏统筹规划和市场预测，造林的时候只考虑生态改善的需求，对市场风险考虑不够。特别是经济林的种植，起初由林业站统一调配，农户缺乏种植的主动性，种植结构趋同。比如恩施市屯堡乡大多种植板栗，到时候果树长起来了，板栗多了，出现卖果难怎么办？农户没有了收益，生计就会没有保障，没有生计保障退耕还林的成果就会毁于一旦，前期退耕还林的大量投入就会付之东流。如何与市场接轨也是一个认真思考的问题。
3 对策建议
3.1 尽快建立生态补偿机制
由于生态环境是一种公共资源，市场缺位，无法在市场进行交易。即使存在市场，也不可能把所有愿意购买的人和从事建设的人聚集起来签订合约，其交易成本也会非常之高。因此，现实中既没有人专门支付生态费，也没有人愿意从事生态生产。那么享受环境好处的人越来越多，愿意投资的人越来越少，势必出现资源耗竭、生态恶化。因此，建立生态补偿机制，用市场化运作方式保障退耕还林实施。以流域的上下游为例予以说明，下游生态消费→支付生态税→政府转移支付→补偿上游生态生产。退耕还林、天然林保护，应该说短期内都是没有直接效益产出的，经济林在造林后10年才开始有收益，有的15～20年左右才会有收益，其中水土流失严重的地区的生态林只能产生生态效益而没有经济效益。因此，通过建立生态补偿机制来保障生态建设有稳定的资金渠道。
3.2 退耕还林补助比照粮价，实行浮动补贴机制
退耕还林补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准不变的政策，退耕换还林补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的边际产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策安排。如果农户不退耕还林，他们就会从粮价上涨中获取多余的收益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。退耕还林补贴盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”。
3.3 尽快建立退耕还林的绩效考核机制
制定退耕还林工程的绩效考评的指标体系，重点研究生态林、经济林的生态效益，以及后续产业发展情况进行评估，主要集中在林果业、特色产业、生态旅游业、农村剩余劳动力转移。
3.4 有针对性地放宽林粮间作政策
实践证明，对新造林地未郁闭前科学林粮间作，有利于促进苗木生长。建议国家修改完善《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策，对营造的经济林和兼用林允许套种豆科及矮杆作物，以耕代抚，促进苗木正常生长。当然，对于营造的生态林及水土流失严重、生态脆弱地区退耕还林地禁止任何形式的套种。同时，关于国家大型工程占地的情况，要规范大型工程建设占用退耕还林地的审批程序、责任补偿单位和补偿费用的经额标准。
３．5 加快后续产业的发展。
发展后续产业是退耕还林成果的有力保障、是促进农民增收、实现“退得下。稳得住、能致富、不反弹”的根本措施，退耕还林工程一定要与农村产业结构调整相结合。国家应将一部分补助资金用于支持后续产业的发展，特别是林产品加工业、农产品加工业，使退耕农户能够从土地中走出来，同时，国家还应在财政支持、税收减免方面对后续产业给予优惠。
3.6 增加退耕农户对林产品的处置权
现在退耕农户对生态林的处置权是受到政府限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的生态林和经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。
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