农村政治体制改革滞后的隐忧 |
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一、农村经济体制改革的三个阶段及其成果
第一阶段大体是1978～1983年。主要标志是1980年中央发文推广安徽农村改革经验。改革的主要内容是建立“联产承包，分田单干，统分结合，双层经营”的农村经济制度，其核心内容是“分田单干”，本质是把农民从人民公社的桎梏中解放出来，农民获得了有限的生产自主权。这一改革极大地调动了农民的生产积极性，第一次解决了中国人吃饭的大难题。并且农民首次有了剩余，有了现金积累。这一阶段的改革可以简单地解读为以劳动效率的提高换取粮食等农产品的增产，改革的制度收益是每亩净增250斤粮食（以粮食主产区为例，下同）。
第二阶段的大体是1983～1990年。主要标志是中共中央1984年1号文件。改革的主要内容是建立“产供销、种养加、贸工农”一体化的农村综合发展经济制度，其核心内容是准许农民“离土不离乡”，本质是把部分农民从土地上解放出来，允许农民“综合发展”——发展乡镇企业（主要是加工业、建筑业、流通服务业）。这一次改革，顺应和保护了农民在乡村创业的积极性，乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山，第一次结束了新中国商品短缺的历史。这一阶段的改革可以简单地解读为将农村剩余劳动力和自然资源转换为现金收入和资本，改革的制度收益是一部分地方和一部分农民先富了起来，农村约1％的农民成为老板，约10％的农民成为乡镇企业的职工。
第三阶段大体是1990～1996年。主要标志是邓小平发表南巡讲话。改革的主要内容是建立“市场配置农村劳动力、资本、自然资源为主的”城乡一体化发展的经济制度，其核心内容是准许农民“离土又离乡”，本质是把农民和农村各种资源从乡村解放出来，允许农民在更广阔的空间和领域创业发展。这一次改革，把有寻求新的发展机会能力的农村老板和又敢闯敢冒的青年农民从农村解放了出来，让农民在全国范围内、几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，极大地调动了农民在城乡异地创业就业的积极性，一大批农民企业家在全国范围内的各个领域异军突起，一亿多农村劳动力异地就业，沿海劳动密集性产业突飞猛进，大城市经济圈高速扩张，小城镇也呈现大发展之势。这一阶段改革的制度收益（就农村而言）是农民非农业收入超过了农业收入，每年民工的劳务收入高达6000～8000亿元（每个农民工收入6000元）。
二、农村经济体制改革和政治体制改革的逻辑
党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。改革改什么？开放放什么？改革就是要革除苏联“高度集中的经济体制和高度集权的政治体制”模式的弊端，开放就是要对内开放和对外开放。总的目标是解放生产力。
改革开放是从农村开始的，突破口是经济体制改革，着力点是解放农民和扩大农民生产经营的权力。
第一步改革开放就是把农民从人民公社的桎酷中解放出来，给了农民组织农业生产的自主权和农产品的收益权。随之，农民的劳动生产积极性空前地释放出来，劳动生产率得以极大的提高，农民交足国家的，留足集体的，剩下绝大部分是自己的。随之，农民有了积累，有了购买能力，有了投资的冲动。农民购买力的扩张，为乡镇企业的发展提供了巨大的市场空间。农民的积累，为农民创办乡镇企业提供了原始资本。
第二步改革开放自然而然就是将农民从土地上解放出来（即离土不离乡），给农民在本乡本土发展乡镇企业的自主权。随之，一部分农民跳出农门，在农产品加工业、建筑业、流通运输业等领域大显身手，一部分有一技之长的农民首先成为万元户、十万元户、百万元户，农村涌现出一大批农民企业家，数以千万计的农民离开土地成为乡镇企业的职工。一个乡镇企业就像一艘大船，企业家就是船长，农民工就是船员，经过几年的发展，乡村的沟河港汊已满足不了他们扬帆启航、乘风破浪欲望了。
第三步改革开放自然而然就是将农民企业家和农民工从乡村中解放出来（离土又离乡），给农民企业家以更大的发展领空间，给农民工在更广阔的天地里寻找就业的机会。农民企业家和农民工的流动，成为当时最活跃的发展力量，有力地促进了国民经济整体性提升。
农村经济改革的逻辑过程可以简单地表述为“公营退民营进”，是按照两根主线展开的。第一条主线是放开对劳动力的束缚，过程为：束缚在人民公社制度里——放开到责任田里——放开到乡村社队里——放开到全国城乡。第二条主线是对农民开放经营领域，过程为：没有经营权——经营责任田——在社区范围内经营乡镇企业——在全国范围内几乎所有的行业经营（几大特殊行业除外）。
经历了上述三步，农村经济改革开放的大局已定。经济改革开放必然要求政治改革开放的同步进行。政治改革开放的逻辑过程应该是“官权退民权进”。农村政治改革开放在80年代与经济改革开放是基本同步的。
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当分田单干把农民从人民公社的体制中解放出来时，客观上已经把人民公社的经营职能让渡给了农民。中央随之在1983年作出决定，撤销人民公社和生产大队，建立乡镇人民政府和农村村民委员会。至此，政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制消失了。随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，客观上要求国家将乡村公共事务的决策权让渡给民间，1983年开展了村民自治、直选村主任的试点工作，乡镇的供销合作社、食品公司等经营部门开始改制，国家给予部门的经营特权退出。应该说，这一时期的总体改革思路是清晰的、符合逻辑的、朝着总体改革方向前进的。但是，从80年代的后期开始，农村政治改革开放的步伐停了下来，有的改革甚至是背道而驰的。农村政治改革开放的滞后和倒退，是直接导致了90年代农村衰落的重要原因。
三、政治体制改革滞后的负面作用
农村经济改革开放的第一步——分田单干，每亩增加粮食产量250斤。当时交足国家的，留足集体的，每亩上缴50～60斤粮食就可以了。农民得到了约200斤/亩的实惠，这是第二步经济改革开放的物质基础。
由于政治改革开放的滞后，官权不仅没有退，相反还前进了。1985年以前，一个乡镇政府的财税所一般3人左右。到后来，财税所分成了财政所和税务所，再到后来，税务所分成了国税所和地税所。中央电视台新闻调查节目报道过的湖北省监利县红城乡财政所105人，如果加上国税和地税的人，超过了200人。1985年以前，乡镇党委政府的机关人员一般不会超过20人，到90年代，乡镇下面又设置了管理区，乡（镇）区的机关人员一般都在100人以上。80年代，村级民办小学的老师都是民办教师，到后来全是公办教师了，一个公办教师的工资待遇是四个民办教师的总和，美其名曰是为了提高农村教育质量，实质上是教育特权垄断的结果。1985年以前，农村的征粮征税成本大约10％，到90年代中期，农村征税成本高达90％（农村税费现在已经不够发县乡干部的工资了）。
到1987年，农民每亩土地的负担需要100斤粮食；到1990年，农民每亩土地负担70元，折合粮食250斤/亩；到1994年，农民每亩土地负担150元，折合粮食约300斤/亩；到1998年，农民每亩土地负担180元左右，折合粮食400斤/亩。进入90年代，对乡镇企业的乱收费开始泛滥，此时，邓小平发表南巡讲话，国家加大对外开放的力度，中西部乡镇企业面临双重压力，加上农民负担过重，农民消费能力下降，农村市场萎缩，尽管1994、1995、1996三年粮食涨价，也没能扭转中西部乡镇企业开始走下坡路的局面。到1997年，中西部地区农村普遍出现种地负债经营，农民要靠打工收入缴纳各种苛捐杂税。
由于农村政治改革滞后，机构和人员过度膨胀，恶化了农村的发展环境，加剧了农村资本、人才的外流；由于农村政治改革的滞后，乡镇政府及其部门成为村民自治最大阻力，村民自治十几年几无进展，乡村矛盾尖锐、干群关系恶化。毫无疑问，农村政治体制改革的滞后，是农村凋敝和各种矛盾交织的重要原因。
四、农村改革没有捷径可走
我们总希望改革有捷径可走。其实，以邓小平为首的第二代领导集体在改革的初期、中期都明确无误地指出：政治改革必须与经济改革同步进行，政治改革不同步，经济改革也会走回头路。实践证明这个判断是对的。
假如我们肯定改革就是要革除苏联模式的弊端，那么，政治改革就必须按照其必然的逻辑进行下去。眼前，一方面是要认真落实党的十六大精神，进一步扩大农村民主，在积极推动村民自治的同时，稳步推进乡镇自治，在总结海选村长经验的基础上，推行村支部书记“两推一选”，在总结四川步云乡直选乡长经验的基础上，扩大乡镇长直接选举和乡镇党委书记党内直接选举的试点范围；另一方面，就是要按照“三个代表”的要求和邓小平“三个有利于”的标准，对乡村社区内阻碍先进生产力发展要求的一切部门，对损害最广大农民群众根本利益的一切特权，都必须作出有计划的主动退出的制度安排。
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