论农村社会救济
--------试行建立最低生活保障制度
摘 要:
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益。促进农村社会经济稳定协调发展．也是当前农村社会保障制度建设的重中之重，是不断完善农村社会保障制度的重要前提
关键词：
农村社会救济、最低生活保障、社会保障制度
由于中国经济发展的不平衡，东西差距和城乡差距都比较明显，所以不同地区的具体的救济标准会有较大的差异。相应的，在我国现行的法律规定中，就没有全国统一的贫困线（最低生活保障线）的测算指标和评定、调整方法。如：根据1996年民政部颁布的《农村社会保障体系建设指导方案》中的规定：“保障标准根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承担能力来研究和调整，并由政府或政府主管部门公布实施。”这里只给出了一个确定农村贫困线的原则和几个参照指标，并没有提供一套全国通用的测算方法体系，从而导致在全国农村的最低生活保障制度建设中，各地方都有自己的一套标准和方法，各自为政、混乱不一的局面，极不利于我国农村居民最低生活保障制度的法制化、规范化建设。
一、农村救济基本状况及所存在的缺陷
截至2004年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，保障对象比上年增长32.9%，其中：困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。目前，民政部门将进一步健全和规范农村社会救济工作，落实“五保”供养条例，完善“五保”供养办法，保障农村特困户的基本生活。对农村中的“三无”对象，将严格按照《农村五保供养条例》的要求，努力做到供养标准不低于当地村民的一般生活水平。将针对实行农村税费改革的新情况，积极主动反映情况，认真研究解决五保供养资金短缺问题。随着我国进入新世纪以来生产力日益发展和社会不断进步，传统的农村社会救助制度越来越凸现出它的不足和弊端。具体来说，有如下几方面：
1、救助面的局限性。
我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体，而国家则是救助主体的辅助体而已。不管是救灾、社会救济，还是农村五保、扶贫、助残，救助面对的不是全体村民，而只是一部分"三无对象"、赤贫和有困难的残疾人。就以近年来遭受特大洪水灾害的1998年为例，在救灾方面，灾民有3.5亿人，因灾造成直接经济损失达3007.4亿元，得到救灾救济的灾民只有6000万人左右，占灾民总数的17.14％。在救济方面，农村社会救济对象有5021.6万人，而实际得到临时救济的贫困人口是2691.7万人，得到定期定量救济的贫困人口是65.6万人，两项相加，得到救济的贫困人口只有2757.3万人，占当年应救济对象总数的54.9％。从2000年至2002年，每年救灾救济面大约为16％；每年社会救济面大约30％。不仅如此，就是属于"三无对象"的农村五保户，实际真正得到"五保"救济的大约为70％(以上数据见《民政事业发展统计报告》
2、民间救济形式的缺位
一直以来，无论在实际工作中还是在理论研究领域，我们对民间救济形式的作用都不够重视。在立法中很难找到有关民间救济形式的内容；学者们在理论研究的过程中也偏重于对传统的官方救济形式的分析探讨，对民间救济领域涉及不多；在实际工作中，除了针对特定对象和突发事件的救济如希望工程、救灾捐赠之外，较为常见的民间救济形式就是：社区居民面临突发事件的邻里互济，工会、妇联等群众团体组织的群众性的互助互济以及单位、社区和党团组织发动的形式多样的送温暖、献爱心活动，和大众传媒对特殊困难者的个案报道所引起的群众性的自愿资助等等。
3、救济标准不科学、对象不明确
由于中国经济发展的不平衡，东西差距和城乡差距都比较明显，所以不同地区的具体的救济标准会有较大的差异。相应的，在我国现行的法律规定中，就没有全国统一的贫困线（最低生活保障线）的测算指标和评定、调整方法。如：根据1996年民政部颁布的《农村社会保障体系建设指导方案》中的规定：“保障标准根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承担能力来研究和调整，并由政府或政府主管部门公布实施。”这里只给出了一个确定农村贫困线的原则和几个参照指标，并没有提供一套全国通用的测算方法体系，从而导致在全国农村的最低生活保障制度建设中，各地方都有自己的一套标准和方法，各自为政、混乱不一的局面，极不利于我国农村居民最低生活保障制度的法制化、规范化建设。
4、救助对象的不公平性。
作为城镇的公民基本上得到了宪法所规定的这种物质保障的权利，贫者有城市最低生活保障，应保尽保；病者有医疗社会救助，大病不用愁；下岗者有失业社会救助，以待东山再起；老者有养老社会救助，颐享天年。而作为农村的公民对于宪法所规定的这种物质保障的权利大部分不能得到，病者无医疗社会救助；失业者无失业社会救助；贫者(灾者)所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是"应保尽保"，往往只有16%至50％的贫困者；老者得到救助的也并非是全体老人，只有"三无对象"的"五保户"，甚至连"五保户"也只有70％左右。
5、社会救济法的实施机制不健全
目前社会保障争议是适用于民事诉讼法还是行政诉讼法尚有争议。海南省率先建立了社会保障法庭，其操作方式是否适宜在全国推广还令人质疑。在西方国家，法国大革命时期，即开始探索建立专门的法院，如劳动法院和社会法院，由雇主和雇员参与法庭处理社会纠纷。社会保障争议不同于普通的民事争议和行政争议，它具有自身的特殊性。通过特殊的程序来处理社会保障（包括社会救济）争议是一种国际趋势。
二、我国农村扶贫战略经历的三个阶段：
第一是20世纪80年代初解决普遍贫困的阶段，把贫困人口从1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿;第二是区域性的开发式扶贫阶段，其目标是通过政府努力，直接投资于具体的开发性项目，从而带动区域经济的发展，并通过地区经济增长，增强贫困人曰的"造血"能力，实现减贫的目标。特别是通过"八七"攻坚计划，在上个世纪末贫困人口减少到了3000万。在目前遗留下的2820万贫困人口中，约1/5为五保户，1/3强为残疾人口，超过1/4居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区。这意味着，现有的农村贫困人口已经严重边缘化，用传统的区域开发的方式进行扶贫已经不能奏效。鉴于与20世纪相比，农村贫困的性质已经发生了变化，首先，以普遍的增长为目标扶贫方式已经不适用于这些边缘化的贫困人口。世界银行的一项研究表明，虽然20世纪90年代的经济增长具有显著的减贫效果，但也扩大了收入差距，只有收入最高的20%的人口，人均收入增长率超过平均增长率。第三，区域性开发式扶贫的效果也日益减弱。2001-2002年年均扶贫投入分别为"八五"和"九五"时期的3.7倍和2倍，而每年减贫的效果不到这两个时期的一半和1/3。每年人约300亿元的扶贫资金主要投在592个国家扶贫开发工作重点县，但这些县所覆盖的贫困人口不到62%。
因此，针对目前的农村贫困人口，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制，以及比开发性扶贫更加直接的救助方式，来帮助他们脱贫，解决他们的温饱问题。为此，农村最低生活保障制度是最适宜的制度选择。
三、试行建立农村最低生活保障制度的探索
（一）建立农村居民最低生活保障制度的意义：
1、建立农村最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求。20世纪80年代，农村经济体制改革和社会主义市场经济体制的初步确立，使农村的社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化，养老、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。尽管1995年民政部为了帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作，但仍难以适应社会主义市场经济发展的要求。一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助;二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活;三是民政部门的救济经费不足，根本满足不了贫困人口的实际生活需要。所以，为适应市场经济发展的客观要求，必须尽快建立起我国农村最低生活保障制度。
2、建立农村最低生活保障制度可以缓和改革中的社会矛盾。改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程。在这一过程中，一部分人会受益，一部分人会受损;或者一部分人的受益高于另一部分人的受益。因此改革蕴含社会风险并形成对社会成员的压力。但是，全社会每一个人对社会风险的承受能力是不一样的。显然弱势群体对社会风险的承受能力较低，当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，产生严重的社会矛盾。建立农村居民最低生活保障制度有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。
3、建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。农村养老保险和医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即农民只有在温饱问题解决后才有可能投保参加，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员的最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。在整个农村社会保障制度中，其它各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难问题，惟有农村最低生活保障制度能做到这点。因此，尽管农村社会保障制度中的各项制度都很重要，都需建立起来，但相比而言，建立农村最低生活保障制度是重中之重。
（二）建立农村最低生活保障制度的必要性分析
1.建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。由于传统的城乡分治政策框架和制度安排，造成“市民”和“农民”分开。农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品。农村最低生活保障制度作为满足农民最低生活需求的公共产品，不仅是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，也是政府应当承担的义务。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。十六大报告也提出要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。
2.建立农村最低生活保障制度是实现社会稳定，构建和谐社会的需要。目前，除全国温饱问题没有解决的人口外，每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。如果这些农村贫困人口的基本生活问题不尽快解决，势必会影响农村乃至全国的稳定。只有尽快建立农村最低生活保障制度制度，才能保障社会的稳定。城乡居民收入悬殊，部分贫困农村人口心理不平衡，有成为农村社会不稳定因素的可能。因而，应从有利于缓解城乡矛盾，有利于促进城乡协调发展，有利于提高农民生活质量的大局着眼，来加快实行农村最低生活保障制度这项重要工作。
3.建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障体系，改革和完善传统农村社会救济制度的需要。现阶段，建立农村社会保障体系，最迫切的是要解决农民“生有所靠，老有所养，病有所医”的问题，最低生活保障制度就是解决农民“生有所靠”的问题，它是农村社会保障体系中最低层次的保障。传统的社会救济制度，是对农村“三无”人员和因天灾人祸造成生活困难的农民家庭，以及其他需要救济的对象进行的定期定量救济和临时救济，存在着范围过窄、标准过低、工作随意性大等问题，不能从根本上解决贫困农民的生活困难。建立农村最低生活保障制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善，它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平，真正构筑起农村社会成员生活保障的最后防线。
4.建立农村最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求，也是促进农村经济发展的需要。首先，市场经济就是风险经济，以小规模、分散化为特征的家庭承包制使得弱小的农民个体无法依靠自身的力量化解市场风险。特外由是加入WTO后，我国农业面临着巨大的挑战，农民将承受更大的市场风险。这就需要国家向他们提供相应的生活保障，帮助他们化解市场风险。其次，我国正在由传统农业向现代农业转变，为适应土地分散经营向集中经营转变、农村剩余劳动力向非农产业转移、农村城镇化建设等需要，要求社会给农民生活以“兜底”的措施，解除农民的后顾之忧，以实现农村资源合理流动，促进农村经济持续、快速、健康发展。
（三）建立农村最低生活保障制度的可行性分析
通过以上分析发现，农村最低生活保障制度是我国应对农村贫困最适宜的制度选择，我国很有必要建立起农村最低生活保障制度，那么建立这项制度是否可行呢?我们认为，建立农村最低生活保障制度无论从经济基础、工作基础和心理基础来看都是可行的。
1.我国已具有建立农村最低生活保障制度财力支撑。一项制度的变迁是要消耗成本的，就最低生活保障制度消耗的成本构成来看，主要有权利重新界定、权利享受的监督成本以及设计和执行制度的成本。政府是否具备承担这些成本的财力是农村最低生活保障制度能否建立起来的决定因素。国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收人为531元，如果把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.07亿元，相当于当年国家财政支出的01296，4。可见，国家财政完全有能力承受这部分支出。此外，我国农村集体经济也不断壮大，在农村产业中，农业比重进一步下降，农村工业、建筑业、运输业和商业比重持续上升，使集体经济实力大大增强，公共积累大幅增加，有能力对健立这项制度于以较大的投入。
2.我国已具有一定的农村最低生活保障制度的实践经验。自1996年民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村最低生活保障制度的试点以来，我国农村最低生活保障制度已探索了九个年头。农村最低生活保障制度在沿海和一些省会城市纷纷建立了起来。截至2001年底，有2037个县市区建立了农村最低生活保障制度，占应建县市区的81%，已保对象305万人。各地的探索实践，积累了丰富经验和有效办法，为建立这项制度打下了坚实的工作基础。如浙江省在2001年8月颁布、同年10月开始实施的《浙江省最低生活保障制度办法》，在全国第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴，经过4年的实践，形成了一个具有城乡最低生活保障制度一体化、资金来源由政府承担、救助方式多样化、管理程序规范化等特征的“浙江模式”，为建立全国统一的农村最低生活保障制度提供了可资借鉴的经验。
3.我国已具有建立农村最低生活保障制度的坚实心理基础。世界任何地方的贫困都会对全球或局部的繁荣造成损失，消除贫困、走向富裕是人类社会发展的基本潮流。党的十六大对全面建设小康社会进行了系统部署，把建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系作为社会稳定和国家长治久安的重要保障，并提出要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，从而使农村最低生活保障制度工作具有很强的政治性，为开展农村最低生活保障制度工作提供了有利指导。近几年，各地农村最低生活保障制度工作的启动和发展，使相当一部分农村贫困人口受惠，深得老百姓的人心。
（四）目前，农村最低生活保障工作还存在以下一些问题：
1、认识上的误区。①德政工程论。目前包括基层政府工作人员的许多人对最低生活保障工作的法制性认识不足，认为最低生活保障工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。②经济决定论。也有不少地方的政府部门认为最低生活保障工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。就社会保障体系的建立和完善而言，经济和资金实力的确是一个重要条件，但绝不是决定因素。③城市优先于农村论。不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料-土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市最低生活保障工作比农村最低生活保障工作更迫切、更重要。在实践中重视城市最低生活保障工作，忽视和轻视农村最低生活保障工作。
2、农村最低生活保障对象界定标准上的困难。和城镇居民相比，农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。
3、最低生活保障金难以落实到位。主观层面上，部分基层政府部门对农村最低生活保障工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用；客观层面上，最低生活保障资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。不少欠发达地区的财政收支状况尚属"吃饭财政"，依靠财政解决城市最低生活保障问题已勉为其难，对面更广、量更大的农村最低生活保障工作，供需矛盾突出、资金缺口难以弥补，这是制约农村最低生活保障工作整体推进的一个客观问题。
4、管理体制难以适应形势的变迁。在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村最低生活保障工作的管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。
5在当前，一些国家级贫困县、偏远山区农村尚未解决温饱问题，正常劳动力家庭、在正常的年份所获收入都只能勉强维系基本农业生产、生活的需要，如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会入不敷出，生活艰难；如果是五保户、残疾人家庭，则常年生活得不到有效保证。虽然地方上会给予适当的生活补助，但是每个月几十元对当前的物价水平来说、只能是杯水车薪，很多农村特困家庭经常借米下锅。因此，在城市最低生活保障制度日趋完善的情况下，建议有关部门把农村五保户、特困群众纳入最低生活保障范畴，扩大覆盖面、提高标准额：对五保户最好能办理农转非户口，实行集中供养，执行城镇的最低生活保障标准；对特困群众则依据困难情况，由财政拨付专项资金，给予适当的定向补助，帮助他们渡过难关，确保他们的基本生产、生活。也许有些地方要说财政困难啊，没有钱啊等等。事实上，很多贫困地区的领导干部们如果能少开几次兴师动众的大会、少买些高标准豪华轿车、少进几次宾馆娱乐场所，这点钱还会省不出来？关键是领导同志们心目中有没有装着老百姓的利益，有没有把百姓的冷暖放在至关重要的位置。
（五）建立和完善农村居民最低生活保障制度
建立农村最低生活保障制度，是消除城乡差别、构建和谐社会的重要举措，是贯彻“建设社会主义新农村”重要思想的根本体现，是实现农民国民待遇和社会公平的基本要求。让人高兴的是2004年农村家庭得到最低生活保障的多达228.7万户，比上年同期增长39.4%；截止2005年10月，全国有15个省，2000多个县市建立了农村最低生活保障制度，但是，还需要不断对这一制度进行补充和完善。
1、合理界定最低生活保障制度对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的人群，一般是以家庭人均年收入指标为标准来界定最低生活保障制度对象。具体来讲：（1）家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户，如没有依靠、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等；（2）因灾、因病及残疾致贫的家庭；（3）由突发性自然灾害造成生活一时困难或因农产品市场的激烈竞争生产经营不善而面临困境的农村居民；（4）有一定的收入来源，但是生活水平低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农村居民。农村最低生活保障制度对象界定标准上确有一定困难，如收入难以货币化、收入的不稳定性等因素，因此在界定时，农村最低生活保障对象要以通过最大努力，仍达不到最低生活保障线为衡量标准，在较为全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入状况、生活费列出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，防止“搭便车”的行为。
2、科学确定最低生活保障制度标准。要发挥最最低生活保障制度障制度应有的功能，重要的在于要科学制定最低生活标准。世界各国大都以恩格尔定律为依据制定各自的最低生活标准。在确定时要考虑以下几方面：（1）力争低标准、广覆盖，既发挥效益，实现满足困难群众最基本的生活需要这一最低生活保障制度功能，又体现社会公平与公正。（2）根据地域和发展的不平衡，允许存在层次性和差别性。（3）对于一些情况特殊的最低生活保障制度对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准10～20%.（4）优抚对象的生活困难不应该在最低生活保障制度中解决，而应该参照最低生活保障制度的保障方式重新设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。
3、建立较为完善的最低生活保障制度资金保障和筹措制度。资金的保障与筹措是建立最低生活保障制度的核心问题。鉴于此，应及时调整财政支出结构，加大中央财政投入力度，完善财政拨款制度，将最低生活保障制度资金列入中央和地方各级财政的预、决算，做到“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”。根据实际情况相对明确中央和省、市、县、乡各级财政和村集体分担的比例，并以社会捐赠和社会互助等作补充。一般中央财政应负担50%，特别困难的地方中央的负担比例还可以再提高，余下的部分，乡村经济条件差的省与地、县、乡三级负担，负担比例可为2∶4∶4；乡村经济条件一般的县、乡、村三级负担比例各为三分之一或3∶3∶4.并且各级政府应建立最低生活保障制度专门帐户，专账要按已定好的分摊比例做好收入账，中央、省、市、区（县）各多少。同时，建议将个人所得税作为支持最低生活保障制度的主要财源。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出约占财政支出的20～30%.另外还可适当开展社会捐赠活动，充分发挥民间慈善团体的作用。
4、完善最低生活保障制度管理体制。建立政府统一协调、民政部门归口管理、相关部门联动的管理模式。对基层管理机构和服务网络要加强建设，要将工作重心下移，夯实基层工作基础，现在基层单位专项负责的人很少或没有，不利于工作的开展。在管理上坚持属地管理原则，以户口所在地作为最低生活保障制度救助管理的基本单元，不论贫困人员住在何地，都要纳人户口所在地的乡镇统一管理。同时加强检查和督促，确保最低生活保障制度金及时足额发放。
5、实施相应的配套改革。建立最低生活保障制度是一项复杂的系统工程，应有相应的改革措施与之配套。（1）完善政策法规，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。（2）制定与之配套的优惠政策。如对已享受最低生活保障制度救济但生活仍较困难的村民，可对其子女教育费用等实行减免政策；对有劳动能力的农村经营者实行减免税金等优惠政策。（3）积极调整和优化农业结构，推进农业产业化经营，加强农村基础设施建设，发展乡镇企业和组织农村劳务输出，努力增加农民收入，从根本上消除农村居民的贫困问题。（4）营造良好的氛围环境。政府应高度重视，管理部门要加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调，探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施，做好最低生活保障制度工作；社会各界要用理解和爱心，积极认同和参与，鼓励社会组织和个人为农村最低生活保障制度提供捐赠和资助，真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。
建立农村最低生活保障制度是一项长期而艰巨的任务，中国农村的幅员辽阔，贫困地方多，贫困发生率搞。建立农村最低生活保障制度与要大量的资金投入，而目前国家和集体的财力十分有限。因此，在全国农村建立最低生活保障制度是一项长期的任务，与要经过较长时间的努力，不能一蹴而就。必须从农村的实际出发，量力而行。可采取先易后难的办法，有计划地分步实施。建立农村最低生活保障制度涉及面广，难度大，任务相当艰巨，应该统筹兼顾，妥善处理好国家，集体，个人三者之间的关系，密切部门直接的配合，继承和吸取救济工作的优良传统和成果经验，采取多种形式提高救济工作的社会化、规范化水平，努力争取早日在农村普通建立最低生活保障制度，将中国农村的社会保障提高到新的水平，使之为中国经济的腾飞和社会的文明进步发挥更大的作用。
【参考文献】
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【5】陈泽伟：中国加强保障弱势群体直指收入最低的农民群体
【6】姚剑锋：王军 中国着手在农村建立最低生活保障制度
【7】中国统计出版社出版的《中国统计年鉴1990》、《中国统计年鉴1992》和《中国统计年鉴1995》
