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作者：阮文彪（安徽农业大学管理科学学院）
本文为作者向乡村治理与乡镇政府改革国际论坛 提交的论文。
摘要：本文从社会主义新农村建设的目标要求出发，提出了乡村治理结构合理化的衡量标准，对新中国乡村治理结构模式作了理论上的分类并对乡村治理结构变迁的历史作了简要回顾和评述。最后，在理论分析和历史回顾的基础上，提出了适应社会主义新农村建设要求的乡村治理结构创新的目标模式及相关政策建议。
关键词：新农村建设；乡村治理结构；衡量标准；目标模式
一、乡村治理结构合理化的衡量标准
乡村治理结构是一个社会或地区进行乡村治理的组织体系及相应的制度安排。治理结构是否合理，直接关系到乡村治理与建设的成效。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务，实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标，必须加快我国乡村治理结构的优化与创新，以便为社会主义新农村建设提供强有力的组织体制保障。
实现乡村治理结构的优化与创新，首先必须正确认识和认真回答一个问题。这就是，什么样的乡村治理结构才是合理的？这个问题认识不清和解决不好，必将影响乡村治理结构的科学设置和社会主义新农村建设目标的有效实现。新中国成立半个多世纪以来，农村建设成效不甚乐观，与乡村治理结构不合理不无关系，而其深层原因在于对乡村治理结构合理化的衡量标准缺乏正确认识，其结果必然是投入不少，效果不好，一些劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”层出不穷，凡事是上级政府甚至个别领导说了算也是屡见不鲜。在社会主义新农村建设中，乡村治理结构的设置、优化和创新，也必须树立科学发展观，尊重科学，按规律办事，全面认识和认真确立乡村治理结构合理化的衡量标准。
按照科学发展观和社会主义新农村建设的总体要求，乡村治理结构合理化的衡量标准之一是能否确保社会主义新农村建设目标的全面实现。根据党的十六届五中全会关于社会主义新农村建设的设想，新农村建设的总体目标要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这一总体目标要求涉及经济、政治、文化、社会和基础设置建设等多方面的全面协调可持续发展。乡村治理结构必须能够适应社会主义新农村建设目标全面实现的要求，为新农村建设提供组织载体和体制保障。否则，社会主义新农村建设目标在某些方面就会落空。在过去的一段时间里，由于缺乏对经济社会发展规律的全面深刻认识，在乡村治理结构中过分强调政府行政组织的功能和作用，甚至是党政组织包揽农村社会一切事务，该管的管，不该管的也管，忽视其他社会经济组织的培育和功能发挥，结果是事与愿违，城乡之间、农村社会自身出现非均衡畸形发展。这是我们必须认真汲取的历史教训。经济学基本原理告诉我们，社会物品有公共物品和私人物品之分，由政府组织私人物品的生产与供给，必然导致低效和短缺。因此，一个合理的乡村治理结构不应该是仅由政治组织构成的一元化组织体系，而应该是多元化、多层次、多种类型的。只有这样，才能保证乡村治理的效果和社会主义新农村建设目标的全面实现。
乡村治理结构合理化的衡量标准之二是治理组织运行成本的最小化和乡村建设投入产出效益的最大化。组织作为一种协调分工的机制，其职能是为个人之间的一组交易契约关系充当连接点，或者说，组织在本质上是一组交易契约关系的集合(Jesen,M.C.andMeckling,W.H.,1976)，而不同组织协调分工和处理交易关系的能力和成效是不同的，进而决定组织内外交易成本即组织运行成本的高低。在交易收益一定的条件下，由运行成本最小化的治理组织所构成的治理结构就是合理的乡村治理结构。另外，治理组织结构设计与创新不能仅仅考虑治理结构自身的运行成本，还应考虑其组织乡村建设的经济社会生态效益。因为治理组织的任务是组织开展乡村治理活动，而任何一项活动都必然伴随着投入产出效果。用最小的投入取得尽可能多的产出效果是经济建设的基本原则。总之，在乡村治理结构设置、优化和创新中，应该也必须综合考虑治理结构的运行成本及其组织乡村建设活动的投入产出效益，做到远近兼顾，统筹协调，合理安排，而绝不能象过去有些时候那样“只算政治账，不算经济帐”，或只求当前效益，不顾长远发展；只求经济效益，忽视社会生态效益。
乡村治理结构合理化的衡量标准之三是农村社会公民的参与度和治理政策的透明度。决策的民主化、科学化、法制化是各国管理现代化和乡村治理结构设置与优化的共同目标。其中，民主化是决策科学化、法制化的基础和前提，而衡量乡村治理结构民主化程度的有效指标就是农村社会公民的参与度和治理政策的透明度。在一个缺乏公民参与热情或存在公民参与障碍、政策透明度不高的社会，无论在乡村治理组织结构方面作怎样的安排，乡村治理也难以取得预期的成效。换句话说，一个公民参与度和政策透明度不高的乡村治理结构，无论其形式怎样，结构如何，都不能说是合理的乡村治理结构。
党中央在社会主义新农村建设方针中提出“管理民主”的要求，这是英明之举，正确之策，反映了执政党对经济社会发展运动规律认识的进一步深化。可以认为，没有“管理民主”就不能有效实现“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁”的建设目标，“管理民主”是社会主义新农村建设中乡村治理结构优化与创新的必然要求和全面实现社会主义新农村建设目标的根本保障，也是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”之和谐社会建设的题中应有之义。
二、新中国乡村治理结构变迁的历史回顾
建国以来，中国乡村治理结构的演变可大致分为三个时期，相应地，也就有三种不同的乡村治理结构模式，即：政治导向的乡村治理结构模式，城市工业化导向的乡村治理结构模式和市场经济导向的乡村治理结构模式。
（一）政治导向的乡村治理结构模式（1949—1956）
新中国成立后至1956年，当时执政党和中央政府及各级地方政府除了要保证经济建设对农产品的需要外，还面临两大政治任务。首先是改革封建的土地所有制，实现“耕者有其田”；其次是农业的社会主义改造，在“实现耕者有其田”的基础上建立社会主义农业制度。为实现这两大政治任务，党根据农村各阶级、阶层的经济地位和他们的政治态度，制定了“依靠贫农和雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭地主阶级”的阶级路线。在各级党组织的领导下，依靠各级政府和建立农会组织，用广泛发动群众和阶级斗争的方法，开展了一场轰轰烈烈的土地改革运动，并于1952年底完成了土地改革任务。从1953年起，党根据马克思主义经典作家关于社会主义农业合作的思想，在全国范围内大力发展农业合作组织，通过农业合作化实现社会主义农业改造的历史任务。与此同时，党和政府还通过在全国建立国营农场的经济组织形式，发展农业生产力和为国家提供必需的农产品。
应该承认，新中国成立之初，鉴于当时国家面临的政治经济任务和社会暴力潜能（D?诺斯，1991）的分布格局，执政党在农村的治理结构设置是符合乡村治理结构合理化标准的，乡村社会治理的效果也是明显的，不仅保证了农村政治任务的顺利完成和农村社会的稳定，而且促进了农业生产力和农村经济的快速发展，治理组织的运行成本和农民群众的参与度也达到了一个比较理想的状态。
（二）城市工业化导向的乡村治理结构模式（1957—1978）
由于在对经济体制、乡村治理结构等方面的“左倾”认识，加入城市工业化对农产品供给和国民收入分配的刚性要求，从1956年开始，我国乡村治理结构开始向一个不好的方面变迁。在不到一年半的时间里，完成了初级社向高级社、高级社向人民公社的所有制升级和组织变迁。尽管1962年对乡村治理结构转换中的非理性行为进行了必要的矫正，推行了“三级所有，队为基础”的组织体制模式，乡村治理结构不合理的问题也未从根本上得到解决，这一状况一直延续到改革开放乃至更晚一些时候。城市工业化导向的乡村治理结构模式的典型特征是以政代企，政企不分，党政组织包揽几乎所有的乡村事务，以超经济的行政强制代替经济社会发展的客观规律，从农业和农村中取的多，予的少。事实证明，这一时期的乡村组织结构设置和制度安排几乎完全以城市工业化为导向，乡村治理结构只不过是为城市工业化提供农产品和资本积累的组织手段，而农村自身的建设和发展则被置于一个从属的、不得不为之的地位，至于乡村治理结构的运行成本和农村建设的投入产出效果，则几乎被政治热情的冲动所淹没，“只算政治账，不算经济账”、“人定胜天”的政治口号替代了客观经济规律，加之各种政治运动的冲击，农业生产力和农村经济长期徘徊不前，农民生活和农村面貌很少改善，个别地方的农业生产和农民生活水平还不如解放初期，甚至低于解放以前。
（三）市场经济导向的乡村治理结构模式（20世纪80年代以来）
20世纪70年代末的农业家庭承包制创新向不合理的乡村治理结构发出了一记重炮，由此拉开了“一元化”城市工业化导向的乡村治理结构模式向市场经济导向的乡村治理结构模式变迁的序幕。家庭承包制作为农民自身对无效率的乡村治理结构模式的理性回应，它向整个中国社会发出的警示是：“要方向，还是要产量？”“要形而上学的政治要义，还是要人民群众生活富裕的社会主义？”小平同志说的好，“贫穷不是社会主义”，“发展是硬道理”。固守不合理的计划经济体制及城市工业化导向的乡村治理结构模式，其结果只能是共同受穷，改革开放才是社会主义中国的唯一出路。理论分析表明，不仅计划经济体制下形成的基层政府机构设置和管理体制因运行成本高昂而有悖于改革开放和社会主义市场经济发展的要求，而且作为当时乡村治理组织主体的农村集体经济组织由于产权不清、责任不明、政企不分、激励约束机制缺失等问题，也难以适应农村生产力发展和农民生活改善的要求。要发展农村生产力，实现治贫致富，使广大农民过上富裕小康的生活，就必须改革不合理的农村管理体制和组织制度，加快乡村治理结构创新。
20世纪80年代开始，我国乡村治理结构开始向市场经济导向的乡村治理结构模式演变，所有制结构多元化、经济形式和分配方式多样化成为这一时期乡村治理结构的典型特征。80年代中期开始，基层政府机构改革被提到政府议事日程，服务型政府的改革目标日渐明朗。然而，由于财政分配体制的刚性约束和干部人事制度改革的滞后，加之干部队伍中的知识贫困和社会制度知识的普遍缺乏，乡村治理结构中依然存在着许多与社会主义市场经济和农村小康社会建设不相适应的方面。主要表现在：
1．乡镇政府机构臃肿、人浮于事、政府执政成本居高不下的现象和问题在不少地方未能得到有效解决，乡镇政府的执政能力、执政水平和执政成效有待进一步提高。
2．农村公共物品供给短缺的问题长期得不到有效解决，农村集体经济组织制度和经营体制创新远未达到与社会主义市场经济相适应的理想状态，“产权清晰，责任明确，管理科学，负担合理”的改革目标未能全面而有效实现。尤其是在如何深化改革农业经营体制、如何创新农村供销社和信用社管理体制和组织制度方面陷入了困境。
3．农村合作组织及其它民间社团组织未得到应有发展，尤其是农村合作组织发展滞后于社会主义市场经济发展和小康社会建设的要求，致使小农户与大市场的矛盾未能得到全面而有效的解决，农民收入增长缓慢，农民生活水平和生活质量提高不快，影响了农村小康目标的全面实现。
4．乡村治理的民主化、科学化、法制化水平不高，致使治理结构运行的成本总体过高，除农村生产力发展较快外，乡村社会其它方面的治理成效不甚理想。
回顾半个多世纪中国乡村治理结构变迁的历史，从中可以得到以下启示。
1．一定社会特定时期乡村治理结构总是与当时执政党的政治路线、方针和执政目标密切联系的，不存在脱离执政党意志的所谓“超政治”的乡村治理结构。
2．乡村治理结构的合理化程度和治理效果不是人的主观意志所能决定的，它不仅受到生产力和经济发展水平的影响，而且受到社会文明进步程度的影响，尤其是社会科学的发展水平和干部队伍的理性化程度。在一个社会科学知识贫乏、尤其是干部队伍科学理性不高的国家和地区，乡村治理结构的合理性和有效性就会大打折扣。正如自然科学和工程知识的进步可以使技术的供给曲线右移一样，社会科学及有关专业知识的进步和干部队伍科学理性的增强可以促进制度的有效供给，通过对代价更大的真伪学习过程的替代，大大降低制度创新的成本，使制度的供给曲线右移，进而提高社会治理结构的合理化程度。
3．从治理结构与组织制度两者之间的关系看，乡村治理结构的合理化和治理成效，在很大程度上取决于治理结构中组织制度的科学设计，其中包括产权制度及对各类工作人员和干部的考核制度。在过去很长一段时间里，中国农村不仅存在组织资源供给不足的问题，而且更为严重的是存在制度知识的匮乏，以至于新的组织资源不能有效生成，存量组织资源不能得到有效利用。
三、乡村治理结构创新的目标模式及若干设想
党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的奋斗目标，农村作为整个社会的一个有机组成部分，中国乡村治理结构创新应适应社会主义和谐社会建设的要求，其目标模式应是一种“和谐社会导向的乡村治理结构模式”。可以认为，党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，是整个社会主义和谐社会建设目标在中国农村的具体化，它为社会主义新农村建设中乡村治理结构创新提供了明确而具体的目标导向。
我们认为，和谐社会导向的乡村治理结构应是在执政党和中央政府的统一领导下，以各级地方人民政府共同主导、以村民自治组织为骨干、各类经济组织和民间社团组织广泛参与、组织制度齐备、高效运行的新型乡村治理结构模式。
中国是一个多民族统一的社会主义国家，作为执政党的中国共产党代表各民族最广大人民的根本利益，是中国社会主义事业的领导核心。只有在执政党和代表执政党意志的中央政府的统一领导下，才能制定出符合中国国情的社会主义新农村建设的大政方针，也只有中央政府才具备社会主义新农村建设所要求的资源聚集能力，并有效利用国民收入再分配手段为社会主义新农村建设提供必要的财政支持，实现城乡统筹、社会和谐发展。
地方各级人民政府是党的社会主义新农村建设方针政策的具体贯彻者和执行者，地方政府尤其是基层政府最了解当地情况，熟悉当地民情。以地方政府为主导，有利于广泛发动群众，有利于分类指导、因地制宜地制定社会主义新农村建设规划，有利于动员当地一切可以利用的力量和充分利用当地资源，促进社会主义新农村建设事业的健康发展。
村民自治组织是农民自己的社区性组织，它直接代表社区范围内广大农民的意志和利益，是党和政府联系农民群众的纽带和桥梁。社会主义新农村建设的方针、政策、目标和规划方案等，只有得到村民自治组织及当地农民的认可和支持，才能最终得到贯彻落实和有效执行。此外，中国幅员辽阔，地域广袤，且是一个农民占人口绝大多数的国家。新农村建设与农民自身的利益最密切，农民也最关心。只有把农民群众广泛发动起来，并积极投身于社会主义新农村建设事业，才能确保社会主义新农村建设的成效。村民自治组织作为社区性的自我管理、自我服务的农民自组织，理应成为乡村治理结构中的骨干力量。
社会主义新农村建设的目标是多元的，涉及经济、政治、文化、社会、基础设施等各个方面，任何单一的治理组织都难以胜任社会主义新农村建设中乡村治理的艰巨任务，且政府投资建设的项目也需要通过招投标等方式委托经济组织负责建设实施，一些乡村文化活动和精神文明建设任务由民间社团组织负责和承办或许比政府直接组织开展更为有效，更加充满活力。另外，社会主义新农村建设是一项复杂的系统工程，需要全社会的广泛参与和大力支持，尤其是智力支持。这些都决定了乡村治理结构中不能没有各类农村经济组织和社团组织以及乡村治理过程中全社会的广泛参与。
乡村治理结构包括乡村治理组织体系及相应的组织制度两个相互联系的方面。治理结构的整体运行效果，不仅取决于治理组织的框架结构合理与否，而且取决于相应的组织制度是否有效。从某种意义上讲，组织制度决定组织效率。一套科学规范的组织制度是乡村治理结构合理化和高效运行的必要前提和基本保证。因此，乡村治理结构创新要力戒只管搭架子而忽视治理组织制度设计与创新的非理性行为和不良倾向。
为实现乡村治理结构创新的目标，加快社会主义新农村建设步伐，下面就乡村治理结构创新提出以下几点设想和建议。
1．尽快制定和出台《社会主义新农村建设促进法》，着力推进乡村治理的法制化进程。依法行政、按章办事是现代社会的必然要求。社会主义新农村建设离不开政府和各类治理组织职能和作用的有效发挥，而各级人民政府及各类治理组织在社会主义新农村建设中职能和作用的发挥有赖于合理的分工和有效的协作。尽快制定和出台《社会主义新农村建设促进法》，有利于明确乡村治理组织尤其是各级人民政府在社会主义新农村建设中的权利、责任和义务关系，做到各司其职，各负其责，减少和避免实际工作的政出多门、敷衍推诿、管理混乱等不良现象和行为，降低乡村治理结构的运行成本。
2．进一步深化乡镇政府机构和干部人事制度改革，在强化乡镇政府服务职能、努力提高执政水平的同时，切实发挥好其在乡村治理和社会主义新农村建设中的主导作用。乡镇政府机构改革要切实贯彻“精悍和效率”的原则，精简不必要的行政机构；按照因事设岗的原则，合理确定人员编制，严格按照干部队伍建设的“四化”方针和《党政领导干部选拔任用条例》所规定的程序和要求选拔人才和任用干部，严禁选人用人中的不正之风，防止简单的论资排辈。乡镇政府机构改革和干部人事制度改革相辅相成，必须同步进行，不可偏废，任何单一方面的改革都难以保证政府的执政能力、执政水平和执政成效。社会主义新农村建设是一项目新的伟大工程和艰巨的历史任务，如何发挥基层政府在新农村建设中的主导作用，是一个新的课题和挑战，需要在实践中研究探索和开拓创新，问题的关键在于基层政府能否按照科学发展观的要求，尊重科学，按规律办事。否则，“该管的没管好，不该管的也管不好”，“政府出主意要政绩，农民掏腰包”的现象还会反复出现。
3．加快村民自治组织制度创新步伐，积极推进乡村管理现代化。现行农村基层自治组织主要包括村委会和村民小组两个层次。村委会名义上是村民自治组织，事实上已在一定程度上充当着乡镇政府在农村基层的派出机构，承载着本应由政府承担和行使的职能。由于职能错位，难以充分发挥其作为村民自治组织的应有作用。今后，是否可考虑根据服务产品的经济属性并按照财权与事权相统一的原则，将村委会的部分职能剥离出来（如民兵训练、计划生育、乡村道路和教育设施建设等），直接由乡镇政府承担，相应的在村一级设立作为乡镇政府派出机构的村公所（阮文彪，2005）。作为村民自治组织的村民委员内部机构岗位设置和人员编制及制度安排应由农民自主决定，政府只提供指导性建议。这样，既有利于村委会发挥其作为农民自组织的作用，又有利于改善乡村治理队伍的整体素质和乡村公共物品的有效供给。
4．大力发展各类农村合作组织，充分发挥其在社会主义新农村建设中的应有作用。理论和实践证明，农民的组织化是农村经济发展和社会进步的必然要求，而发展各类农村合作组织则是实现农民组织化的有效形式和重要途径。发达国家（地区）的经验表明，农村合作组织不仅可以承担和发挥社会发展所需要的经济职能，而且可以承担和发挥许多社会职能（如医疗保健、养老扶幼、职业培训等）。过去很长一段时间，由于人们在对合作组织和集体经济认识上的偏差，影响了中国农村合作事业的健康发展，以至于中国农业和农村发展所需要的合作组织和相应的制度资源严重匮乏和缺失。社会主义新农村建设需要在科学汲取国际合作运动有益经验和制度知识的基础上，结合中国实际，创立有中国特色的农村合作组织制度。
5．各级政府应把培育和发展农村社团工作列入重要议事日程。发展各类农村社团组织有利于丰富农民的精神文化生活，加快农村精神文明建设和农村文化事业发展，促进社会主义新农村建设目标的全面实现。发展农村社团组织要尊重农民的意愿，鼓励农民自主自愿兴办，也可采取民办公助的形式。同时，政府要加强对各类社团组织的引导和监管，以防止其产生负面影响。
参考文献：
[1]Jesen,M.C.andMeckling,W.H.,1976,TheoryoftheFirm:ManagerialBehavior,AgencyCostsandOwnershipStructure，JournalofFinancialEconomics,Vol．3，No.4(Oct.1976).
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[4]牛若锋：论只完成了一半的农业经济体制改革，《农业经济问题》，1990年第7期。
[5]速水?拉坦：诱致性制度变迁理论，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1991年版。
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[5]徐勇著：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年版。
[6]贺雪峰：乡村治理研究的三大主题，《社会科学战线》，2005年1期。
[7]阮文彪：《中国农业家庭经营制度：理论检视与创新设计》，中国经济出版社，2005年版。
