行政裁决诉讼调解依据和相关程序探讨

    一、行政裁决诉讼调解的法律和法理依据

   （一）行政裁决诉讼附带民事部分调解的法律依据

    进行行政附带民事调解的前提是法律规定可以提起行政附带民事诉讼。在1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》当中第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这里的“一并审理”，可以理解为进行行政附带民事诉讼的法律依据。

    行政裁决针对的是平等主体间的民事争议，在被裁决的二类民事纠纷中，民事主体显然有处分权。行政裁决进入行政诉讼并没有改变原先民事争议的民事性质。因此，对于民事部分按照民法及民事诉讼法的规定进行调解并无不可。行政诉讼法第50条规定的行政案件不适用调解，应该是指行政案件中体现公权力的部分不能调解，而不是禁止对涉及的民事法律关系也不能调解。而且行政诉讼法的行政案件不适用调解这一法律条文的规定，是因为当时行政诉讼制度属于初创时期，出于对当事人利益保护和维护国家权力严肃性的目的，所以对调解结案予以禁止。而随着时代的发展，行政的广度扩大了，形式也发生了变化，人们对此问题的认识也发生了深刻的改变。当初的立法不能预见到后来新的行政方式和问题，因此对于该法律规定应重新理解。

    由此看来，以行政附带民事调解结案的方式相关法律并未直接规定，但这种作法并不违反法律。

   （二）调解结案的法理依据

    从现有的法律依据中，可以得出对行政裁决诉讼的民事部分能够进行调解的结论，而且，有刑事附带民事诉讼中民事部分可以进行调解的理论作为参考，对于行政裁决诉讼民事部分调解的法理依据不再赘言。以下着重从行政权的性质和行使的角度对调解做一些理论阐释。

    首先，行政裁决案件的性质决定其可以调解结案。行政裁决的目的是为了解决平等主体间的民事争议。通过调解，双方当事人的民事争议得到解决，从行政诉讼的角度讲，前者也从根本上消灭了行政诉讼产生的原因，达到了行政诉讼维护当事人权益和解决纠纷的目的。再者，在行政裁决过程中，尊重当事人双方协商一致的调解意见是行政裁决的一项基本程序制度，除非当事人的调解协议违反法律、法规，侵害国家、集体或者他人合法权益，否则，裁决机关必须服从当事人的调解协议，行政机关根据当事人的调解协议放弃裁决权，这也是行政裁决机关处分行政裁决权的一种表现形式；那么，在诉讼过程中，只要当事人双方能够就民事纠纷达成一致协议，行政裁决机关完全可以通过放弃行政裁决权的方式达到行政权设置的初衷。

    其次，依法律推理和解释的方法，行政裁决案件可以进行调解。在行政裁决诉讼中，民事纠纷的当事人可以在诉讼之前达成和解，从而避免行政诉讼，也可以在行政诉讼结束后，达成和解从而在实质上改变行政诉讼的裁决内容，按照推理，在行政附带民事诉讼的过程当中，当事人也应当可以进行调解，行使自己对民事权益的处分权。这里需要解决的是民事争议的当事人的处分可能会涉及到行政权，此时如何对二者进行协调。在我国规定行政案件不能调解的情况下，法院却可以对行政诉讼的原被告双方在庭外做工作，在双方达成一致时，行政机关重新作出行政行为，而原告则撤诉。因为这种实践中所谓的庭外和解有法院的参与，是在法院的主持下达成的，其实是变相的调解，称为和解名不副实。既然可以庭外“和解”，为什么不能建立名正言顺的调解呢？而且，前者由于缺乏相关的法律保障，行政机关反悔时相对人无法得到救济，而调解则具有法律上的约束力，可以得到较好的救济。

    再次，行政法新的发展趋势决定了其可以进行调解。不能调解的理由无非是公权力不能进行处分，但任何事情都不是绝对的，需要具体问题具体分析。如果所有的公权力都不能调解，那么我国的行政处罚听证制度和外国的辩诉交易制度将无法解释。从性质上将，行政裁决的对象的私益性决定其比行政处罚更具有可以调解的基础。已有学者指出，“在行政诉讼过程中，做出具体行政行为的行政机关承认其具体行政行为具有违法或不当的瑕疵，因而承认相对人的请求，双方在人民法院主持下达成调解，在实体法上应该是没有问题的。”

    二、行政裁决诉讼调解相关程序问题研究

   （一）行政裁决中可调解的行政行为的范围。在前面的论述中，已经指出对于行政机关裁决过程中的瑕疵，可以通过调解达成一致，但并不是行政机关任何程序上的不当都可以调解。可以调解的范围为：1.主要证据不足。主要证据不足主要反映了行政机关作出具体行政处理决定时没有对案件事实调查清楚，以致未能作出使相对人满意的裁决。根据现行的行政诉讼法，这种情况下应将具体行政行为撤消。但是，在诉讼中，单纯的撤消并不能解决当事人的争议，也不能从实质上解决纠纷。反而撤消后，行政机关要重新收集证据作出具体行政行为，而有时事过境迁难以收集到证据。行政相对人也没有得到任何利益。所以此时可以适用调解。一方面，行政机关可以降低成本；另一方面，相对人也可从中得到利益。而且，由于行政机关与相对人的协商，考虑到将来行政相对人仍然要受到行政机关的管理，相对人可以适当的妥协换取行政机关的好感和自己将来的安心。2.适用法律、法规错误的，但事实认定准确或处理结果正确的可以适用调解。如果不适用调解，相对人并不能从行政诉讼中得到想要的结果，而行政机关却要承担败诉的后果，这对于双方都是不利益的。相反，调解可以使当事人心平气和达成协议，使自己在诉讼中都得到益处。除此以外，其他行政机关的不当或违法行为不适用调解。当然，调解并不是为了使行政机关违法行为合法化，而是通过调解，使当事人直接接受民事实体权利上的结果。行政机关过去的程序不适当依然存在，这一点应该在调解书中得以确认。行政机关在调解过程中实现了行政的目的。

   （二）第三人缺席时的调解。行政裁决诉讼涉及到了三方的利益，一方为提起诉讼的原告，他同时也是民事争议当事人，另一方为作为被告的行政机关，还有一方是民事争议的另一方主体。在行政裁决诉讼中，第三方作为第三人可以通过申请参加诉讼或法院依职权通知其参加诉讼。第三人拒绝参加的不影响案件的审理进程。但鉴于此时实体权利参与者的非全体性，调解的适用范围应受一定限制。原告提起行政裁决诉讼主要是出于两方面的原因。一方面是因为行政机关程序违法，另一方面是想通过行政诉讼得到民事权利上的救济。如果只是涉及到行政机关上述的两种可以调解的行为，调节当然可以进行。对于民事部分，由于调解的基础是双方当事人的自愿，在第三人拒绝参予的情况下，谈不上第三人是否自愿的问题，缺乏主体性要素，调解显然无法进行。此时，只能由法院对相关的事实作出认定，适用法律作出判决。当然，若在行政裁决诉讼中，调解能达到的结果是确认行政机关原先的行政裁决，这样的调解是可以的。因为调解的结果并没有损害第三人利益。也就是说，在第三人没有参加诉讼的情况下，不能作出使第三人利益比在行政裁决中减损的调解结果。

   （三）调解书的作出。调解文书的写作应遵守先行后民的原则。对民事争议进行调解会有两种不同的结果。一种是调解的结果不需要变更行政机关的裁决文件。比如，在10月8日的人民法院报登载了山东潍坊法院对一行政裁决案件的审理过程中，通过调解最终承认了行政机关所作出的关于土地的确权文书，这时只要在调解书中写明调解的结果，在涉及行政机关部分，除了裁决过程本身违反程序需要撤消外，对行政机关的裁决应作出确认合法的裁判。另外，就是在涉及侵权赔偿的案件中，在当事人双方就赔偿数额达成一致的意见与行政裁决文书不同时，也不需要改变行政机关裁决文书，行政裁决机关完全可以通过放弃行政裁决权等方式与民事纠纷双方当事人形成一致协议。在法院主持下形成的调解文书是司法机关行使司法权的一种结果，对于赔偿数额部分法院的调解书的效力优于行政裁决机关裁决文件的效力。

    另一种结果是当事人对民事争议达成协议，确定由原行政机关裁决中不享有权利一方享有权利，这就涉及到行政机关裁决文书的变更问题。在这种情况下，考虑到行政权与司法权的相互关系，应在调解书中首先写明经调解达成的结果，并指明行政机关应进行变更登记。例如，行政机关对某一房屋确权裁决本身并无违法，确认土地归属于甲，但由于民事争议双方当事人达成一致，约定土地归属于乙，这时候，法院当然不能作出行政行为违法的判决，而是确认其合法。但由于情势变更，行政机关应在司法机关作出调解后应主动进行变更登记，民事争议双方当事人也有权持调解书请求行政机关改变登记。行政机关拒绝变更的将构成具体行政行为违法。

    三、行政裁决诉讼适用调解的现实意义

    法律的生命在于经验，法律规则的效果是需要实践来检验的。从实践的角度来看，行政裁决诉讼调解能使案件得到真正意义上的最终解决。山东潍坊的一个关于土地确权争议的案件调解后，当事人均表示服判息诉，避免了判决可能带来的无法全面解决纠纷的负面效果，实现了社会秩序的稳定。与此形成鲜明对比的是，在几年前河南省高永善的房屋确权纠纷案中，经历八次判决当事人仍然对判决结果不满意，而且面对八份不同的判决不知该何去何从。结果的形成有多方面的因素，但没有将行政纠纷与民事纠纷在同一诉讼中一并处理进行调解也是因素之一。调解的过程是当事人充分表达自己意愿的过程，这就决定了最终结果的形成是当事人均可以接受的。因此当事人能够较好的履行调解书中所规定的义务，避免了因对判决不服而带来的进一步法律关系的不确定。虽然实践中的调解还没有制度化和科学化，但其旺盛的生命力和其所带来的积极作用已不容忽视，调解的出现不仅是当事人在法庭上得到了一个裁判的结论，更使当事人在法庭外能够真正的体会到问题被解决。

    行政裁决诉讼引入调解机制有利于建设和谐的行政和司法。行政附带民事调解结案与当前我们整个构建和谐社会的目标是相适应的。首先，有利于实现行政机关和行政相对人之间的和谐。行政机关以及行政权长久以来以一种严肃和强制性管理的面孔出现，但随着社会的变迁，行政机关和行政权的高高在上性正在一步步弱化，越来越多的学者发现，单纯的强制与管理不是最好的行政方式，“单方性的高权行政，效果并不理想，让行政相对人容易接受才是目前行政行为所追求的理想目标。”其次，有利于司法和谐。司法的和谐无疑应当是纠纷的彻底解决和使当事人之间尽可能恢复良好的关系。调解在司法活动中，是实现和谐的良好方式。虽然这并不意味着把调解的作用和功能无限扩大，但在理论和实践允许的范围内，尽可能使用这种纠纷解决方式，则是大有裨益的。通过调解，不仅行政机关与行政相对人之间以及民事纠纷部分当事人的关系得以改善，而且从司法的角度讲，由于调解的不可上诉性以及可履行性避免了司法资源的多次使用，减少了司法成本。最终要的是树立了良好的司法形象，进一步提高了民众对于司法的信任，增加了司法的权威。有利于减少我国频发的上访现象，从而有利于我国和谐社会的建设。

作者单位：江苏省睢宁县人民法院