对湖南民办教育的调查与思考

对湖南民办教育的调查与思考*

肖 晗

[摘 要] 调查数据显示，湖南民办教育无论在发展速度、规模，还是在结构、质量和效益等方面，都还处在低谷时期，其发展还将面临种种困境和严峻挑战。造成这种困境的原因，既有民办教育自身的内部问题，也有外部社会环境、法律环境和政策环境欠佳的因素。

[关键词] 民办教育 民办教育促进法 生存困境 调查思考

2004年暑假期间，我们湖南师范大学法学院程序法研究所对湖南部分市、县（区）的民办教育进行了较为深入的调查研究，获取了大量的一手资料和重要信息，从而对我省民办教育的恢复、发展及其所面临的困境有了较为深刻的印象。

一、数据蕴藏的困境

目前，我省民办教育已初具规模，并成为全省整个教育事业有一定份量的组成部分。据统计，现在全省有各级各类民办教育机构近5000所，在校学生约100万人，专职教职员工5万余人。①已从民办学校毕业或结业的学生达到230多万人。②办学领域已涵盖了从幼儿教育到高等教育、从普通教育到职业教育、从学历教育到非学历教育的各个层次。而且，按照全省统一规划，到2005年，我省要实现学前教育以民办教育为主，民办普通高中要发展到100所左右，民办中等职业学校所数要占到职业学校总数的一半左右，高中阶段民办学校在校生比例要达到20%左右；要加快发展高等教育，独立设置的民办高校专科层次的达到10所以上，本科层次的达到2所以上。到2010年，基本形成以政府办学为主，公办学校与民办学校共同发展的格局。③

纵观我省民办教育20多年的发展历程，民办教育已为经济和社会的发展发挥了重要的促进作用。但是，总体说来，当前我省民办教育还处于低水平状态，不但发展严重不足，而且呈现出规模小、速度低的特点。同其他省份比较，现在有的省份的民办教育将近占了整个教育事业的半壁江山，有的占了1/3强，而湖南还只占1/4左右。①具体而言，就全省来说，民办幼儿园在幼儿教育中的比重仅为18.75%，在园幼儿仅为总数的5.8%；民办普通高中所占比重为3.5%，而目前全省尚有40%的初中毕业生不能继续升学；民办高等教育所占比重为2.1%，在校生比率极低，仅为1%。全省民办学校总数和在校生总数，分别只占全省学校总数和在校生总数的2.66%和3%；校均规模不到200人，有的甚至不到100人。②就各市（州）的情况而言，以岳阳市为例，到2003年底为止，该市经正式审批的民办教育机构有483个，在校生7.5万余人，教职工总数4776人，校园面积4302亩，建筑面积71万平方米，仪器设备1500万元，图书资料85万余册，投资总额4.2亿元。但是，其民办全日制学校只占各类学校总数的2.17％，全日制在校学生仅占学生总数的4.10％，各类教育的学生所占比重都很小，小学占2.21％，初中占3.83％，高中占5.57％，职业中专占34.54％，幼儿园占46.19％。民办学校校均规模不到160人，有的学校甚至不到100人。其民办学校所数超过全省平均水平，在校生人数相当于全省平均水平。①其他市（州）的各种数据或比率与此大体相当。这些数据表明，我省民办教育无论在发展速度、规模，还是在结构、质量和效益等方面，都还处在低谷时期，其昂首上扬和快速发展还将面临种种困境和严峻挑战。

二、困境之因的解析

事物在发展变化过程中，有其果，则必有其因。当前我省民办教育在发展过程中所面临的种种困境和严峻挑战，是由多种障碍因素造成的。既有民办教育自身内在的原因，也离不开其外部环境欠佳的消极影响。现就我们在调查中了解的制约民办教育发展的诸多问题，举其要而述之：

（一）思想基础问题

《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）第3条明文规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”这一条文从法律上对民办教育进行了定位，也表明了国家对民办教育的态度。《湖南省人民政府关于加快发展民办教育的通知》和《关于我省民办教育发展有关问题的会议纪要》也表达了我省政府要“促进”民办教育事业快速、健康发展的决心。然而，这些规定极为原则，欠缺操作性,其法律约束力或政策执行力难以有效彰显。由于缺乏与之配套、切实可行的实施措施和舆论导向，在社会上有不少人对发展民办教育存在着模糊、偏差甚至错误的认识。归纳起来，主要有“五论”：一曰“多余论”。此论认为公办教育已经覆盖了整个国民教育体系，况且现在公办学校都还“吃不饱”，哪还有“余粮”分给民办教育？因而发展民办教育纯属“多此一举”，“完全没有必要”。二曰“冲击论”。此论认为公办教育与民办教育共同发展、相互竞争，会形成彼此争夺优质教育资源的局面，故而民办教育的发展壮大毫无疑问地会对公办教育的发展带来巨大冲击。三曰“营利论”。此论认为民办学校的投资人投资兴办民办学校，与投资创办企业并无二致，其目的均在捞取钱财，谋取私利。四曰“怀疑论”。此论认为民办教育历史尚短，根基不牢，加之社会上有各种歧视，因而民办教育难成气候，不可能长久办下去。五曰“添乱论”。此论认为民办教育中非法办学的现象较为普遍，有的查处起来很困难很棘手，而且有些民办学校内部管理相当混乱，主管部门难于督查，故而民办教育“只能给教育添乱惹烦，不能为教育添光增彩”。②这些模糊、偏差甚至错误认识的客观存在，表明了许多领导和一般群众在观念上的守旧，致使《促进法》及相关政策的实施缺乏应有的思想基础。其结果是，不少地方的领导包括一些教育行政部门的领导，对发展民办教育往往采取消极的态度，他们瞧不起民办教育，甚至歧视民办教育，既不执行相关法律的规定，也不制定鼓励、促进民办教育发展的具体政策措施，从而极大地妨碍了民办教育快速、健康发展。

（二）行政管理问题

影响民办教育快速发展的行政管理问题多种多样，主要体现在以下几个方面：

第一，管理力量单薄。教育行政部门管理民办教育的机构很不健全，既无独立设置的内部管理机构（大多将民办教育的管理职能合在职成部门），而且分管民办教育这一块的人员配置也很少。至今，省教育厅还没有单独设置专门从事民办教育管理的“民办教育处”，该项职能仍然合并在其他部门，其供职人员也只有寥寥可数的几个。市（州）、县教育行政部门的情况也大体如此。以岳阳市为例，设置了独立管理机构的有岳阳市教育局和君山区教育局、岳阳楼区教育局，其他县、区对民办教育的管理职能则合在职成部门，人手也极其有限。岳阳市教育局只有两三个专职管理人员，却要负责管理四五百所民办学校。机构不全、力量薄弱，为民办教育的发展而奔走呼号的声音就不怎么强烈和有效。

第二，职能界限不清。据反映，涉足民办教育领域的行政管理部门多达20余个。但是，这些部门在进行行政管理的过程中，有些部门之间的职能界限并不十分清晰。各有权机构之间，权责不明、权力交叉、多头管理、无人负责的现象较为突出。例如，在设立民办学校的审批权限上，什么样的民办学校的举办由教育行政部门审批，什么样的民办学校的举办由劳动行政部门审批，在《促进法》中便无明确规定，以至于实践中教育行政部门不愿批准举办的学校，却可以在劳动行政部门得到批准。这种审批标准不一、职能界限不清的现象，容易导致执法的混乱，从而在一定程度上给民办教育的发展埋下隐患。又如，《促进法》第41条规定：“民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案。”该条规定意味着，审批民办学校的“招生简章和广告”的权力归属于工商行政管理部门，批准设立民办学校的审批机关则只能“备案”而无权审批。在我们调查中，很多人对此条文提出了严厉批评。他们指出，“招生简章和广告”在性质上明显不同于企业的商品广告或服务广告。工商行政管理部门对工商管理是内行，对教育管理则是外行。由工商行政管理部门来审批民办学校的“招生简章和广告”，属外行行使内行的管理职责，是对教育规律的严重违背。而且，经工商管理部门审批的民办学校的“招生简章和广告”发布后，如果被证明是虚假的，那由谁来负责查处呢？对此，《促进法》第62条规定“由审批机关或者其他有关部门”进行处理。这种规定显然模糊不清。可见，由工商行政管理部门审批民办学校的“招生简章和广告”，不但有违教育规律，而且不利于处理问题，从而给民办教育的正常发展造成消极影响。

第三，滥用行政权力。由于《促进法》一些条款刚性不够且其内含某些缺陷，加之各政府管理部门没有认真学习和深刻领会它的立法精神，因而这些管理部门并未真正关心、爱护、支持和促进民办教育健康发展。一些管理部门不但不注意为民办教育服务，反而滥用行政权力，打着执法的旗号向民办学校“伸手”，使得民办学校不堪重负。对此，A市社会办学管理科科长痛心地说：“各部门收费的问题，公办学校也遇到，但民办学校更严重。各部门找公办学校收费由政府来协调，而找民办学校收费政府却不管，只能由民办教育协会去疏通，但很难解决问题。”

第四，平等权因“政策”歧视而难于实现。《促进法》第5条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”而且《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）对该平等原则有一定程度的具体化。但是，由于民办学校的外部环境较差，法律规定的民办教育享有的与公办教育的平等权，往往被地方的“土政策”破坏。例如，按照《实施条例》第27条的规定，民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，但事实上，这一平等权在很多地方难以实现，因为这些地方的教育行政部门推行地方保护主义和公办学校保护主义，在招生中实行封锁政策，即实行所谓“三铁政策”——“关铁门、上铁锁、执行铁的纪律”，或实行所谓“招生准入收费政策”，其目的是不准民办学校到公办学校招生，不准外地民办学校到本地学校招生，从而破坏了法定的招生平等权。

（三）立法难点问题

第一，民办学校产权问题。投资人创办民办学校后，其投资的产权归属是投资人至为关心的问题。这一问题解决得好不好，事关投资人有无充足的投资信心。对民办学校的产权归属问题，《促进法》中有两个条文的原则规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”；“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”看上去，这两条规定似乎已解决了民办学校的产权归属问题，但在调查中，一些民办学校的出资人对此规定仍心存迷惑：如果说民办学校是法人，那么出资人是否就是法定代表人？倘使出资人决定收回出资，则校产又归谁呢？显然，这两个条文不能给出明确的答案。“养个孩子不是自己的”，这是许多民办学校出资人的共同感受。②可见，《促进法》对民办学校的产权界定并不十分清晰，因而使投资者不敢大胆投资于民办教育。

第二，合理回报问题。在调研中，一些调研对象对合理回报问题反应比较强烈。调查表明，出资人出资举办民办学校，大多数人是在使其资产增值，取得相应回报。允许出资人从办学盈余中取得合理回报，有利于调动办学者的投资积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。然而，《促进法》对此却只有一个条文作了规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”；《实施条例》对此也只由一个条文的笼统规定。很明显，这些规定非常原则，以至于操作起来难度极大。另一方面，一些民办学校对合理回报问题的态度却十分暧昧——在座谈中，有些民办学校的校长或董事长不约而同地指出，目前谈合理回报的问题为时尚早。他们并不希望法条对如何取得回报制定详细的规则，相反，一个模糊的概念对他们更为有利。因此，有关专家表示，政府对民办学校监督的部分应更侧重于其公益性的方面，其产业性的一面政府没有必要规定得太死。②

第三，金融支持问题。我们在调研中了解到，融资难是民办学校发展的一大瓶颈，民办学校的举办者强烈渴望获得金融机构的信贷支持。事实也表明，获得信贷支持的民办学校能够起死回生，或者能够迅速发展壮大；而得不到信贷支持的民办学校，则可能难度险关，最终走向灭亡。有人说，长沙的冠亚学校、岳阳的求真学校之所以从兴盛走向解体，缺乏金融部门的扶助是其重要原因之一，而湖南涉外经济职业技术学院能够办成全国民办高校中的名校，则得益于金融部门的信贷支持。虽然《促进法》第48条规定国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育的发展，但这与《担保法》第9条、第37条的“学校不得为保证人、学校设施不得抵押”的规定相冲突。由于学校的资产不能用于抵押贷款，因此，实际上，金融机构一般不愿向民办学校贷款，除非有政府要员或政府相关部门出面协调。基于此，民办教育的茁壮成长便难免受限。

（四）民办教育自身的问题

一些民办学校的举办者和管理者素质不高、品位较低，既不熟悉专业知识，又不熟悉教育规律，缺乏办教育所必需的综合素质。在思想观念上，他们将从事民办教育定位于一种投资盈利的途径；在办学目的上，他们追求“以最小的投入在最短的时间内获得最大的收益”。因而急功近利，没有长远的办学规划。调查发现，有些民办学校不但办学条件不符合法定要求，而且没有建立起成龙配套的教学管理制度，加之师资队伍不稳定，教育教学质量难有保障；有些民办学校办学规模扩大了，但举办者的管理理念、管理方式却跟不上学校发展的步划，没有建立起有效的管理制度和激励机制。这些问题的存在，已在一定程度上损害了民办教育的形象，使其在繁荣的外表下潜伏着生存危机。

如此这般的困难和问题已严重影响和制约了民办教育的进一步发展，引起社会广泛关注，纷纷要求完善法律、修订政策来强力打造一个有利于规范和促进民办教育健康、有序发展的社会环境、法律环境和政策环境；同时也应着力于培养一批高素质的民办教育工作者，逐步完善民办教育的服务体系和理论体系。限于篇幅以及思考尚未成熟，本文对摆脱困境的具体措施暂不深谈。

注释

① 本刊评论员：《民校教师：国家最有贡献的人》，《湖南民办教育》，2004年第4期，第1页；刘玉娥：《在岳阳市民办教育调研座谈会上的讲话》，《湖南民办教育》，2004年第4期，第10页。

② 黄捷：《湖南<民办教育促进法>实施办法立项说明》，张晋安：《对湖南省促进民办教育发展实施办法的几点建议》，拟定《湖南<民办教育促进法>实施办法》座谈会资料，2004年10月。

③ 文选德：《在湖南省民办教育协会二届一次理事会上的讲话》，《湖南民办教育》，2003年第3期，第3页。