周光礼*
(华中科技大学教育科学研究院)
【摘 要】 西方高等教育质量问题是在大众化的背景下展开,是随着政府的财政紧缩政策与市场机制的引入而凸显的。高等教育质量问题实质上高等教育的信任危机。保障高等教育质量是政府、社会和大学共同的责任，大学对高等教育质量具有决定性的作用。分类评估与层层问责是加拿大保障高等教育质量的主要经验。教学是大学永恒的主题，研究型大学必须有一流的教学。重视教学、改进教学、促进教学是走出研究型大学质量困境的必由之路。
【关键词】 高等教育质量 高等教育大众化 加拿大 多伦多大学 理想类型
Higher Education Massification and Difficult Position of Quality of Research University: Canada’s Experience
ZHOU, Guangli
(School of Education, Huazhong University of Science and Technology)
Abstract: With higher education massification, the problem of higher education quality in western counties become more and more serious because governments put into effect policy of financial retrenchment and marketization in higher education. The problem of higher education is essentially trust crisis in higher education. It is the duty of government, society and university to protect higher education quality. Higher education institution play main role in higher education quality. Assessment of classification and accountability are main experience of higher education quality of protection in Canada. Teaching is the eternal subject of university, and the research university must offer first-class teaching. Only emphasizing teaching, improving teaching and promoting teaching can the research university extricate itself from the difficult position of higher education quality.
Key words: Higher education quality; Higher education massification; Canada; University of Toronto; Ideal type
一、引论
研究型大学的质量困境是世界各国共同关注的重要问题,这个问题的凸显与高等教育的大众化密切相关。二战以后,全球出现了高等教育的扩张浪潮。世界高等教育在校学生规模由1960年的1300万人增加到1995年的8170万人,净增长了5倍。[1]各国扩大高等教育规模的一个重要渠道是精英大学巨型化,与此相伴随的是经费的严重不足。高教规模的持续扩大,政府无力满足日益膨胀的投资需要,从而出现全球性的高教经费相对短缺。为了维持庞大的公共开支,市场机制被引入到高等教育领域,高等学校日益卷入激烈的市场竞争之中。经费短缺与市场竞争导致了高等教育质量危机。经过连续几年大规模的扩招,中国已成功实现从精英高等教育体系向大众高等教育体系的转型。在这个过程中,也出现了严重的教育质量问题,其中研究型大学的质量困境最引人关注。因为中国研究型大学得到国家的资助最多,常常以创建世界一流自居,故很难象高职院校一样拿所谓的大众化阶段的质量观为自己辩解。如何化解大众化条件下研究型大学的质量困境?西方发达国家的经验可以为我们提供一些有益的启示与借鉴。加拿大是西方最早实现高等教育大众化的国家之一,其公办高校为主体高等教育体系与中国极为相似,故本文主要分析加拿大大学的相关经验。
二、西方高等教育质量观：基于理想类型的分析
(一) 比较教育研究的经典方法:理想类型法
理想类型法是比较教育研究中经典的方法,这种方法是马克斯.韦伯提出来的。事实上,理想类型法是韦伯方法论的核心概念。韦伯的方法论体系包括四个方面:第一, 社会学家以理解或解释认识世界;第二, 社会学家采取价值无涉的研究态度;第三, 理想类型是社会科学普遍适用的工具;第四, 社会学家研究的基本单位是社会行动。可见,理想类型处于该方法论体系的中心地位。何谓理想类型?理想类型是探究社会行动，获得规律性认识的一种概念工具。“一种理想类型是通过单方面地突出一个或者更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在的、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成，这些现象根据单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”[2]
理想类型法由三个步骤构成:首先,分离。根据自己所要研究的问题收集相关经验素材，从中分离出有意义关联的规律性因素。这一步的关键是:在选择经验素材之前，要有一个经过自己主观建构的问题结构，以及符合这一问题结构的理论框架。这个理论框架是用来判断事实之间的价值关联。其次,抽象。根据研究需要将上述规律性因素建构为理想类型。这一步核心是:把相关对象的某些重要特征中提取出来，进行概括整理，形成逻辑一致的体系。应该说,科学本身就是一种抽象，因此,科学系统很难把现实中的所有个别现象都包括进去。这一步要避免两种情况：其一，概念过于宽泛，使其失掉现象的某种具体特征；其二，概念过于狭窄，无法包容相关的现象。 最后,适用。借助建构出来的理想类型去分析相关的具体事件，解释社会行动和社会变迁。实际上,从适用的角度而言,理想类型相当于一个分析框架。[3]在运用理想类型法时要明确几点:①它作为理智上构造的概念工具，具有高度的概括性、抽象性，因而不同于经验事实。②它作为考察现实的概念工具，是在对繁多的经验进行整理后，突出了经验事实中具有共性的或规律性的东西，使之成为典型的形式。③理想类型与现实本身保持有一定的距离。现实中的行动只有在极少数情况下，其过程与理想类型中的过程类似。④理想类型是对过去和现实存在的社会行动进行研究的一种工具，不能用于对未来进行前瞻性的建构。
(二) 西方高等教育质量观
西方高等教育质量观是一个规范性的价值体系。在此,我们主要运用理想类型法从五个方面进行递进式归纳:
第一，高等教育质量是什么？
高等教育质量是人们对高等教育产品优劣程度的一种价值判断，属于价值观的范畴。学生发展是高等教育质量惟一的载体 。高等教育质量就是指以学生发展作为衡量的标准。作为价值观，高等教育质量在西方有两个维度的界定:其一, “有用性”界定。这种界定认为价值是一种具体的、有用的东西。高等教育质量是客体属性对主体需要的满足程度。由于主体的偏好不一样,因此质量标准具有多样性。其二, “超越性”界定。这种界定认为价值是一种绝对的超越指向。高等教育质量实质上是一种抽象的普遍的善。从这个维度来看,质量标准具有统一性。因此,高等教育质量标准是多样性与统一性的有机结合。这一思想反映在1998年世界高等教育大会通过的《21世纪高等教育展望和行动纲领》中,如其所言,“应建立独立的国家机构和确立国际公认的可比较的质量标准。但对学校、国家和地区的具体情况应予以应有的重视，以考虑多样性和避免用一种统一的尺度衡量。”[4]
第二，高等教育质量为何会成为一个问题？
高等教育质量问题在西方一个社会问责(accountability)的问题，是人们对高等教育有效性的一种质疑，实质上是高等教育的信任危机。这种信任危机的产生根源有两个方面：一方面，高等教育大众化耗资巨大。高等教育财政支出在政府公共开支中所占的比重不断加大。政府投入的相对不足，高校普遍实行教育成本分担政策，学费不断上涨，社会与家庭的负担不断加重，教育公平问题凸显。作为投资者和消费者，政府、社会、家庭对高等教育质量异常敏感。纷纷要求建立教育问责制度，强化质量监督。另一方面，受大众化的冲击,高等学校提供的教育服务质量确实有所降。随着规模急剧扩张，高校内部结构日趋复杂，管理模式的改进相对滞后；大批年轻的新教师进入大学，教师水平的提高速度比不上学生规模的扩张速度；高等学校自身的办学目标越来越不清晰，把越来越多的精力投入到容易产生学术声誉和经济效益的学术研究与研发，不重视教学和人才的培养工作。教学与科研的矛盾突出。
第三，谁有资格制定高等教育的质量标准？
在西方,高等教育质量的关注者众多:从国际组织到各国政府,从产业界到教育中介组织,从高等学校到学生及其家长。这些利益相关者都对高等教育质量作出自己的评价。由于各种评价体系反差巨大,从而提出来质量标准问题。所谓标准是指由有关各方根据科学技术成就与先进经验，共同合作起草，一致同意的技术规范或其他公共文件，旨在促进最佳的公共利益，并由标准化团体批准。质量标准是质量评价的前提。高等教育质量标准实质上就是高等教育的目标，并主要表现为人才培养目标。谁有资格制定高等教育质量标准的问题在实质上就是一个高等教育质量治理问题。这个问题在西方主要有两种理想类型:一种观点认为，高等教育是相对独立的事业。高等教育目标对其自身来说是一种内在的东西。最了解高等教育目标的人就是最了解高等教育本身的人，也就是教师。因此,确定高等教育目标是高等学校及教师的权力。另一种观点认为，高等教育不具有独立性，高等教育对学生而言是为未来的生活做准备，对社会则意味着提供未来的劳动者及合格的公民。教师、高校不具备专门的知识与技能确定社会、产业界对高等教育的要求应该是什么以及公民的权利义务如何设定。因此,高等教育目标的控制权应掌握在政府与产业界的手中。[5]现在已经很少有人持这两种极端的观点,比较主流的观点是趋于折中:高等教育受制于社会，但又具有相对独立性，高等教育目标既具有内在性又具有外在性，是两者的统一。就高等教育目标的内在性而言，教师、高校有权决定高等教育目标；就高等教育目的的外在性而言，国家、社会、公民、家长等均有权决定一个社会的高等教育目标。因此,拥有高等教育目标控制权的主体主要就有：国家、社会、高校。西方认为高等教育质量标准应该由利益相关者共同协商、合作制定。因为价值取向不同，利益相关者对高等教育质量有不同的观点。比如高校与教师认为,学术水平越高，质量就越高；政府认为,培养的人才满足了国家发展的需要，质量就好；而社会则认为,只要满足和适应市场的需要，就是高质量。惟有协商合作才能达成最大公约数。
第四，谁应该为高等教育质量承担责任？
高等教育质量问题实质上是一个社会问责问题,那么应该向谁问责?谁应该为高等教育质量承担责任?这就要区分不同的责任形态。首先,政府是高等教育质量最大责任人。管理和监控高等教育是政府的权力与责任。高等教育作为一种准公共产品，政府拥有管理与管制的最大责任。其次,作为高等教育产品的使用者，社会对高等教育质量负有保障监督的责任。社会拥有社会教育权，参与高等教育管理既是社会的权利又是社会的义务。社会通过捐资、市场反馈、社会化用人机制等影响高等教育的质量。最后,高校是高等教育质量直接的责任主体。高校接受政府的授权，拥有教育权利，同时承担教育教学义务，是高等教育质量的直接责任人。教师接受学校的委托具体实施教育教学活动,也是教育质量的直接责任人。高校与教师的服务质量和工作质量直接决定教育产品的质量。学生发展是高等学校质量的承载者，提供一流的教学应该在学校工作中处于中心地位。在高等教育质量问责体系中,政府,社会与学校承担的责任是不一样的。政府与社会承担的是保障监督的责任,是一种广义的责任、间接的责任。学校与教师是一种狭义的责任、直接的责任。事实上,从狭义的角度来看,政府与社会是问责的一方,学校与教师是被问责的一方,是政府与社会向高校与教师进行问责。建立环环相扣的问责体系是现代大学制度的标志。政府向高校问责不力,是为行政不作为,应承担法律责任:高校向教师问责不力,是为失职,应承担相关责任。
第五，谁来评价高等教育质量？
由谁来评价高等教育质量与谁有资格制定高等教育的质量标准以及谁应该为高等教育质量承担责任等问题密切相关。这实际上涉及高等教育质量治理这个核心问题。根据治理模式的不同,我们可以归纳出西方三种不同的理想类型。第一种理想类型是大陆模式。这是由政府主导的高等教育质量评价模式，又叫政府控制模式。这种模式是从高等教育系统外部推行的，是一种体现政府意志的外部评价。这种模式在质量标准的制定中,强调教育目标的外在性与政府的教育权;在责任的追究中,强调政府对高校的问责。第二种理想类型是美国模式。这是一种由民间性的教育中介机构组织实施的外部评价，又叫社会监控模式。由高等教育认证、大学排名以及博士点评价等活动构成。其中院校认证和专业认证处于核心地位。这种模式在质量标准的制定中,强调教育目标的外在性与社会的教育权;在责任的追究中,强调社会对高校的问责。第三种理想类型是英国模式。这是一种以高等学校自我评价为主的模式，又叫高校自我管理模式。在这种模式中,高校享有很大自治权，高等教育质量主要由大学自己负责。具体由学术专家进行内部评价，政府较少干预。这种模式在质量标准的制定中,强调教育目标的内在性与大学的办学自主权;在责任的追究中,强调高校对教师的问责。
三、高等教育大众化与教育质量问题：加拿大经验
加拿大联邦是当前世界最大的移民国家。加拿大面积广阔，有990万平方公里;人口稀少,人口仅3000多万,89%的地方至今没有永久居民。８０％的人口住在城市，主要集中在安大略与魁北克两省。加拿大联邦有10个省3个地区。东部５省是传统的法语区,以魁北克为中心；西部五省是传统的英语区,以安大略为中心;北部三个区,基本是无人区。加拿大联邦实行教育分权体制。根据加拿大联邦宪法规定,教育是省政府的权力与义务，省政府拥有对高等教育的管制权。分权的高等教育体制导致各省高等教育政策的差异性与多样性。省级政府直接资助公立高等教育机构，对高等教育发挥着主要作用，联邦政府对高等教育产生影响主要通过宪法认可的教育创制权来实现。[6]
(一)加拿大高等教育的分层与分类
关于加拿大高等教育系统分层分类，人们习惯持两分法，认为加拿大高等教育只有两种类型，即大学与社区学院。这是一种把复杂问题简单化的思维，事实上，这种分类把许多高等教育机构排除在高等教育体系之外。根据加拿大国家统计署2004年提出了一个新的分类体系，加拿大的高等教育机构有5种类型[7]：第一,大学与学位授予机构。这是加拿大高等教育的主体,这种类型的高等教育机构大约有190所，其中大学70多所。大学又分为三个层次，第一类是本科教学型大学，有45所；第二类是一般综合性大学，有15所；第三类是有医学院的研究型综合性大学，有15所。其他学位授予机构110多所，主要有三种类型，一类是为印第安土著开设的学位授予机构；第二类是宗教性的神学学位授予机构，这类机构占绝大多数；第三类艺术、音乐等特殊的学位授予机构。第二,社区学院。这类高等教育机构主要提供3年或者3年以下学制的文凭与资格证书项目。有300多所，绝大多数是由省政府直接开设与监控的公立机构。其中30所也提供学位，主要是应用性的学士学位或者副学士学位；120所提供综合性的中学后教育证书项目；145所提供特殊培训项目；10所是为印第安土著开设的。第三,举办成人教育或中学后教育项目的学校。这类机构大部分是提供语言培训或者提供最基本的职业技能训练。第四,政府创办的特种学院。这类机构是联邦政府或省政府开设的特殊职业培训机构，主要培训警察、边防警察以及航空管制人员。第五,职业学院。这类机构主要是私人开设的，旨在提供特定的职业证书项目，如厨师等，目前在各省政府注册的有155所，还有一些不满足政府注册条件的，但仍在运转。从办学层次上来说,加拿大高等教育机构主要分为四个分层：第一层次是有医学院的研究型综合性大学，有15所；第二层次是一般性综合大学，有15所；第三层次是本科教学型大学，大约有45所；第四层次是各种社区学院及其他职业学院，有400多所。分层分类进行管理与评估是加拿大高等教育质量保障的一大特色
(二)联邦政府的角色转换与加拿大高等教育大众化
从1945年到1970年加拿大高等教育实现了从精英向大众的转型,这种转型与联邦政府的角色转换密切相关。加拿大实行教育分权体制,联邦政府很少介入高等教育，这种状况一直延续到二战后退伍军人福利计划的实施才有所改变。实际上，二战前，高等教育对省政府来说也不是一个重要的公共政策领域。这是因为接受政府资助的省立大学数量很少,大部分高等教育机构受教会资助。二战结束后,联邦政府强力介入高等教育,实施了影响深远的退伍军人福利计划。根据这个计划，联邦政府为每一个有资格上大学的退伍老兵支付学费。高等教育机构每注册一个老兵可以从联邦政府得到150加元的补助。8该计划获得了巨大成功，当20，000退伍军人决定接受高等教育时，1945-46年度加拿大大学的注册人数增长了46%。1946-47年度，退伍军人在大学的注册人数增加到35，000人。自此,拉开了加拿大高等教育大众化的序幕。当大学的大门向退伍军人开放的时候，其他公民也纷纷要求接受高等教育，战后新一代把接收高等教育作为走向事业成功的必由之路。事实上，扣除退伍军人人数，大学的学生注册人数从1941年到1951年增长了近70%。9
政府对大学资助增加确立了加拿大高等教育的公益性。由于人们接受高等教育需求的迅速增长，大学开始从联邦政府与省政府寻求资助。从20世纪50年代到70年代,联邦政府推进大众化的三个资助计划。第一个资助计划颁布于20世纪50年代初。由于退伍军人福利计划接近尾声，为了保持大学规模，联邦政府决定继续为大学提供直接的资助，资助基于大学注册人数和各省的人口。10第二个资助计划颁布于1958年。为了支持高等教育大众化，联邦政府颁布了第二个新的财政拨款项目。联邦政府的财政拨款不再直接进入大学，而是通过新成立的加拿大大学基金会进行资助。这个新成立的大学基金会实际上由大学理事会运作，大学理事会是一个教育中介机构。11第三个资助计划于1966年出台。该计划重申高等教育属于各省保留的权力，但同时强调大众化是联邦政府的重要事项。该计划的主要内容包括三个方面。第一，税收由联邦政府向省政府转移；第二，基于各省财政状况的差异实行财政转移支付；第三，确保联邦政府对大学的资助不少于大学运行经费的50%。121966年的联邦政府财政资助安排强化了各省在高等教育中的作用。在20世纪60年代以前，各省没有自己明确的高等教育政策，没有教育质量的监控机构。60年代初这种状况开始转变，各省意识到对高等教育质量的监控很重要，纷纷建立了高等教育的质量监控机构。值得指出的是联邦政府对大众化的财政支持不限于提供办学经费，还创立了研究基金、学生助学贷款项目在内的众多项目。
(三)财政紧缩与市场竞争:高等教育质量问题的凸显
1970s年代开始，加拿大的经济步入了萧条，税收收入急剧减少，政府的教育拨款没有增加。 然而,高等教育规模的扩大并没有随着20世纪60年代的改革而结束，大学注册人数一直在持续增长，这种状况一直延续到20世纪90年代中期，加拿大高等教育进入普及化阶段。13在这种情况下,政府为了增加学生规模减少了生均资助量，开始强调资助的效率。政府财经资助的减少,高校开始紧缩教师工资与福利预算。教师与学生权利意识普遍增加，他们成功促使大学治理结构的改革。
1995年自由党上台，开始大幅减少联邦赤字。联邦政府的高等教育拨款进一步减少。据统计,20世纪中叶以后,省政府从联邦政府得到的高等教育经费减少了37%。14联邦政府的财政紧缩政策意味着联邦政府作为大学主要资助者的角色正式结束。省政府完全主导高等教育政策,各省开始建立自己的高等教育体系。安大略省政府采取的政策是：第一，增加学生的学费；第二，减少省政府对高等教育的投入。BC省政府采取的政策是：加大省政府的教育投入保持学费的稳定，但是到90年代末，BC也开始增加学生的学费。魁北克省政府采取的政策是：低学费政策。这种政策是基于这样的理念：所有的公民均有平等接受高等教育的权利。但是目前魁北克的学费也有上涨的趋势。由此可见,推行教育成本分担政策成为了各省共同的理性选择，导致20世纪90年代以来高校学费的普遍猛涨。
财政紧缩带来了高等教育的市场化倾向。经费的短缺促使各省政府日益重视在高等教育领域引入市场机制,鼓励高等教育经费来源的多样化,由此导致高等院校面临日趋激烈的市场竞争。财政紧缩与市场竞争引发了严重的高等教育质量问题。一方面由于政府投入减少，加重学生家庭与社会的负担，人们对高等教育的公益性产生质疑,从而引发了高等教育的信任危机。另一方面,高等教育市场化倾向导致消费者权利压倒了公民权利,引发了严重教育公平问题。在市场机制下,作为高等教育的投资者和消费者，政府、学生家庭与社会对高等教育产品和服务异常敏感，纷纷要求建立社会问责制度。正是在这种背景下,高等教育质量成为一个重要的社会问题被反复讨论。
四、研究型大学的质量困境:多伦多大学的探索
(一) 加拿大研究型大学的质量困境
近年来，尽管减少赤字仍然是加拿大联邦政府的主要着眼点，但是对大学研发的投入被列为联邦政府的政策日程。其中，最大的亮点是创立了加拿大创新基金(Canada Foundations for Innovation)，这个庞大的基础研究项目除了政府拨款外，还得到了企业界的大力支持。15第二个亮点是2000年创立的加拿大讲座教授项目（Canada Research Chairs），该项目向研究型大学倾斜，以竞争的形式遴选讲座教授。 该项目为加拿大的讲座教授提供薪水与基本的研究设施。加拿大讲座教授项目不但是为了增强加拿大各大学的研究能力，更重要的是为了减少人才向美国大规模的流失。该项目实施以来，取得了显著的成效。据加拿大国家统计局的报告，只有少部分受过良好教育的加拿大人移民美国，而加拿大成功地从世界其他国家吸引了更多训练有素的人才。[16]客观地说，美国一流的研究型大学比加拿大研究型大学对人才更有吸引力，因为前者能为一流人才提供更多的薪水更好的研究条件。加拿大讲座教授项目的创立正是为了吸引国际一流人才，保持加拿大教授在世界的领先水平。不管是加拿大创新基金项目,还是加拿大讲座教授项目,都是研究导向与市场导向的。政府提供科研基金市场化的结果是在大学的各个program之间建立了竞争机制。市场化的运作与社会问责制紧密地结合在一起。省政府也改变了对大学拨款的方式，开始根据大学各个program的研究广度与深度进行拨款。值得一提的是,虽然加拿大大学获得的公共资助在减少，但是加拿大大学的文凭正在被越来越多的国家所承认，据2006年美国新闻周刊推出的世界大学排行榜,加拿大有5所大学进入了世界大学100强。研究型大学的科研导向使教师把更多的时间放在学术研究上而不是在教学上。
然而,联邦政府对大学教学方面的经费投入是逐年下降的,省政府对大学经费的投入总体增长幅度缓慢,导致学生学费在大学经费预算中所占的比例越来越大。目前加拿大研究型大学的经费来源主要包括三个部分:第一部分是政府拨款,包括联邦政府与省政府的拨款,这部分经费占大学运行经费的60%;第二部分是学生的学费,这部分经费占大学运行经费的30-40%,超过了教育成本的四分之一;第三部分经费来自大学专利转化收入以及社会捐赠等,这部分经费不到大学运行经费的10%。正是因为学生学费占学校总经费的比例不断增加,学生要求大学提供一流的教学服务,希望大学教师把主要精力放在教学上而不是研究上。17事实上,近年来各省政府对研究型大学的职责定位也是要求大学为公民提供高质量的教育服务,特别强调本科教学。比如安大略省政府要求多伦多大学要尽可能地提供一流的本科教学,而不在乎它是否在研究上成为世界一流。由此可见,大学的主要经费提供者都要求大学把主要精力放在教学与人才培养上,这就与联邦政府对大学的研究导向产生矛盾。这个矛盾就是研究型大学质量困境的根源。一方面政府紧缩开支,学生的学费不断增加,社会对大学的教学质量提出质疑，要求强化对大学教学质量的监控力度。另一方面,随着政府投入的研究经费不断增加，大学的教学日益边沿化，大学的科研日趋中心化，研究型大学的教师把更多的时间用在学术研究上而不是用在教学上，研究与教学产生尖锐冲突。
(二) 评估与问责: 多伦多大学的质量保障体系
研究型大学的质量困境不是加拿大的独有现象,而是世界研究型大学共同面临的难题。如何破解研究型大学的质量困境?多伦多大学的探索可以为我们提供诸多的启示。多伦多大学作为加拿大规模最大、实力最强的公立研究型大学,在研究与教学两难选择中承受的压力最大,它的政策举措在安大略省乃至整个加拿大的示范作用很大,有很强的代表性。评估与问责是多伦多大学质量保障体系的核心。应该说,加拿大高等教育质量保障体系具有浓厚的英国传统,认为大学的质量主要由大学自己负责。但是随着高等教育大众化,经费短缺与市场机制引发了学费飞涨,社会要求政府强化对大学的外部监督,要求建立社会问责制度。从而形成了当前的加拿大高等教育质量保障以内部控制为主、外部监督为辅的保障体系。对多伦多大学来说,其质量保障体系也包括两个部分:安大略省对多伦多大学的外部质量监控与多伦多大学内部质量保障。
第一,安大略省对多伦多大学的外部质量监控
为了强化对研究型大学的质量监控，安大略省政府成立了一个高等教育质量监督委员会，并出台各种政策条文来确保高等教育质量。其中,对研究型大学进行评估是该委员会最主要的职责。18在安大略省，对研究型大学的评估是以学院为单位进行的,一个学院、一个学院地进行评估。一般由省政府委托专家进行评估。安大略省政府对研究型大学评估的目的是为了提高教育质量，而不是为了争创世界一流。省政府只关心大学的教学水准。
评估的具体程序主要分三步。首先，学院提交一个详尽的报告。内容涉及教师、学生、专业、课程，以及办学成就和以后要突破的主要方向。要求提供每一个教授的履历。对学生的发展状况尤为重视,因为他们认为学生是教育质量的主要载体,大学一切活动必须以学生的发展为中心。然后，政府聘请的专家（其中必须有国外专家）住进学校几天，与教师座谈，与学生座谈。专家在实地调查的基础上，要提交另外一个报告。最后，省评估委员会对两个报告进行比较，以决定评估是否合格以及政府对大学资助的多少。专家可以提议学院的评估等级及政府的资助力度。
第二,多伦多大学内部质量保障：对教师的评估
多伦多大学认为，高等教育质量取决于教师的素质。为了确保教育质量，必须强化对教师的评估。教师的评估包括晋级评估和常规业绩评估。
晋级评估是建立在分层分类的基础上。多伦多大学的教师分两个系列：一个是教授系列，一个是讲师系列。前者分助理教授、副教授、正教授，副教授以上实行终身制；后者分讲师与高级讲师，基本上是合同制的。助理教授在进入终身轨之前，先签订3年合同，3年之后进行评估，评估合格之后，再签定2年合同，2年之后再进行评估，评估合格之后晋升为副教授，进入终身轨。原则上，副教授任满5年，可以申请评估晋升正教授。19
常规业绩评估包括三个方面。第一个方面是年度评估。这对所有教师进行的一年一度评估。有些年份需要邀请校外的专家进行评估。多伦多大学认为对教授进行一年一考核十分必要，尤其是取消强制性退休政策之后。年度评估以自我评估为主。第二方面是再评估。这种评估不针对所有的教师,而是针对部分有问题的教师。某些教师在年度评估中发现其业绩正在下滑，有关院系会为这个教师再组织一次评估。可见,再评估是诊断性的。第三方面是阶段性评估。安大略政府对多伦多大学的各个学院5-7年就要评估一次, 与学院评估同步进行，多伦多大学规定终身教授也必须每5-7年评估一次。这是在年度评估的基础上进行的，是对事业发展的评估。常规业绩评估的结果是加薪的依据，每年2.5%的涨幅所有的人都有。但是 2.5%以上的涨幅取决于个人的业绩。评估不合格不加薪。一般来说，年轻人的涨幅要大于老年人。业绩评估主要是评估教学。20
(三)走出研究型大学的质量困境:多伦多大学的教学促进计划
为了破解研究型大学的质量困境,2002年多伦多大学率先提出研究型大学必须有一流教学的大学新理念。为了现实这个新理念,多伦多大学成立了教学标准委员会与教学促进办公室。教学促进办公室具体负责3，000名教师与70，000学生的课程与教学工作。教学促进办公室设主任1 人，工作人员5人。教学促进办公室直接向教务长负责,其主任由教务长任命，其他工作人员由主任任命。教学促进办公室以分权的方式开展工作。中心办公室的5名工作人员与各院系相关人员进行沟通、互动。多伦多大学是分权式管理，每个院系都形成自己的院系文化，各院系都是从自己的角度思考问题，因此，中心办公室必须提供基本的指导方针。
教学促进办公室的主要职责是促进教学质量的稳步提高。具体说来,主要有三个方面的职责。第一，一般性的教学支撑。这方面的工作主要有两个方面:通过讲习班对各院系的主要领导进行指导；对教授的职业发展进行培训,包括如何采用新的教学技术，小班教学如何开展等等。如2005年，多伦多大学对全校教师的教学技术进行了培训，内容涉及如何使用PPT、BLOG、Wikipedia编辑技术开展教学等。第二，帮助不能有效开展教学的教授提高教学水平。在多伦多大学，有许多教授研究很好，但是教学方面学生反映很糟，或者研究一般，教学方面学生反应也不行。这些教授很难在大学保住职位，因此,如何帮助这些教授，是教学促进办公室的主要职责。多伦多大学有些教授教学水平一般是有原因的,我们知道教授本来是一项高度职业化的工作，但是加拿大是开放式师资培养体系。教师在开展教学方面没有系统的培训，完全靠教授在工作中自己摸索。第三，指导有关教授晋升的教学评估。晋升教授需要对教学进行评价，促进办公室负责对各院系的教师教学评价进行指导与条文解释。在加拿大,教授系列的教师在职业生涯中有三次很重要的评估，每次评估教学均占有十分重要地位，直接决定教师的晋升。第一次评估是3年助理教授合同期结束的合格评估。教师必须拿出实证材料，证明自己教学非常好，或者教学尚可，研究非常突出。第二次评估是评副教授、进入终身轨的评估。教师必须提供反映教学的客观材料：教学讲义、学生每年对教师的评价等。如果委员会认为所提供的材料不足以说明教师很优秀或者有虚假的东西，材料会被退回。第三次评估是评正教授的评估。晋升正教授的标准是：教学非常好；或者教学较好，但研究非常好（按国际标准）；或者研究教学都非常好。21
对教学有困难教授提供帮助是教学促进办公室最主要的工作。这个工作的主要流程包括5个步骤。第一步，教师寻求帮助。教学评价不佳的教师来教学促进办公室寻求帮助,双方谈论的第一问题是为什么学生评价这么差?是因为工作太忙、还是家庭问题，或者是文化差异。第二步，询问教师。教学促进办公室的工作人员询问教师的教学大纲、教学的细节、课堂教学的展开。在与教师谈话时，把学生的评价结果出示给教师，双方共同分析因果关系。第三步，发现问题，建议教师下一步该怎么做。常见的问题有：教师对学生的期望太高，讲的内容过于深奥，因为教师自己做学生时往往是比较优秀的学生。文化冲突问题，教师来自各种不同的文化背景，比如来自教师中心主义文化背景的教授，它对学生的看法与学生的感受是有矛盾的，这是文化差异造成的。针对教师经常出现的问题，多伦多大学教学促进办公室编辑了相关的教育材料,如“多大教学必读”,“教师教育必读”,“课堂身体语言的应用”等等。第四步，跟踪指导。谈话结束后，对问题教师进行跟踪。当然,要让问题教师有充足的时间消化谈话内容，并在以后的教学中进行改进。经过问题教师的允许，教学促进办公室派人进入问题教师的课堂，对其教学进行录像。第五步，全面反馈。教学促进办公室把录像交给教师本人看，然后进行第二次会谈。这次会談先让教师本人谈自己的感受，自己认为怎么样。然后，共同看录像，进一步指出还有什么问题。通过共同看录像，会发现教师的一些常见缺点，如教师上课时的不良动作、讲话太小，学生听不见、有些教授不按照讲义进行。令人意想不到的是许多教授对自己的缺点直到看录像时才意识到。22
五、结论与启示
通过对西方高等教育质量观的考察与加拿大高等教育大众化的分析,我们可以清楚地看到高等教育质量问题是在大众化的背景下展开,是随着政府的财政紧缩政策与市场机制的引入而凸显的。分类评估与层层问责是保障高等教育质量的主要经验。
(一)几点结论
第一, 大众化条件下政府资助力度的减少是高等教育质量危机产生的直接原因。高等教育规模的持续扩大,政府无法满足高等教育日趋庞大的经费需求。加上西方各国实行财政紧缩政策,政府资助减少。为了维持高等教育的开支,市场机制被引入,高校公共性在减少，私益性在增加，公益性与私益性的矛盾冲突使高等教育质量问题迅速显现。公益性强调公民权利与教育公平,要求政府加大教育投入;私益性强调消费者权利与教育效率,要求建立广泛的社会问责制度。
第二, 高等教育质量问题实质上高等教育的信任危机。市场机制的引入产生了严重的教育公平问题。人们认为不公平的高等教育是没有质量可言的。公平问题的产生加剧了人们对高等教育的质疑。加拿大高等教育以极高的毛入学率闻名于世。然而，高等教育的高参与率并不能掩盖其中教育公平问题。在很多省，持续增长的学费与不完善的助学贷款机制同时存在，严重影响了低收入家庭的子女接受高等教育。
第三, 保障高等教育质量是政府、社会和大学共同的责任，大学对教育质量具有决定性的作用。政府与社会对高等教育质量负有保障监督的责任,大学与教师对高等教育质量承担直接的责任。所谓教育问责是社会与政府对大学与教师的问责。大学要鼓励教师积极参与教育质量问题的解决，提高大学内部的沟通与责任感。
第四, 教学是大学永恒的主题，研究型大学必须有一流的教学。教育不是通过研究来传播的，而是主要依靠教学来传播的。研究的最终的目的是为了教学。在加拿大，联邦政府投入的研究经费不断增加，大学的教学日益边沿化，科研日趋中心化，教学与科研的矛盾冲突是研究型大学质量困境产生的直接原因。走出质量困境的关键树立教学与人才培养的中心地位。
(二) 对中国的启示
第一, 作为一种信任危机，高等教育质量问题在中国是一个真实的问题。中国高等教育由精英化体系向大众化体系的转型,政府的投入并没有相应的增长,高等教育的市场化趋势明显。一方面,教育投入的不足的确使高等教育质量有所下降。尽管教育资源与教育质量不存在直接的相关。另一方面,市场机制的引入产生了教育公平问题,使人们对大学产生了信任危机。解决问题的根本出路是建立有效的教育评估制度，强化社会问责。
第二, 确立具有公信力的高等教育评价标准是开展高等教育质量评价的前提。政府、社会、用人单位等及学生等利益相关者都有制定高等教育目标的合法地位与权利。因此，必须在各方交流和对话的基础上形成高等教育的质量标准。高等教育质量标准是多样性与统一性的有机结合。要充分考虑中国高等教育的多样性,对高校要实行分层、分类评价。但是对于同一类型的高等教育机构要有统一的标准。
第三, 保障高等教育质量是政府、社会、高校的共同责任，质量评估必须调动三方的积极性。在西方,有政府主导的评估模式,有社会主导的评估模式,也有学校主导的评估模式。实践证明,加拿大内外结合的高等教育评估模式是十分有效的。中国实行是政府主导下的高等教育质量评估模式，这种模式需要调整，必须重视高校内部进行的评估，并培养专业性的社会评估机制。
第四, 破解研究型大学质量困境的关键是正确处理研究与教学的关系。中国的研究型大学也普遍存在过分重视科研,忽视本科教学的现象。高等教育机构功利主义盛行,研究型大学热衷于社会显示度高的科学研究与成果转化,不重视人才培养;教师把主要精力放在容易产生学术声誉的研究中,对教学工作持应付态度。教学与科研的矛盾十分突出。多伦多大学的经验告诉我们,学生培养是大学工作的核心,研究型大学必须有一流的教学。重视教学、改进教学、促进教学是提高教育教学质量的必由之路。
参考文献:
* 周光礼(1970-),男 湖南武冈人, 华中科技大学教授, 博士生导师, 主要从事教育法学, 教育政治学, 院校研究与政策分析等方面的研究。
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