推进村民自治应着重把握的几个问题 |
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村民自治是我国农村改革开放中出现的新生事物。在其短短十几年的发展史上，就已经历了从无到有，由点到面，从不完善到完善，由单项发展到全面推进的过程。实行村民自治，这是我国农村迈向新世纪，推进农村现代化和民主政治建设的一个重要里程碑，是一个伟大壮举，也是中国共产党人的又一丰功伟绩。
九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），既是对我国亿万农民在党的领导下创造的村民自治实践的概括总结，也是我们今后开展村民自治，推进基层民主的政治基础和法律依据。贯彻《村委会组织法》，全面推进村民自治，并不是一件容易的事情。自己几年基层工作实践深深体会到，实行村民自治，推进基层民主，应着重把握好以下几个主要问题。
一、准确把握村民自治发展的必然趋势，努力增强做好工作
的信心和决心。
村民自治，这是我国农村改革发展的客观结果，是不以人的主观意志为转移的必然趋势。
改革开放二十年来，我国农村基层民主政治建设取得了令人瞩目的伟大成就。家庭联产承包制的实行，使广大农民获得了生产和经营的自主权，极大地调动了他们的主动性和积极性。经济基础决定上层建筑。随着农村改革的不断深化和市场经济的发展，广大农民的思想观念发生了深刻变化，农民当家作主，要求 参与村内经济和社会事务管理的意识逐渐增强，他们十分渴望直接参与村里大事的决策和村务管理。因此，许多地方因势利导，顺应农民的要求，积极进行村民自治的试验。在这种情况下，我们党和政府及时总结推行了广大农民创造的成功作法，在1982年修改颁布的新宪法，就非常明确地规定了村委会的性质和任务，确定了村委会是群众性自治组织的法律地位。1987年11月，六届全国人大常委会审议通过的《村委会组织法（试行）》，经过10年的实践，不断修改完善，在去年正式颁布实施，这不仅为村民自治提供了法律保障，而且是顺应农村经济和社会发展的要求，对亿万农民伟大实践活动的进一步肯定。从80年代初，村委会组织形式在广西罗城县、宜山县的偶然产生，到80年代末有90多万个村委会在中华大地星罗棋布般的存在，直至如今全国农村普遍进行的三至四届村委会的换届选举，使民主选举的程序不断完善，民主决策、民主管理、民主监督的程度不断提高。如此迅速的发展，无论从其广度和深度上，都足以说明实行村民自治，尽管其道路坎坷不平，尽管也有种种非难和干扰，但这是时代的需要，人民的呼唤，是历史发展的必然选择，这是任何人也阻挡不了的社会发展大趋势。
一花引来万花开。村民自治不仅其自身有强大的生命力，而且对整个农村基层组织建设都提供了范例，产生了不可估量的积极影响。就民主选举而言，继山西省河曲县、安徽省凤阳县之后，迁西县委自1999年8月份开始，也对过去由上级任命或指定农村基层党支部成员的做法进行了大胆的改革，在农村党支部的换届选举中，全县417个村全部实行了“两票制”，既在严格执行党章规定的基础上，请党外群众参与进来，让全体村民测评、举荐党支部初步候选人。这样，不仅党支部实行民主选举，也扩大了基层民主，提高了全县基层民主政治建设的水准。在1999年下半年开始的村妇代会换届工作中，迁西县妇联也借鉴村委会直选的作法，在全县妇代会的换届中实行妇代会主任竞选的作法。在民主管理方面，村务公开的经验在全社会也产生了强大的辐射作用。目前政务公开、校务公开、厂务公开等活动也在河北大地，在迁西县如火如荼的开展。
实行村民自治，法律的保障至关重要。县一级党委和政府的推动作用非常关键，而县级民政部门的促进作用也十分突出。作为县一级党委、政府指导村民自治的职能部门，它具有宣传、动员、指导、规划和组织实施的种种作用，对村民自治产生最直接的推动力。这就要求，县民政部门的主要领导具有较高的素质，在当地党委、政府的领导下，对本地的村民自治进行积极有效的指导。一是思想敏锐，善于把握村民自治的发展趋势，把握全国的发展大局和本地工作态势；善于运用有关的法律、政策和借鉴外地的成功经验指导本地工作。要认清局势，明确方向，不畏艰难，不怕非议，努力增强干好村民自治工作的决心和信心。二是善于把握当地干部群众的心理态势，有针对性地宣传领导，宣传群众。《村委会组织法》虽已颁布，但还有部分干部群众对其不熟悉，不认识，不理解，还有这样或那样的不同看法。这就是要求我们善于把握当地干部群众的思想脉搏，有的放矢地做好思想疏导工作，积极动员广大干部、群众积极参与村民自治和基层民主活动。三是要创造性的工作，使村民自治在基层得到真正落实。法律、政策是抽象的、原则的，而现实生活又是具体的、生动的。村民自治如何在本地贯彻落实，确实是个大课题。需要我们思想重视，摆上位置，开动脑筋，善于思索，创造性的开展村民自治工作，确保村民自治落实到基层，落到实处。
二、精心把握其系统性的特点，全面推进村民自治。
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村民自治同其它事物一样，也是一个系统，是由若干相互作
用、相互依赖的组成部分有机结合的具有特定功能的整体。
从村民自治的主体看。一个行政村，一般而言村民以户为单位，单门独院、各居一方，有的山区甚至分布在一、二十里的山沟里。尤其实行家庭联产承包责任制后，随着生产经营和活动范围的扩大，人们自由活动的空间也在扩大延伸，更形成了人员分散的状况。有的务农，有的在乡村企业做工；有的作家务，有的外出当打工仔；有的当老板，有的当雇工；有的大字不识，也有的具有大中专文化。表面看来，似乎各个家庭是独立存在的，人与人之间的联系不特别紧密，各个生产活动是可以独立完成的。其实不然，即使在当前形势下，户与户之间，村民与村民之间虽然存在着许许多多的矛盾和差异，但他们在生产、生活等方面都存在着种种不可分割的联系和关系，在经济利益和价值观念上都有着多方面的共同点，构成了一个相互联系、相互依赖、相互制约的有机整体。在这个统一体内，荣辱与每个家庭息息相关，兴衰与每人唇齿相依。村内交通道路的状况、学校质量的高低、村内利益的分配，村内干部队伍的素质，村内公共福利事业的发展，都是村民共同关心的大事，都是人们街谈巷议的共同话题。他们自我管理、自我教育、自我服务，每个村民既是“三自”（自我教育、自我管理、自我服务）的客体，又是“三自”的主体。
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从村民自治的内容看，分为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而“四项民主”的各自内部又包括许多要素，如村务公开，就包括组织领导、公开内容、公开时间和公开形式等要素。再细分，它们各自要素内部又包括更具体、更复杂的层次。各个要素及具体层次并非是毫不相关的，而是存在着相互联系、相互作用、相互依赖、彼此制约的关系。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四者之间的关系就是如此。民主选举是基础，民主决策是核心，民主管理是关键，民主监督是保障。有一个村村委会换届选举后，曾一度村民意见纷纷，并发生了多次集体越级访。剖析其原因，主要是村务不公开，集体财务管理混乱，脱离了农村群众的有效监督。
从村民自治的外部环境看，也是如此。村民自治作为一个系统，它是独立的，它作为一个子系统仍处于较大的系统之中，交互作用，互相影响。一个村内部自治制度初步建立后，如没有乡镇民主的环境保障和影响，村民自治作用的发挥就会受到很大限制，村民自治的质量也难以保证提高。一个村党支部书记在党内搞家长制，“一言堂”，在他领导村委会工作、处理村民事务时，也很难尊重村委会和大多数村民的意见，很难自觉遵守村民自治章程和村规民约。在这种情况下，村民自治往往会徒有虚名，成为一个摆设。
由此可见，村民自治是由若干相互作用和相互依赖的组成部分有机结合的具有特定功能的有机整体。也就是说，村民自治是由许多分系统（或称子系统）相互作用、相互依赖交织起来所构成的系统工程。
村民自治作为一项系统工程，要求我们在开展村民自治的实际工作中，必须按照系统工程的思想来指导村民自治，从村民自治的整体上考虑问题。在注意其分系统及其具体层次时，特别注意他们的内在的有机联系，把村民自治这个“系统”的各个部分，各个要素、各个内部和外部环境等因素，看成是相互联系、相互影响、相互制约的，以便我们分析、研究村民自治各个要素的组成和变化情况时，巧妙地利用、把握和处理好各种要素之间的联系，发挥村民自治的积极作用。这次新修订的《村委会组织法》，就是一个典范。在法律体系的设置上，把村民自治作为一个系统来考虑，四项民主的内容一应俱全，都作了详尽而全面的规定，比试行法更充实、更完善、更准确。迁西县在第四届村委会换届选举后，自觉地把村民自治作为一个系统来抓，作为一个整体来对待，在全县农村普遍建立健全了村民自治章程和村规民约，建立了村民代表议事和民主理财机制，设置了公开栏。这样，就使全县农村有效地解决了“有人办事、有章理事、有序办事”的问题，确保村民自治工作全面、有序、持续地推进和发展。可见，要推进村民自治，必须把其看作一个有机统一、不可分割的整体，统筹兼顾，全面实施，整体推进，一起抓好。切不可割裂开来，不可顾此失彼，零打碎敲。
三、审慎地把握村民自治的复杂性特点，认真处理好各种繁杂的社会矛盾和问题。
村民自治作为一个系统，有其若干要素，又与外部环境有着千丝万缕的联系，这就使村民自治呈现出复杂性的显著特点。一是总体来说，目前有相当部分村民文化程度不高，眼界不宽，由于受几千年封建思想的束缚，他们虽然有民主的渴望和要求，但不懂得民主和不会民主。二是有的地方家族、派性严重，往往使十分简单的问题复杂化，难以处理。三是农村组织结构复杂。在村一级，有村委会自治组织，有党支部领导核心这个机构，又有村联社这个经济管理部门，俗称“三套班子，几支人马”，还有村妇联、民兵、共青团等组织。在上下级关系上，有乡镇党组织的领导，还有乡镇政府的指导，“位置怎么摆，关系怎么处？”理论上好讲，但实际工作难办。矛盾的组织体系，工作中必然产生诸多的矛盾和摩擦。比如村党支部书记与村委会主任的关系，村财务签字权等问题，这都是十分敏感的，在工作中最容易产生矛盾而又难以处理的问题。四是民主选举中程序严格且环节较多，况且缺乏有一定选举知识和经验的专业人员去操作，往往会出现违反选举规程问题。同时，由于基层干部滥用职权，故意违法的现象也屡见不鲜。这不仅导致选举失误，甚至可能引发新的社会矛盾和不稳定因素。
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村民自治工作中这些复杂矛盾的存在，是村民自治在初始阶段的产物，是我们的国情，是不可避免的客观现实。对此，一是我们要敢于面对现实，承认现实，勇敢地去分析矛盾，解决矛盾，而不是逃避矛盾，因噎废食。二是大力宣传和教育村民，培养他们的民主意识和法制观念，积极引导他们参与和投身到村民自治的实践中来，要让他们在民主的实践中去学会民主。三、精心把握村民自治中的关键环节，正确而有效地指导工作。如村委会换届选举，涉及面广，程序复杂，关系重大，作为换届选举的主管部门，必须熟悉法律，精通程序，认真操作，环环抓好。“以其昏昏，使人昭昭”，不但选举肯定质量不高，甚至还会闹出大的乱子。四是、明确职责，理顺关系，这也是搞好村民自治的至关重要的问题。有的地方乡镇领导不从各个基层组织的职责出发考虑分工，而是“乔太守乱点鸳鸯谱”，造成基层组织之间矛盾重重，意见纷纷，影响了村民自治工作的开展。在这里，尤其要重点理顺村委会主任与党支部书记的关系，摆正村委会与乡镇党委和政府的关系，明确职责和分工，有条不紊地开展工作。
四、清醒地把握村民自治的长期性特点，循序渐进、持之以恒地推进村民自治工作。
我国是一个农业大国，农村人口占大多数，建设一个高度文明、富强、民主的社会主义现代化的新农村，这是相当长期的任务，需要若干代人的努力。在城乡差别消失前，村民自治的工作将始终存在。
村民自治始创至今，是农村民主建设的万里长城走出了第一步。推进村民自治将是一个长期而艰巨的任务。在这方面我们要历史的、具体地进行分析。一是我国农村绝大多数地区生产力水平低，就生产工具来说，有手工工具，有现代化的农业机械，但在生产过程占主导地位的仍是锨、镐、镰、锄等劳动工具。广大农民作为劳动者，虽然一般地也具有一定科技知识并自觉地用于生产的人还不多。二是从生活水平来看，虽然许多发达地区、农民实现了小康，但还有些地区和人群处于贫困状态。三是从文化程度来看，也是落后的。虽然具有初高中知识的村民越来越多，但大字不识甚至选票都不会填写的仍有人在。四是从思想观念来看，由于受两千年封建专制统治和几十年计划经济体制的影响，相当部分的村民法制观念不强，民主意识淡薄，尤其是传统政治文化中的某些旧思想、旧观念还对村民自治进行干扰。如有的认为村民自治搞早了，超越了现实；有的认为村民自治影响社会稳定，削弱了党的领导；还有的地方领导在选举中划框子、定调子、搞指派、选派，有的不按选举程序肆意撤换村委会成员，甚至随意停止工作。
这些现实告诉我们，生产力水平的提高，人们物质生活条件的改善，民主法制意识的增强，决不是一朝一夕的努力就实现的。村民自治是一个过程，推进村民自治，这是一项艰巨的任务，长期的工作。这种长期性的特点，决定村民自治的推进和深入是循序渐进的，而不是一蹴而就。不能幻想经过几天的努力或几次换届就能使村民自治达到较高的水平。村民自治必然与一定社会的政治、经济、文化发展相适应，只能随着社会总体的发展而发展，离开条件和过程谈村民自治，不仅达不到民主的目的，反而会适得其反，导致经济和社会的不稳定。
当然，这不是说村民自治的标准是高不可攀的。随着实践的发展，村民自治示范村的标准也要逐步提高，但村民自治示范村的标准是相对的，又是绝对的；是不确定的，又是确定的。只不过要求我们把村民自治的推进当作一项战略任务来抓，搞“持久战”，做到持之以恒，常抓不懈，要有一步一个脚印的扎实态度，切不可急于求成，拔苗助长。否则，将事倍功半，欲速而不达。在推进村民自治工作中，存在畏难观望、消极无为的思想和行为是不对的，但无视客观现实，急躁冒进，提出一些不切实际的口号也是不对的，过或不及的想法和作法，都有违村民自治工作的发展规律和特点。
（本文原载河北省民政厅《调研与经验交流》1999年12月第20期）
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