淮北市节水型社会建设试点理论与实践之浅见
单位：淮北市水务局
作者：李锋
[摘要]：
淮北是一个水资源型、水质型、工程型严重紧缺的城市，要彻底解决水资源供需矛盾问题，最根本、最有效、最直接的战略措施是在全社会大力开展节水型社会建设，进一步优化水资源配置，提高水资源的利用效率和效益，以确保淮北市经济社会可持续发展的需要。
关键词：节水型社会 淮北 试点 实践
1、安徽省选择淮北市作为节水型社会建设试点市的意义
安徽省人均水资源量不足1100立方米，约占全国人均水资源量的1／2，其特点是水多、水少、水污染，且时空分布不均。一方面水资源紧缺，另一方面用水浪费和水污染的现象又很严重。随着经济社会的发展，水资源的供需矛盾日趋突出，已经成为全省经济发展、社会进步的主要制约因素。安徽的省情、水情和经济社会发展的需要,决定必须走节水型社会之路，全面实施节水战略，建立节水机制，建设节水型社会。
1.1着力抓好试点，为建设节水型社会提供经验。
根据安徽的实际情况，先期选择淮北市作为试点市，待取得一定成效后再向全省进行推广。淮北市位于安徽北部，是苏鲁豫皖四省交界处。最新成果表明，人均水资源量只有398立方米，属极度缺水地区，同时是一个新兴的能源工业城市，地下水超采严重，水污染日益加剧。针对淮北市资源型缺水和水质型缺水特点，初步设想是：“节约为先、治污为本、循环利用、外调补充”，逐步建立水资源供需平衡保障体系，把淮北市建设成一个节水型城市。2007年3月13日，淮北市节水型社会建设工作领导小组第一次全体成员会议召开。原则通过《淮北市节水型社会建设试点方案》，并经淮北市市长梅劲签发付绪实施。总体目标是：以水资源、水环境承载力为基础，以水权、水市场理论为指导，以提高用水效率和效益为目标，优化配置水资源，加强雨洪资源利用，加快污水处理、中水回用，严格控制开采地下水，适度引进淮河水；在管理上建立总量控制与定额管理相结合的管理体制，初步形成政府调控、市场调节和公众参与的节水运行机制；在生产上建立起循环型的工业，低耗水、高产出的农业；生活上达到供水保证率高、用水效率高和普及节水型器具；生态上在保证现状不退化的基础上，突出经济手段的运用，逐步形成以节流为先、治污为本的区域水安全保障体系，实现城乡水生态良好，为实现淮北能源强市提供水资源支撑。
1.2积极做好节水基础工作，为节水型社会建设提供技术支撑。
为扎实推进淮北市节水型社会建设试点工作，根据淮北市政府指示要求，特请水利部编制完成了《淮北市节水型社会建设规划》。淮北市水务局、安徽省 水利部淮委水利科学研究院组织编制了《淮北市水资源综合规划》及其支撑性专题规划--《淮北市水资源及开发利用调查评价》、《淮北市采煤沉陷区水资源综合利用规划》、《淮北市水资源保护规划》、《淮北市节约用水规划》、《淮北市水资源供需分析》、《淮北市水资源配置及承载能力分析》以及《淮北市农业节水灌溉规划》、《水土保持规划》，并全部通过了安徽省水利厅和淮北市政府组织的专家评审。摸清了淮北市水资源家底实际承载能力，为开展各项管理工作提供了依据，并在学习节水型社会建设先进城市经验的基础上，结合淮北市实际，制定了《淮北市行业用水定额》、《淮北市水资源管理办法》、《淮北市节约用水管理办法》等一系列制度，已经展开了水权水市场制度体系建设的课题研究工作。新建、改建、扩建建设项目全面实行水资源论证制度；推进取水计量设施安装及取水口自动监测系统研究，以及水资源开发、利用、保护等相关科学研究，为节水型社会建设提供技术支撑。
1.3深化和完善水务体制改革，为节水型社会提供体制保障。
1977年3月，成立淮北市水利局。2000年8月，淮北市水资源管理办公室成建制从淮北市建委划归市水利局。2002年，淮北市党政机关机构改革时，成立了“淮北市水务局”。积极实施了水务改革，实现了除淮北市自来水公司之外的所有涉水事务统一管理，改革取得良好成果，对缓解水资源供需矛盾起到了积极作用。按照新《水法》的要求，逐步实现涉水事务一体化，全面履行水务管理职能，争取在今后全面实行水务一体化管理。
1.4加强宣传，为节水型社会建设营造良好环境。
淮北市全面开展节水工作已有近10年的历史，但用水效率低下的状况远没有改观。其根本原因是：节水不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命。张掖试点实践表明，建设节水型社会的关键是形成政府调控、市场引导、公众参与的运行机制。重点是加强节水的宣传力度，充分利用新闻媒体，广泛开展多种形式的宣传活动。宣传要分3个层面：一要向政府领导宣传，使各级政府了解，建设节水型社会是一场深刻的社会革命，是在政府领导下推进，成功的关键是政府对水资源管理的转型；二要向水利行业内部宣传，使水利职工正确理解节水型社会的内涵，积极做好水资源管理基础工作和技术指导工作；三要向社会广大民众宣传，让淮北市市民了解缺水形势，增强惜水、爱水、节水和商品水的意识，为建设节水型社会营造一个良好的公众社会环境。
2、淮北市的水资源状况和开发利用情况
2.1水资源短缺与用水浪费并存。
最新成果显示，淮北市年均水资源总量约8.341亿立方米，人均水资源占有量不足398立方米，不到全国平均水平的2/4和全省的1/3，属水资源严重紧缺地区。与此同时，由于淮北市城乡居民和工业用水主要取自地下水，长期以来，“汲取有余、节制不足”。由于煤炭开采造成的大面积塌陷水面到处都是随处可见，广大市民和企业经营者对水资源极度短缺的严竣现实没有清醒的认识，社会整体节水意识淡薄，用水效率较低。
2.2水质污染与生态环境恶化加重。
淮北市境内七条主要河道同属V类水，不经处理已经不能直接作为农业灌溉用水，城郊部分地区因浅层地下水污染严重已失去饮用水功能，居民用水安全问题日益突出。同时，由于地下水开采过量，淮北市区北部已形成260平方公里的降落漏斗，超采系数高达1.69。
2.3水资源管理与水利工程建设滞后。由于淮北水务管理体制、机制等原因，目前淮北市水资源综合利用、开发保护、计划管理、优化配置和监管执法工作不够到位，城市供水跑、冒、滴、漏损失严重；管网漏失率达30％。同时，淮北市河道涵闸大部分建于六七十年代，工程老化、带病运作，拦蓄能力较差，每年有数亿立方米的雨洪水白白流走。
2.4经济社会发展形势与水资源承载力矛盾加剧。
近年来，淮北市经济社会快速发展、城市化进程不断加快，特别是未来5年，淮北市要推进跨越式发展、实现率先崛起目标，水资源供需矛盾将愈加突出。据预测，到2010年，在没有外调水源的情况下，淮北市年缺水将达到5.977亿立方米，缺水率为30％。由此可见，淮北市水资源不是阶段性、周期性短缺，而是资源性、长期性短缺，这已成为淮北市经济社会发展的严重制约因素。切实加强节水型社会建设，以有限水资源的科学合理利用，保障全市经济社会可持续发展，是摆在淮北市各级政府和广大干部群众面前的一项重大而又紧迫的战略任务。建设节水型社会，是解决淮北市水资源供需矛盾的迫切需要，也是实现淮北可持续发展、构建和谐淮北的必然选择。
3、采取有效措施，全面实践淮北市节水型社会建设
淮北市的节水型社会建设试点工作是全社会的大事，涉及方方面面，关系到淮北市经济社会持续、快速、健康发展的大局，既要总体部署、科学实施，又要突出重点、全面推进。
3.1建立健全组织保障体系，形成节水型社会建设的合力。
成立组织机构，层层落实领导责任制。淮北市节水型社会建设领导小组及办公室已经成立，淮北市市长梅劲同志任组长，领导小组成员单位基本含盖市委、市政府所有职能部门；办公室地点设在淮北市水务局。办公室下设宣传教育、制度建设、工业节水、市政节水、农业节水、水环境保护、综合协调等7个具体工作小组，分别由市委宣传部、市政府法制办、市经济委、市建委、市环保局、市水务局等单位牵头负责，牵头单位主要负责同志任组长，办公地点分别设在各主管单位，明确了办公室和各组工作职责，开展各项基础性工作，部门协调，形成工作合力，在淮北市委、市政府的统一领导下，在市节水型社会建设工作领导小组统一协调下，按照《淮北市节水型社会建设试点方案》，统筹安排，分组负责。濉溪县、杜集区、相山区和烈山区也要成立相应组织机构，并明确各部门的工作职责，层层签订目标责任书，严格考核奖惩，各司其职，通力协作，确保试点建设各项制度、措施的贯彻和落实。
以规划为龙头，指导节水型社会建设。按照《淮北市节水型社会建设试点实施方案》，进一步明确目标和责任，落实任务和措施。在做好相关前期工作的基础上，进一步修订完善《水资源综合规划》、《水资源保护规划》、《淮北市节水型社会建设实施细则》等一系列综合和专业规划，并以此规范指导工作，确保淮北市节水型社会建设试点工作稳步有序推进。
着力建章立制，为节水型社会建设打下制度基础。研究制定和完善淮北市《水资源管理办法》、《淮北市节约用水管理办法》、《水资源费征收使用管理办法》等一系列节水规范性文件，进一步建立健全取水许可、水资源论证、水平衡测试、水资源有偿使用、节水产品市场准入以及排污总量控制和许可等相关制度，使节水工作有章可循。
加大行政执法力度，切实做好水资源保护工作。要切实加强水资源管理与保护执法工作，坚决制止乱开滥采、私自凿井、无证开采地下水和乱排污水等行为，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，使水资源保护真正纳入法治化、规范化的轨道。
3.2建立健全水权制度体系，着力提高水资源利用效率和效益。
淮北市节水型社会建设的核心是制度建设，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展模式，不断提高水资源的利用效率和效益。
建立和完善用水总量控制和定额管理制度。根据淮北市总用水量，濉溪县、杜集区、相山区和烈山区多年平均可利用水资源量、人口、经济结构等因素，科学合理确定各自用水总量指标。同时，结合用水总量指标，科学核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。对煤炭、电力、纺织、酿酒等重点行业和高耗水行业实行总量和定额双控制。
建立和完善水权水市场基本制度。根据淮北市的水资源禀赋确定其承载能力，科学制定《水资源合理配置方案》、《初始水权分配方案》和《水权管理办法》，将不同类型水资源，按照行政区和行业进行科学分配，并明确初始水权权属范围、分配主体、分配方式。同时，逐步建立水权交易市场和交易程序，抓好不同类型水量与水权交易试点，实现水资源的优化配置。
建立和完善科学的水价制度。综合考虑淮北市人均收入水平及居民承受力，调整制定水利工程供水价格和城市用水价格，逐步实行居民用水阶梯式水价和企事业单位用水定额管理、超定额累进加价制度，建立节奖超罚机制，鼓励节约用水。
3.3建立健全节水型产业体系，推动经济增长方式的转变。
淮北市节水型社会建设试点，必须转变经济增长方式，大力发展循环经济，形成节水与发展并重的产业体系。牢固树立科学发展观，树立“节能、节水、低耗”的发展理念，牢牢把握依靠科技创新促节水这一关键，以水资源的可持续利用来助推循环经济发展，促进水资源由用水效率低向用水效率高的产业流动，实现经济发展与水资源承载能力的和谐统一。
工业发展方面。在经济结构调整与区域布局上下功夫，在降低水资源消耗上下功夫，走科技节水型发展道路；大力实施工业冷却循环水设备和工艺改造，推广实行无耗水和低耗水等新工艺，不断提高工业用水重复利用率；制定明确的产业政策，运用税收、行政和法律等手段，限制高耗水、高污染企业发展。
农业发展方面。在优化种植结构的基础上，着力抓好农业节水示范片的建设，进一步推进农业耕作节水技术改进和推广，改变农业“大水漫灌”的传统灌溉方式，积极推广管道输水、喷灌微灌节水技术，大力发展节水高效农业，提高灌溉水利用系数。
服务业和居民生活方面。建立节水产品认证和市场准入制度，采取政府补贴方式，鼓励推广工业用水、公共场所、居民家庭节水型器具使用，明确规定新建和改扩建的公共和民用建筑必须同步铺设中水管网、使用节水型器具，否则不予规划、审批、验收。通过各种有效措施，逐步实现从“以需定供”到“以供水能力定经济结构”的转变，建立起与淮北水资源承载能力相适应的经济结构。
3.4建立健全水资源调配与利用工程体系，实现水资源优化配置。
进一步推进水资源的优化配置，增强立体管水意识，扎实做好“四水一防”工作。
合理开发地下水。严格执行取水许可制度，坚决制止滥采地下水，逐步关闭自来水管网覆盖区内的自备水源井；在地下水严重超采地区划定地下水禁止开采区或者限制开采区，涵养地下水资源。
充分利用地表水。加快建设浍河临涣节制闸及配套工程，保障临涣工业园区用水；搞好塌陷区水资源保护利用规划，尽快依托采煤塌陷区开发建设平原湖泊，充分发挥其水利及水资源保护功能。
有效拦蓄雨洪资源。抓好包浍河、闸河、萧濉新河、沱河、龙岱河等主要河流的综合治理，并对华家湖水库实施综合治理，不断提高其蓄水能力，提高雨洪资源的利用率。
积极实施区外调水。加快实施“淮水北调”工程，更好地解决淮北市新建电厂、临涣煤焦化等重大工业建设项目用水问题。进一步做好自备水源单位生产用地下水的置换工作。
认真抓好防污治污工作。建立排污总量控制制度和排污许可制度，进一步提高污水处理费标准，加大对超标、超量排污企业的处罚力度。积极推广中水回用技术，加强设施建设，充分利用中水。此外，尽快建立健全全市水动态自动监测系统，建设计量和监控等支撑水权制度运行的硬件设施，为淮北市建设节水型社会提供物质基础。
3.5建立健全节水公众参与体系，着力形成节约用水的良好社会氛围。
淮北市的节水型社会建设试点，必须赢得广大社会公众的广泛支持和参与。
加强宣传引导，树立正确用水观念。充分利用各类新闻媒体，运用灵活多样、行之有效的方式和载体，在淮北市上下广泛、深入、持久地开展节水宣传，引导广大干部群众重新审视市情、水情，逐步在全市树立珍惜水、保护水、节约水的责任意识，摒弃“水资源取之不尽、用之不竭”的错误认识，树立正确的节水理念，为推进节水型社会建设奠定坚实的群众基础。
成立用水者协会，调动公众参与积极性。成立行业用水者协会或农民用水者协会，参与水资源规划编制、水资源配置、用水定额标准制定和水价调整等重大水事活动，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。
提高信息透明度，拓宽公众参与渠道。建立重大水事、水价听证和水信息社会发布制度，开设“淮北市建设节水型社会网站”和节水型社会建设热线电话，积极开展创建节水型企业、节水型社区、节水型机关等评比活动，抓好示范典型和先进单位、先进个人的宣传鼓动工作，逐步建立涉水相关利益团体在政策制定和实施过程中的制度化表达机制和参与机制。
4、对淮北市节水型社会试点建设的建议
随着淮北市经济社会的快速发展，特别是工业化、城市化进程的不断加快，水资源供需矛盾日趋突出，已成为淮北市经济社会发展的主要制约因素。为此，安徽省人民政府、淮北市委市政府十分重视水资源的开发利用和保护工作，早在2004年6月，安徽省水利厅就确定在淮北市建设节水型社会试点工作。 2006年11月8日被水利部确定为新一批国家级节水型社会建设试点城市，试点建设期为三年（2007.1－2009.12），试点结束经国家验收合格后，将授予“全国节水型社会建设示范城市”称号。淮北市作为安徽省唯一的国家级节水型社会建设试点城市，不仅是水利部和省政府对淮北市的信任，也是淮北市经济社会发展和构建社会主义和谐社会的客观要求，更是全市乃至全省人民的殷切希望，责任重大，影响深远，必须大胆探索，勇于创新，敢为人先，搞好试点，为全省的节水型社会建设积累经验、提供借鉴。
4.1淮北市节水型社会建设工作领导小组及办公室充分发挥职能。
从相关单位抽调的人员，原则上要集中办公。各单位的负责同志要从大局出发，积极支持这项工作。
建议进一步完善办公室的职责，建立工作制度，实行目标管理，严格考核奖惩，发挥应有的作用。各部门要积极行动，根据试点方案，细化目标责任，层层分解任务，确保每一项工作有单位负责，有具体人办理。关键是要建立一个精干、高效、权威的领导办事机构。
4.2做好各项工作。
一是节水型社会建设的相关规划和有关制度的修订、完善和制定工作要全面加强；
二是水权、水市场理论的研究，初始水权分配和用水定额的编制、用水者协会组建工作，要摆上重要的议事日程；
三是农业节水示范片、工业节水示范点、居民生活和服务业节水示范项目，抓紧做好实施工作；
四是制定宣传计划，利用各种手段，采取多种形式，加大宣传力度，积极营造良好的社会氛围，确保年度目标完成。
4.3扎实工作迎接检查。
节水型社会建设的重任历史性地落到淮北市的肩上，各部门要站在全面贯彻和落实科学发展观的高度，团结协作，奋力拼搏，扎扎实实做好试点工作，准备迎接水利部组织的节水型社会试点城市工作验收，通过三年卓有成效的工作，确保2009年顺利通过国家验收。
参考文献：[1]《淮北市水资源综合规划》、《淮北市节水型社会建设实施方案》、《中国水利杂志》等。
作者简介： 李锋，男，1971年10月，安徽水校，大专，淮北市水务局，助理工程师，淮北市黎苑北门步行街，235000，0561-5200025，hbswjlf@126.com。
