目 录 2 关于进一步盘活存量建设用地，加快产业项目建设对策研究 13 关于加快南汇临空地区经济社会发展的对策措施 21 关于增加我区农民收入的对策措施 27 关于促进南汇区民营经济发展的调查和思考 34 关于新形势下进一步引优引大引强优化产业结构的对策研究 40 关农民专业合作社是培育发展农村经纪人的有效载体 |
南 汇 经 济 Nanhui Economy2007年第5期 （总第210期） |
顾 问：马玉如 编委副主任：顾绍耕 潘镜平 主 编：潘镜平 副 主 编：沈志兰 编 辑：薛晓倩 殷 敏 主办单位： 中共南汇区委政研室 南汇区经济学会 2007年10月28日 |
电子邮箱：nhjjxh@126.com 传真：（021）58020022
《南汇经济》博客：http://blog.sina.com.cn/nanhuijingji
关于进一步盘活存量建设用地 加快产业项目建设对策研究 |
一、我区盘活存量建设用地，加快产业项目建设的现状
(一)存量建设用地的基本状况
寸量建设用地主要包括批而未供土地和供而未用土地。据区产业项目推进办公室调查统计，截至2006年底，我区批而未供土地有4376.81亩，其中工业类项目占地1576.83亩，三产类项目2799.98亩；供而未用土地有11438.56亩，其中工业类项目占地4441.94亩，三产类项目占6996.62亩；建而未竣项目中未开工面积为4188.72亩，其中工业类项目占地1901.16亩，三产类项目占地2287.56亩。合计20004.09亩，相当于未来6－7年我区的新增土地供应量。
(二)盘活存量建设用地的基本情况
近年来，我区在盘活存量建设用地方面进行了探索，取得了一些效果。主要做法是：
一是督促开工，通过帮助投资单位解决问题，疏通瓶颈，促使项目早日开工建设和竣工投产。二是“腾笼换鸟”，用新项目替代原来的旧项目，提高土地利用效能。三是“协议回购”，收回闲置低效土地，用于吸引、安置优质项目落户。四是“赶鸟出笼”，调整、迁移高耗能、高排污、低能级、低产出的企业，挖掘土地使用潜力。五是“二次开发”，通过调整、改造园区布局，提高土地利用质量，推动产业能级提升。
(三)盘活存量建设用地中存在的问题
1、引致存量建设用地产生的原因
产生存量建设用地的原因是多方面的，主要有:一是动拆迁原因。由于动迁主体资金不足、动迁户对动迁补偿标准和安置方式期望值过高等原因，动迁难度较大，使不少项目搁置多年未开工。二是规划原因。有的项目因受区域整体规划的限制或市政设施调整的影响无法开工。三是审批原因。有的项目在未办理审批手续或审批手续不全的情况下就仓促开工，以致无法继续施工，成为“半拉子”工程。四是把关原因。前几年在引进项目时，存在着重数量、轻质量，把关不严的现象，使一些不符合产业导向和规划布局的项目落户后无法开工。五是企业原因。由于企业资金不到位、市场发生变化、设计方案调整等影响，无法按原项目方案实施。
2、盘活存量建设用地存在的问题从总体情况看，我区盘活存量建设用地工作存在着一些需要高度重视和认真解决的问题：一是观念缺乏。有些干部节约集约用地观念不强，前几年对项目用地控制不严，多批少用，存在着粗放、低效利用土地的状况。二是机制缺失。在盘活存量建设用地和推进项目建设中，缺少必要的工作制度和机制，责任欠明晰，工作缺抓手，督查不严格，致使不少项目建设进展缓慢，甚至长期拖延。三是政策缺位。对存在的问题及解决问题需要采取的对策研究不够，相关的政策措施滞后，使一些问题长期得不到解决，成为制约瓶颈。
二、进一步盘活存量建设用地，加快产业项目建设的指导思想、基本原则和总体目标
(一)指导思想
以全面贯彻落实科学发展观为指导，以转变经济发展方式为主线，按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的要求，建立和完善促进节约集约用地的长效机制和政策体系，进一步盘活存量建设用地，加快项目建设和竣工投产，提高土地综合利用效率，促进全区产业能级提升、布局结构优化、节能减排显著、项目管理加强，推动全区经济又好又快发展。
(二)基本原则
1、效益优先原则坚持科学发展、集约发展的方针，加强内涵挖潜，努力盘活存量建设用地，把有限的土地资源用于最能创造效益的企业和项目，实现“产业集中、土地集约、功能集成、效益集聚”，努力发挥土地利用效能，提高土地产出效率，增加项目经济效益。
2、结构优化原则
通过盘活存量建设用地，积极引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、能耗污染低的优势企业和优势项目，优化产业结构，优化土地利用结构，提升产业能级。
3、机制创新原则
突破影响盘活存量建设用地的体制性、机制性障碍，解放思想，加快体制机制创新，完善项目准入机制，建立产业项目联合推进机制，加强产业项目建设后评估机制，实施盘活存量建设用地工作考核机制。
4、法制保障原则
严格执行国家和市有关土地管理的法律法规，建立健全符合我区实际情况的管理制度，充分发挥各相关部门的职能，综合运用经济、法律、行政手段，实现联合执法、综合执法，为盘活存量建设用地，推进产业项目建设，提供有力保障。
(三)总体目标
通过用好新增建设用地，盘活存量建设用地，进一步提高节约集约利用土地效率，到2010年，努力达到以下目标：
1、单位土地产出率。各工业园区、都市型工业园单位土地产出率平均每年增长20％以上。
2、单位投资强度。建设项目固定资产投资强度不得低于项目所在中类行业的控制值。各工业园区、都市型工业园单位投资强度平均每年提高5％至10％。
3、建筑容积率。建设项目建筑容积率不得低于项目所在中类行业的容积率标准，除特殊要求外，新增工业项目建筑容积率必须达到0.8以上，其中都市型工业园标准厂房建筑容积率达到1.0以上。
4、盘活存量土地。通过各种方式，计划盘活存量建设用地2万亩，平均每年盘活5000亩。
5、调整淘汰劣势企业。通过实施关、停、改、迁，计划调整淘汰62户劣势企业，共腾出土地1000余亩。
三、进一步盘活存量建设用地，加快产业项目建设的对策建议
(一)拓展四种途径，盘活存量土地
认真制定和实施我区盘活存量建设用地三年滚动计划，拓宽思路，创新方法，通过多种途径盘活闲置土地，激活低效土地，调整完善土地利用结构和布局，更好地发挥土地对全区经济发展的服务作用。
1、推动企业增资扩建，增加土地产出效益
支持和鼓励符合产业导向、市场前景良好，但建筑容积率不高的现有企业，在保持原有土地面积不变的基础上，采取“增容”方式，提高土地利用效率，增加土地产出效益。一是扩建，即在原有的建筑基础上，通过加层来提高建筑容积率；二是增建，即在企业现有的空余土地上，另外增加建筑，提高建筑密度和容积率；三是改建，即通过实施新规划，充实新项目，改建新厂房，扩大生产规模。
2、积极开展招商招租，充分利用闲置厂房
目前，不少镇（园区）都有一批闲置标准厂房，一些已经竣工投产的企业也有一批利用率不足的空置厂房。要进一步加大招商引资、合资合作的力度，吸引实业型项目入驻。对适合多层标准厂房生产的企业，原则上不单独供地，应统一进入标准厂房生产。鼓励企业通过出租、转让、入股等方式，充分利用闲置厂房，挖掘厂房使用潜力。
3、努力盘活闲置土地，提高土地利用效率对原来批而未用、多批少用，以及因市场和企业经营变化无法按合同开发建设的土地，可以采取“减持”方式，通过规范操作程序，采用协议回购、有偿置换土地使用权、依法收回土地使用权、市场化转让等方式，把闲置低效土地或是收回储备，延期开发；或是直接调剂用于新的投资项目；或是上市重新转让，采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，继续开发建设项目。
4、调整淘汰劣势企业，激活低效土地资源
坚持“发展优势企业、稳定均势企业、淘汰劣势企业”，加大调整淘汰劣势企业的工作力度，制定和实施我区调整淘汰劣势企业工作方案，明确目标，分解落实，综合运用好法律、经济手段，在确保社会稳定的前提下，有序地调整淘汰高能耗、高污染、低产出的劣势企业、劣势产品和落后工艺。
(二)实施四类政策，加大扶持力度
为了推动盘活存量建设用地，加快产业项目建设，应当在整合我区已有的政策资源基础上，研究制定相应的扶持政策。
1、支持增加土地产出效益的政策
1) 对企业在符合规划、不改变原用途的前提下，加层扩建生产厂房，提高土地利用率和增加建筑容积率的，不再补交土地出让金，其新增税收给予部分返回的奖励。
2）对都市型工业园自建用于出租的标准厂房，按建筑容积率的不同，给予一次性补贴。
2、支持利用闲置厂房的政策
对积极利用闲置厂房的镇（园区），自闲置厂房投产起三年内，其新增税收给予部分返回的奖励。
3、支持盘活闲置低效土地的政策
对各镇（园区）在回购土地过程中缴纳的土地增值税，纳入体制结算范围，按60％返回给缴纳的镇或园区（进入体制内结算的土地增值税不得作为奖励返回给企业）。
4、支持调整淘汰劣势企业的政策1)用好市“调整劣势行业、淘汰劣势产品和淘汰落后工艺的专项促进资金”，并由区按照一定比例配比补偿资金，专项支持劣势企业调整、搬迁补贴和降低新进企业成本等。对劣势企业下岗职工要在转产培训、技能指导和再就业方面给予支持和帮助。
2)在列入市、区调整劣势企业名单的劣势企业，以关闭或转移方式调整淘汰后，对通过“腾笼换鸟”盘活的土地，按占地面积给予一次性奖励。
3)对批准的规划区内调整淘汰劣势企业后腾出的土地，可直接安排新项目使用；规划区外调整淘汰劣势企业后复垦的土地，经区房地局审核后，可确认新增耕地指标，用于本镇规划区内建设项目占用耕地的置换；规划区外供而未用土地指标，可考虑平移至目前符合规划的区域内使用。
建议相关职能部门就以上政策制定具体实施办法，经区政府批准后实施。
(三)建立四个机制，推动“堵源疏流”
盘活存量建设用地，加快产业项目建设，需要建立健全相应工作机制，堵塞产生新供土地闲置的源头，疏通制约项目建设的瓶颈，保证项目早日竣工投产。
1、完善产业项目准入机制
完善产业项目准入机制，是保证产业项目顺利建设，防止土地批而未用、多批少用，产生新的闲置土地的重要前提。
一是严格把好项目准入关。区工业项目评估协调工作小组要进一步加强对产业项目准入条件的审核，凡是引进的新建项目和扩建改建项目，都必须符合我区产业发展导向及各工业园区的产业定位、产业布局和规划选址，符合环境评价、节能评估、容积率、固定资产投资强度、预期土地产出率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例等方面的规定。要保证新增建设用地向我区“十一五”期间重点发展的重大产业项目和高新技术产业项目倾斜。
二是严格把好项目用地审核关。各相关职能部门要结合我区实际情况，不断完善和严格执行产业用地定额标准，把投资强度、土地产出率、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地面积所占比重、绿化率作为审核用地规模的约束性指标。对投资强度、土地产出率、容积率等指标不符合要求的，应当核减用地面积或不予供地。凡工业企业扩建、改建项目，应充分利用原有的生产、辅助、公用工程等设施和场地。分期建设的工业项目应根据建设进度分期申请建设用地，对设想的规划用地可申请实行规划控制。对有闲置土地、闲置厂房或原有土地没有充分利用的单位，不再审批新增建设用地。
三是严格把好项目用地出让关。认真执行《上海市工业项目土地使用权出让招标拍卖挂牌试行办法》，严格按照《试行办法》规定的程序，做好计划编制、出让土地确定等工作，加强对参与招拍挂单位的资格审核，根据国家有关规定组织实施招拍挂活动。区房地局应切实加强土地使用权出让合同管理，并加强对出让合同执行情况的检查和监管，以法律手段保证用地效率，杜绝闲置、低效土地产生。
2、加强项目建设联合推进机制
加强项目建设联合推进机制，是加快产业项目建设、盘活存量建设用土地的重要保证。
一是建立健全产业项目推进职能。区委、区政府成立产业项目推进领导小组及办公室，是一项及时、明智的重要决策。目前，产业项目推进办公室的主要任务是：跟踪了解产业项目建设和盘活存量建设用地的进展情况，指导和推动各镇（园区）项目建设和盘活存量建设用地的工作，做好向有关镇（园区）和相关职能部门问题的交接，协调解决推进工作中存在的问题，督促检查和通报各类项目进展情况。今后，要把推进办的职能纳入相关职能部门，把推进职能与部门工作职责紧密结合起来，形成长效联合推进机制。
二是强化项目推进主体的责任。各镇（园区）是推进项目建设、盘活存量建设用地的主体。在项目落地时，各镇（园区）应督促投资方抓紧做好项目的前期工作，尽快办理好各项手续。加强与相关职能部门的沟通联系，确保按时间要求办好用地手续，使项目早日开工建设。三是不断完善推进工作制度。各镇（园区）要加强信息反馈，每月把项目建设和盘活存量建设用地情况报送区推进办。区推进办汇总后，向区政府
报告，并抄送相关职能部门。要及时总结先进经验，对项目推进工作抓得好的要及时表扬，对推进工作不力的要批评指出。不定期召开项目推进工作会议，总结工作情况，提出下一步工作要求和措施。
3、建立项目用地和项目建设情况后评估机制
建立项目用地和项目建设情况后评估机制，是加强对项目建设和土地使用全过程管理及进行日常监管的重要条件。
一是加强对项目办证、开工建设情况的检查督促。区投资服务中心要进一步加强对项目规划选址、环保审核、规划用地、扩初设计批复、施工许可等10个环节的办证进程的跟踪检查。区经委、区房地局和各镇（园区）要严格按照项目进度责任书，检查项目开工建设情况。对具备施工条件，超过6个月未开工建设的，要发限期开工通知书；对超过1年未开工建设的，要依法收取闲置土地费，并督促其开工；对超过2年未开工建设的，要依照规定程序，依法收回土地使用权；对建设资金不落实、近期难以开发建设的，要按照合同规定，解除用地合同，撤销用地许可证。
二是加强项目竣工后的综合验收。建立健全和严格执行项目竣工综合验收制度。在项目竣工后，由区经委牵头相关职能部门，按照各自职责范围，根据相关法律、法规、规定和标准，以及土地使用权出让合同的约定条件，对项目审批单位的批复要求和扩初论证批复等执行情况，进行详细核查和现场查验，对于不符合相关规定和要求的，应责令其整改。特别是对容积率低的，应要求企业增资扩建厂房或引入其他企业投资；对未达到投资密度的，要核减用地面积；对擅自改变项目性质的，经规划批准后，应补交土地出让金和调整土地出让年限。在项目建成投产一年后，区相关职能部门应对其实际产出效益、就业容量等方面进行综合评估。对未达到土地出让合同规定要求的，应按合同约定条款追究违约责任，由相关职能部门向投资者收取效益补偿费或取消其所享受的优惠政策。
三是建立完善土地利用动态监测管理信息系统。区房地局要充分利用管理信息系统，及时掌握和定期分析各类土地用地规模、结构和方向的变动情况，为更好地保证节约集约用地提供信息支撑。
4、实施盘活存量建设用地和项目建设年度考核机制
实施盘活存量建设用地和项目建设年度考核机制，是推动项目尽快竣工投产、盘活存量土地的重要措施。
一是实施盘活存量建设用地和项目推进工作单项考核。到年底，对在盘活存量建设用地和项目推进工作方面作出成绩的单位和个人，给予表彰奖励。二是完善各镇（园区）年度工作目标考核制度。把盘活存量建设用地、推进项目建设作为一项特殊工作进行考核，在原来考核记分中，增加附加分值，实行相应奖惩措施。三是把盘活存量建设用地与分配年度土地计划指标直接挂钩。从今年开始，按照“控增逼存”的原则，向各镇（园区）下达盘活存量土地指标，凡超额完成指标的，可以增加新增土地指标；完不成指标或产生新的闲置土地的，应当扣减新增土地指标。区房地局应会同发改委、经委等部门研究制订和实施相应挂钩办法。
(四)把握四个环节，确保工作实效
进一步盘活存量建设用地、加快项目建设，事关全区经济发展大局，意义重大。为了确保此项工作取得实效，应当努力把握好四个环节，做到认识到位、责任到位、落实到位、政策到位。
1、在观念上,要统一思想认识随着我区城市化和工业化不断发展，用地供需矛盾将会长期存在，各级干部要清醒看到我区土地资源紧缺矛盾日益突出的严峻形势，充分认识全面落实科学发展观，加快转变经济发展方式的迫切要求，既要看到盘活存量建设用地和加快项目建设对于节约集约利用土地、发展新的经济增长点、促进全区经济又好又快发展的重要性和紧迫性，又要看到此项工作的复杂性和艰巨性，统一思想，提高认识，从提高党的执政能力的高度，牢固树立惜土如金、用土有方的观念，克难攻坚、敢于突破的观念，强化责任、扎实工作的观念，以强烈的政治责任感和紧迫感，把盘活存量建设用地、加快项目建设放在重要位置，抓紧、抓实、抓好。
2、在工作上,要提高办事效率
各镇（园区）和职能部门要明确各自责任，切实履行职责，分解落实目标，工作措施到位，明确节点进度，提高办事效率，认真负责、积极主动地做好自己职责范围内的工作，及时解决应当解决的问题，为企业排忧解难。凡是问题涉及到几家单位的，要明确一家牵头责任单位，负责协调处理问题。各镇（园区）要进一步强化工作班子，落实专人负责。要加强对盘活存量建设用地、加快项目建设工作的行政效能监察，督促各镇（园区）和职能部门提高行政效能，确保项目顺利推进。
3、在推进上,要加强协同配合
各镇（园区）和职能部门都要把推动盘活存量建设用土地、加快项目建设作为义不容辞的责任，发扬顾全大局的精神，增强服务意识，互相支持，互相帮助，把方便让给人家，把困难留给自己，共同研究和解决项目推进中存在的问题，提高主动协调解决问题的能力。各职能部门要积极发挥本部门的功能作用，各司其职，加强执法检查工作，形成有效合力，扩大协同配合的综合效应。
4、在政策上,要善于突破瓶颈各职能部门要及时了解和发现盘活存量建设用地、加快项目建设工作中出现的新情况、新问题，在充分听取各镇（园区）意见的基础上，根据国家相关法律法规和政策要求，结合我区实际，积极探索和认真研究制定新的政策。特别是对久未解决的瓶颈问题，要敢于创新，提出有突破性的政策措施，推进盘活存量建设用地和加快项目建设的工作。
［课题负责领导：张建晨
课题起草单位：区产业项目推进办］
