工业化城市化中土地制度的改革
作者：肖金成等
本文原载《开放导报》（2007年6月 第3期）
[摘要]本文提出变二元土地制度为一元土地制度的建议，并对农用地转用的方式和类型以及土地集约利用机制等问题进行了深入探讨。文章提出了推进和完善土地管理体制改革的方向、路径和内容，还提出了加快土地产权制度改革、理顺土地管理体制、建立土地市场、完善土地税费体系、制订土地集约利用的标准等对策措施。
[关键词]土地产权 土地管理制度 改革
[作者简介] 肖金成（1955—），河北魏县人，经济学博士，研究员，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长，中国区域经济学会常务理事、副秘书长，中国社会科学院研究生院博士生导师。研究方向：区域经济。
目前，我国已进入工业化和城市化快速发展阶段，这意味着今后相当长一段时间内不仅农用地转用的速度会加快，而且转用的规模也会增大。在此过程中，如果不能有效协调各利益主体的关系，必将导致更多的矛盾和纠纷，影响经济发展和社会稳定，也会对我国粮食安全造成影响。因此，深入分析土地利用和土地管理过程中各种问题产生的原因以及现行农用地转用模式的缺陷，对于完善土地管理制度和制定相关政策都具有重要的意义。
一、完善土地管理制度需考虑的六个基本条件
面对工业化、城市化的宏观背景，我国目前的土地管理无论在产权制度方面还是在管理体制方面都还存在不完善、不适应、不合理的问题，需要进行改革和完善。改革和完善土地管理体制需要满足以下六个基本要求或曰基本条件：
（一）降低工业化和城市化成本。当前的劳动力报酬低、土地价格低以及实际税收低构成了我国工业化的核心竞争力①。在民营企业规模偏小，国有企业自主创新能力不足的情况下，低成本是我国工业化极为重要的优势。工业产能和资金的积累不能脱离这个阶段而独立存在。如果土地成本过高，势必影响企业积累，导致城市“门槛”的提高，势必影响城市化的进程。
（二）维护农氏利益。维护农民的利益是建立和谐社会的要求。目前，我国失地农民在4000万人左右。在工业化和城镇化过程中，我国还将有近亿农民失去土地，失地农民的规模非常大。如果农用地转用过程中，农民的利益得不到保护，必将引发大量冲突和纠纷。只有将广大的失地农民整合到城镇中才是可持续的城镇化。
（三）满足工业化和城市化用地。“发展是第一要务”，我国经济社会中遇到的各种矛盾只有通过发展才能解决。这就需要有承载经济发展的载体，有为工业化和城镇化发展提供空间的土地。如果工业化和城市化的用地需求得不到满足，必将影响经济的持续发展。
*该文是国家发改委宏观经济研究院重点课题总报告的缩写，课题组组长：肖金成，成员有：汪阳红、陈龙桂、黄征学、鲜宏利、唐华东、朴寅星等。
①经济增长前沿课题组．低价工业化和高价城市化．《新华文摘》，2003年第11期。
（四）集约利用土地。土地作为一种不可再生的资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。我国陆地国土总面积960万平方公里，居世界第三位，但相对数量小，人均占有土地仅相当于世界平均水平的1/3①。尽管土地资源非常短缺，但土地利用的集约度却并不高。这就要求综合运用经济手段和行政手段来约束土地使用者的行为，提高他们集约利用土地的自觉性，在全社会形成土地集约利用的有效机制。
（五）防止恶性投机和寻租活动。抑制甚至打击土地投机活动是土地管理制度建设的应有之义。我国城市土地市场化程度不是很高，城市土地的供地方式仍然采 用无偿划拨和有偿出让“双轨制”，而出让方式又分为协议、招标、拍卖不日挂牌等四种形式。这种供地结构势必会导致“同地不同价”问题，为寻租活动提供空间。
（六）国家保持必要的强制力。在农用地转用，特别是征用土地的过程中，政府需要具有必要的强制力，一方面能够有效协调私人利益和公共利益的关系，另一方面也能让产权人调整土地交易的预期。
农用地转用过程中需要满足的六项要求或曰六个条件并不是孤立存在的，而是有机地结合在一起，它们共同构成了完善土地管理制度的边界（如图1所示）。
降低工业化成本
↓
集约利用土地→ 土地管理制度←满足城市化用地
防止投机和寻租→ ← 保持必要强制力
↑
维护农民利益
图1 完善土地管理制度的条件
二、土地产权制度改革的方向与路径
土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。在工业化和城市化过程中，应采取既能提高效率又能实现公平的土地产权制度，解决土地管理过程中存在的种种问题。
（一）改革方向：化土地二元产权制度为一元产权制度。中国不能走土地私有化之路，基于中国的国情，是中国工业化、城市化过程中的必然要求。中国农村的土地应像城市土地一样，实行国有化，与此同时，将土地的使用权赋予耕种土地的农民。
宪法规定农村土地归集体所有，由于已不存在集体经济组织，因此从性质上已转化为集体成员共同所有，即由公有制转化为“共有制”。后者不日前者的重大区别在于集体成员只对某项财产共同享有所有权，而不需共同劳动，共同分配。事实上，农村土地不需要由集体成员共同所有，农村土地分田到户或曰承包到户以后，农户成为基本经营单位，自行决定种植什么，如何种植，并承担市场风险。近两年，为了减轻农民负担，取消了“三提五统”，从2005年开始，国家取消了农业税，并且对种植粮食的农户进行补助。土地由农户使用并享有收益权，已完全没有村民共有的必要。国家通过《土地管理法》和《土地承包法》已将农村集体的权利剥夺殆尽。从作为土地发包方的集体所有权的权利和义务来看，既无使用权，也无收益权，更无处置权。因此，土地集体所有的制度已没有存在的价值。
日本在工业化、城市化过程中有许多教训。日本实行土地私有制，国家基础设施建设由此付出了高昂的代价，如在道路建设中，用地费占总投资的比重曾达到90%②。农民通过转让土地获得了巨大收益，并用于购买房产和企业的股票，成为房地产市场和股票市场上扬的动力源之一。在房地产市场和股票市场不断上扬的同时，企业的成本也在节节上升，国际竞争力下降。韩国也实行土地私有制。在工业化和城市化过程中，土地问题成为一大制约因素。集中表现在土地投机和不断升高的地价上。地价上升、土地集中、不动产投机构成恶性循环的三个环节，并使土地问题引发出诸多社会政治问题。地价上升增加了道路、供电等基础设施建设的成本，阻碍了基础设施建设的进度。农村土地大量集中在大土地所有者手中，自耕农土地所有制面临解体，佃农制再次出现。针对土地方面存在的突出问题，上世纪80年代末期，韩国提出了 “土地公概念”理论，出台了一系列限制土地所有权的法律，对土地私有权进行直接限制和间接限制。
总结历史的经验，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”却难以做到。因为兼并者在虎视眈眈，时刻准备将农民的土地收归囊中。在我国目前的生产力水平下，一旦恢复土地私有和自由买卖势必造成土地的大量兼并。从土地上脱离出来的农民，由于自身技能和其他外在因素的影响，不可能在短期内全部被非农产业吸纳，加之农村社会保障制度的缺失，将会造成众多失地又失业的农民流离失所、无计维生，从而引发社会混乱。如此一来，非但不能解决三农问题，反而会使问题进一步恶化。因此，在中国实行土地私有化之路是行不通的。
①束克欣．土地已不能承受经济粗放发展之重。
http://www.p5w.net/p5w/home/report/macroscopical/20050812926.html。
②引自韩国学者朴寅星博士论文《土地市场及土地政策的中韩比较研究》第74页。
土地国有化是中国改革土地产权制度的现实途径。 应改革土地二元所有制度为一无所有制度，即废除土地集体所有制，代之于土地国有制。在此基础上，根据土地用途，确定土地使用权等不同土地权能，在合适的时机修改宪法，并相应修改有关法律。
（二）土地使用权长期化。土地使用权是土地所有权的一种权能。土地使用权长期化是中国发挥市场配置资源的基础性作用的一个重要措施，有利于加快土地流转和交易，实现土地资源的有效配置，从而实现土地的集约利用。
当国家掌握了土地所有权以后，就可以通过法律或授权政府将土地使用权直接授予承包土地的农户。农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承，不受村委会的非法干预，也不受县乡政府的非法干预，农民的土地使用权就可以得到有效保护。同时，农业用地尤其是基本农田才能够得到有效保护。农民需要改变土地用途，必须得到政府的许可。如农民土地的转让不符合国家规定的条件，村委会和乡县政府就可以依法进行干预。无论是公共利益或是一般城市建设用地，都应按照土地使用权交易市场的价格标准对农民进行补偿，村委会或乡县政府无权对农民转让土地的资金进行分割，对因转让而失去土地的农民应强制其缴纳各种社会保障资金，将其纳入城市社会保障体系。
三、加快农用地转用制度改革
（一）明确界定公益事业的范围。公共利益界定不明确，是我国现行征地制度的缺陷之一。其直接后果是导致政府权力的滥用和农民利益受到侵害。根据其他国家的经验和我国的实际，可将公共利益用地的范围严格限定在以下几类：①国防用地，如边防站、军队办公用地等；②交通事业用地，如港口、码头、机场和道路；③公用事业用地，如水、电、气等管道用地和公园绿化用地；④水利事业用地，如水库、沟渠等；⑤公共卫生用地，如医院、卫生院、疾病防控中心等用地；⑥教育慈善用地，如学校、图书馆、廉租房、敬老院等用地；⑦公共建筑用地，如文物古迹保护、城市标志性以及纪念性建筑等用地；⑧其他公认或法院裁定的公共利益用地。
（二）提高土地征用补偿的标准，妥善处理失地农民问题。土地征用补偿标准偏低，是导致失地农民生活水平下降的重要因素，也是诱发征地难的主要原因。其他国家和地区的经验表明，土地征用补偿有“公平补偿”和“适当补偿”两种形式，但不论何种补偿形式都以被征土地使用权的价格和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格计算的时间以及具体的补偿内容。我国农村土地既是农民的生产资料，也是重要的生活保障资料，而且随着人口的增加，土地的保障功能越来越突出。妥善处理失地农民的问题，就是要探索建立健全社会保障体系，解决失地农民的长远生计。政府或社会保障部门应该按照不同年龄，设立养老、失业、医疗、最低生活保障等多重保障体系，最大限度保证失地农民生活水平不降低。
（三）进一步完善征地程序。为维护失地农民的利益，规范政府行为，完善的征地程序应有以下内容：① 用地单位向征地审批机构申请征地。②审查被征用的土地是否真正用于公共事业，如果符合要求，则核准动用征地权。③发布征用土地公告。公示征用范围、征用时间、补偿标准及具体的补偿安置方案等，以提高土地征用过程的透明度。④被征用土地的农民要参与土地征用过程。征用农民耕种的土地，应当与拥有土地使用权的农民直接协商。同时，要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。⑤申诉程序。公众如果对征用决定本身、征地的内容以及补偿金额有异议，可以向土地征用审批机构或向法院提起申诉。法院的裁决是最终裁决，征地主体都要无条件服从。
（四）建立农用地转用市场。在界定公共利益之后，对非公共利益建设占用农用地的，应该允许用地单位与农民直接协商，建立农用地转用市场。为了防止引起混乱，农用地转用市场建设不能操之过急，要循序渐进。农用地转用市场的形成，农用地转用的价格也将逐渐形成。此后，如果国家需要征地，就可以这个价格作为参照。在允许农用地直接入市后，就能实现各种交易，降低交易成本。
（五）构建和完善司法救助体系。我国农用地转用中司法救助体系的缺失，已经导致地方政府行政权利的滥用以及政府和失地农民之间关系的紧张。因此，可以考虑在现有的法院内设立专门的土地审判庭，对因土地问题引起的纠纷进行裁决。只要产生纠纷并且当事人向法院提起上诉，法院均要按有关规定及时介入。
四、促进土地集约利用机制的形成
土地是人类赖以生存和发展的最为基础性的物质条件，具有面积有限、相对稀缺、空间不可移动、难以替代等特征，只有提高土地资源集约利用水平，才可以确保我国工业化、城市化加速阶段对土地利用的需求。要逐步建立如下土地集约利用机制：
（一）制度保证机制。主要是指通过制度创新，建立符合中国国情、适应社会主义市场经济体制的土地制度，创造有利于产权流转机制的形成，从制度上保证土地利用集约化水平的提高。
（二）市场配置机制。在市场竞争机制和利益激励机制的作用下，土地资源的开发利用会趋于集约化。土地市场配置，价格机制是核心。由于受地价成本支出影响，土地使用者必然会能少用的不会多用，能用低价地的不会用高价地，能盘活自有土地的不会新扩土地，能建高层的不会建低层。
（三）政府干预机制。单纯依靠市场配置，很难实现土地特有的社会性功能，因此，也需要发挥政府干预机制的作用。政府干预机制包括监督管理机制和税收调节机制等。
（四）规划约束机制。主要指通过制定《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，科学地编制土地利用规划，克服市场配置机制的缺陷，调控土地的近期需求与长期需求，协调土地利用的外部性，保证土地分配的公平，促进社会经济的可持续发展。规划的重点内容应该是土地的用途、土地的利用率、基本农田的保护等。土地利用规划编制过程中应提高规划的科学性、约束力与公众的参与度，减少规划的随意性、盲目性。
五、我国新的土地管理体制的构建
土地管理体制框架应主要由组织管理体系、规划体系和法律法规体系所构成。
（一）建立科学的组织管理体系
在土地所有权、使用权和行政管理权相分离的条件下，应进一步明确各级政府在土地管理中行政职能的划分，理顺中央与地方之间的关系，将中央和地方的职责划分科学化、法制化，减少实际工作中不必要的摩擦和博弈，各级政府应按照各自的职责，不断建立健全土地管理的长效机制，确保土地资源的合理利用和可持续发展。
1.明确中央与地方政府的职责划分
中央政府的主要职责是从宏观上准确把握国家经济社会总体发展中对土地资源的要求，协调好我国工
业化、城市化过程中耕地保护、生态保护与非农用地的关系。建立适合我国国情、能够保障粮食安全的相互制约与目标明确的耕地保护制度，建立健全农民自身在保护耕地安全方面的自主机制；有效解决工业化、城市化过程中对建设用地迅速增长的需求，建立土地集约利用的长效机制，编制全国和区域性空间规划（区域规划）①。国土资源部在土地管理职能方面应重点围绕国家的宏观目标，研究、制订、设计符合我国国情的土地管理体制、土地管理法律法规和政策体系；负责指导下级土地管理部门的业务，包括编制土地利用规划、土地登记、土地调查、土地市场动态监测、统计、土地权属纠纷调处、土地市场交易、土地价格等；负责开展全国的土地整理、复垦及后备土地资源的普查；建立土地资源管理的 垂直监督体系。
省级政府土地管理部门应在中央大政方针的指导下，严格遵守国家法律法规，贯彻国务院关于土地管理的各项政策，依据全国性和区域性空间规划，编制省域土地利用规划，审批市级土地利用规划和建设用地。根据本省情况，进一步制订适合本地区特点的土地管理法规及政策，负责监督省级以下土地管理部门对土地利用的管理，对市级土地利用规划的编制进行指导，对省内不同地区间的土地纠纷问题进行协调。
市级土地管理部门负责贯彻执行国家和省级政府制定的有关法律法规和政策。根据全国性空间规划和区域性空间规划及本省土地利用规划，编制市域土地利用规划。负责监督市级以下土地管理部门的土地管理行为，监督土地市场的运行和土地的开发利用。对违法行为进行处罚。对土地使用权交易进行审批，制发土地使用权证。打击囤积土地和恶意炒买炒卖的行为，限制土地投机行为，干预由炒作引起的地价上升。
县（区）级土地管理机构作为市级土地管理部门的派出机构，人员管理、经费支出等应由地市级国土资源管理部门统一管理。主要工作是进行土地产权登记、变更和土地纠纷的处理。具体管理土地市场运行中所发生的一系列相关管理活动，指导乡级土地管理机构的管理工作。收集基层土地信息，建立土地信息库，为上级土管部门及时了解土地市场的动态变化提供依据。
乡（镇）级土地管理机构依法对农村土地使用权进行确认。对每宗土地的权属进行确认并负责地籍调查、登记、造册等工作。负责土地使用权和土地变更的发证工作。同时，还要依法管理土地权属的变更及其申报。协助县级土管部门对农民所拥有的土地使用权进行实地丈量、建立标识，对土地使用权的转让及时登记并统计上报。负责处理土地纠纷。
总之，在土地管理上，中央政府主要负责立法与监督，
①在我们的行政职能界定中，国土资源部承担国土规划的工作，同时。国家发展改革委目前也在进行区域规划的编制工作，国土规划与区域规划是否需要单列两个规划，还是合二为一，将两者有机结合，是今后进一步理顺各类规划关系、明确各部门职能界定的关键。
省级政府主要负责用地审批，地市级政府主要负责规划制订，县乡级政府主要负责执行，从根本上消除地方政府对中央政府的博弈现象。
2.理顺土地管理部门与其它部门的关系
为改变许多地方存在的土地管理政出多门的现象，应在明确土地所有权和使用权划分的基础上，理顺部门间的关系，明确与土地资源管理相关的部门对土地管理的权限和职能，并以法律或制度的形式确定下来。
由于长期以来忽视交叉部门间的职能划分问题，使得土地管理部门与城市建设部门间的摩擦一直不断。从实践结果看，解决土地管理部门和城市管理部门的矛盾，关键在于两者职能的划分。一是关于规划的协调问题。省一级土地利用规划要以区域性空间规划（区域规划）为依据。编制地级市城市规划和土地利用规划，应以区域性空间规划和上一级土地利用规划为依据。建制镇的规划应以市域土地利用规划和城镇体系规划为依据。二是土地的权属登记问题，应考虑对同一块土地及其地上建筑由一个部门统一登记，颁发一个产权证书，以减少土地交易成本。三是土地管理部门重点负责土地利用规划的编制与管理，负责土地用途分区的管制、土地登记管理、土地市场信息资料的收集，土地违法行为的查处，制定完备的土地法规和相关政策。四是城市管理部门的主要职责是编制城市规划，重点应是城市空间的立体发展规划；对城市交通、公益设施等进行规划、管理和建设；对城市土地的集约利用等等。
3.管理、监督和市场运营相分离
为改变地方政府和土地管理部门既是裁判员又是运动员的现象，要在加强地方政府土地管理职能的基础上，将土地管理部门的土地经营行为彻底从政府职能中剥离出来，使土地市场的运营与土地的管理分离开来。土地管理部门应为土地市场运行提供优质的服务和良好的环境，提供市场所需要制度安排和信息服务，防止市场的恶性竞争。对于非个人或独立的企事业单位拥有的土地资源，以及国家通过征购或征用所控制的国有土地，它的经营活动应由当地政府出资设立的独立的、具有法人资格的土地开发经营机构具体运作，按照市场经济规律，进行土地的经营活动，同时要建立合理的收益分配制度，接受土地管理部门的监督。土地管理部门还应加强地方政府土地利用方面的监督。
强化对土地执法行为的监督。各级政府的土地管理部门按照法律所赋予的职责分别履行所承担的行政管理职能，并同时自上而下进行垂直监督管理，国土资源部负责对省级土地管理部门进行监督，省级土地管理部门负责对地市土地管理部门进行监督，依此类推。国土资源部接受全国人民代表大会的监督。地方土地管理部门也应接受同级和上级人民代表大会的监督。
（二）完善土地利用规划的编制
土地规划的编制应该从静态转向动态。要使规划符合实际，就应该编制具有超前性和适应性的弹性规划。 但是，土地利用规划的实施和管理则不应当具有弹性。土地利用规划经过批准，就具有法律约束力，任何人不能随意改变。规划指标的制订也要考虑弹性与刚性指标相结合。控制指标的弹性就是可以确定一个上下幅度限定波动空间。这样既考虑到各地的实际，又可以充分调动各地的积极性，既要守住政策底线，又要适应发展变化的需要。刚性指标就是要规定保护土地生态环境不被破坏、土地集约利用等方面的限制性指标，在实施中决不能突破。
建立土地利用规划编制的公众参与制度。土地利用规划的合理性、科学性、可持续性和可操作性的提高，公众参与有着十分重要的意义。
（三）健全土地管理的法律法规体系
改革过去由部门立法的做法。关于土地管理各项法律法规的起草和制定要从过去的部门为主转变为由人大召集有关各方参加的专门小组来进行，并应广泛征求不同部门、地方政府、不同阶层群众的意见，切实考虑到各方面利益群体的要求，克服部门利益诉求。
国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地产权制度和土地管理制度应体现于我国的根本大法和土地基本法中，并应对有关的土地法律和法规进行修改、完善。其关键内容是界定土地所有权和使用权，保障土地权能 , 特别是界定国家、农户个人、法人机构和城镇居民对土地各自的权益；确定土地交易规则， 建立公开透明的土地市场运行体制；确定国家和各级政府对土地管理的责任、义务和权力；制订严格有效的农地保护制度等。
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