中央银行效益审计探析 |
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【内容摘要】中央银行作为国家金融管理部门，具有维护金融稳定、推进金融改革、改进金融服务的职责，只有积极探索开展效益审计，才能不断提高工作质量和效率。笔者结合人民银行内部审计发展的现状，对今后中央银行开展效益审计的内容以及方法进行了初步的思考，以达到抛砖引玉之效。
【关键词】效益审计，中央银行，经济性，效率性，效果性
李金华审计长在今年的全国审计工作会议上的讲话中，对于今后审计业务工作提出了两个要关注的重点之一就是积极探索效益审计，注意揭露由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费等问题，促进提高经济运行质量和效益。中央银行内审部门要顺应形势发展变化的要求，积极探索开展形式多样的效益审计，促进中央银行内部监督工作的开展，全面提高中央银行履行各项职责的能力。
一、中央银行效益审计的基本概念
当前理论界对效益审计的概念有许多提法，效益审计的实践也各有特点，比较代表性的观点认为，“效益审计关注的主要是对经济性、效率性和效果性的审计”施青军（2005）。所谓经济性，是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”。效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。效果性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。
效益审计是传统审计和管理咨询二者的混合物，它吸收了审计人员的独立性、客观性和报告技术之类的优点，同时，又从管理咨询中摄取了专业分析系统和专业分析技能的养分，其报告不应提供详细的解决方案，只应唤起人们对存在问题的注意。总的来说，只要围绕着经济性、效率性和效果性进行，就可以认为是抓住了纲要。因此，笔者认为对于中央银行来说，效益审计就是指内审人员运用现代技术方法、经济管理理论，客观、系统地对各行或职能部门的项目、活动、功能以及人财物管理和使用并就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立地评价。
二、中央银行开展效益审计的必要性
(一) 开展经济效益审计可全面发挥中央银行内部审计的职能
多年来，中央银行内部审计职能定位主要体现在监督职能上，基本上是以查错纠弊、堵塞漏洞为目的，以真实性、合规性检查为重点，确实发挥了不可或缺的作用。随着内部管理的不断加强，内控制度日趋完善，业务操作日趋规范，违规现象日趋减少，内部审计的职能、作用、目标和重点客观上要求向效益审计延伸。在审计的职能作用上，开展效益审计除继续体现出监督这一基本职能外,将更加突出建设性职能，既要保证内部审计活动的真实性，又要保证内部审计活动对组织经营增殖，还要主动为领导层提供解决管理难题的咨询信息，充分发挥内审咨询保证作用；在审计的目标和重点上，开展效益审计将从评价内控执行是否具有合法性、合规性层面上，扩大到主要评价、反映被审计对象的工作绩效，帮助被审计对象寻找管理漏洞，防止损失浪费，挖掘工作潜力，改进管理等方面，充分发挥内部审计的高层次监督作用。
（二）开展效益审计可有效促进中央银行职能依法高效履行
中央银行承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职能，在促进经济发展、深化金融改革、维护金融稳定等方面的任务非常艰巨。通过开展绩效审计，对中央银行各项管理活动的有效性、机构设置的科学性、管理人员素质及管理效率等方面的检查与评价，一方面揭示各行各部门在履行职责中存在的问题和潜在的隐患，促进各行各部门及其工作人员严格执行有关法律法规和政策，从而有效地控制和防范风险；另一方面为各行各部门出谋划策，有助于被审计对象不断挖掘工作潜力，改进管理,完善制度，规范行为，从而提高工作质量和效率，促进中央银行依法、公正、高效履行职责。
（三）开展效益审计有利于加强对领导干部的监督
目前央行领导干部管理基本上是实行民主测评、笔试、面试为主的选拔任用机制，缺少对竞聘者工作业绩和效率方面的考核环节。目前中央银行内审开展的离任审计、履行职责审计等都是对领导干部的监督，侧重于工作成果方面的审计，虽然已经带有效益审计的色彩，但是按效益审计要求还不是很规范，也不够全面。通过开展效益审计，在审计内容上围绕经济性、效果性和效率性对领导干部的工作绩效优劣进行重点检查和综合评价，从而为干部队伍的正确调配使用提供参考依据，进一步完备考察考核干部体系的内容，有利于提高中央银行选拔任用干部的水平。
三、目前中央银行开展效益审计的难点
（一）效益审计环境的不成熟性。首先是对开展效益审计的认识不足。效益审计，对于央行大多数人来说，还是个新鲜的事物，没有经历过，即使是内审人员也不一定完全了解。其次是开展效益审计缺乏相关法规制度和科学可行的评价标准。对中央银行来说，需要大力加强效益审计基础方面的建设，如建立效益审计制度、完善审计评价标准、制定效益审计程序等等，为效益审计的开展提供审计依据和技术支持。况且现行中央银行内审工作尤其在同级监督方面，存在很多掣肘，内审的地位更多取决于主要领导的重视和支持程度。
（二）审计对象特征的不可量化性。中央银行属于非营利机构，业务包括货币政策、金融稳定、会计国库、支付结算、货币发行、安全保卫、外汇管理等等，如果开展效益审计，涉及的审计对象多是制度建立健全、岗位设置、业务操作、制度执行等方面的工作，业务活动的绩效大多是非经济方面的，不论是评价还是指标的比较都存在一定的难度，对于涉及资金方面的业务，从风险控制的角度来衡量的话，很难从数量上进行计算和比较，更难以在价值上加以描述。
（三）审计人员素质的不适应性。效益审计的特点是综合性强，审计质量的优劣直接取决于内审人员对客观现实的分析判断能力，这就对审计人员的综合素质提出了较高的要求。它不仅仅是审查财政财务收支活动，还涉及单位或部门经济管理活动的方方面面，需要多样化的创新方法和多学科知识的综合运用，才能达到效益审计的目的。目前，中央银行内审人员、特别是基层审计人员的知识结构比较单一，知识面狭窄，且基本上来自业务岗位，综合分析、判断能力不强，不能很好地适应效益审计工作的需要，综合素质亟待提高。
四、对中央银行开展效益审计的思考
开展中央银行效益审计，既要借鉴世界各国效益审计的经验，又要结合我国的国情，根据自身的特点和实际，探索央行效益审计的新路子。在当前中央银行全面开展效益审计的条件尚不完全具备的情况下，要坚持循序渐进、先易后难、突出重点的原则，围绕促进央行依法、高效履行职责展开，从揭露问题入手，通过分析原因、提出建议，达到促进规范、提高效益的目的。
（一）以货币资金为切入点，逐步推进。
在效益审计的探索阶段，我们应选择以货币资金为切入点，以点带面，逐步推进。人民银行货币资金主要是指财务预算资金管理和基本建设项目资金管理。在目前已开展对货币资金收支、运用真实性、合规性审计的基础上，延伸开展效益审计。
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1.预算资金执行的效益审计。可重点突出以下三个方面的内容：一是对各级行预算编制的科学性、真实性进行审查和评价，查看预算编制是否可靠，有无编制虚假预算、扩大开支范围以及是否存在搞人情预算的问题；二是对各级行收入的合法性及其结构进行审查和评价，看有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法等问题；三是对各级行经费支出的合理性、及其结构进行审查和评价，看是否按预算用途合理使用，以最低的费用取得一定质量的资源，达到预期目标。由于中央银行执行的预算会计制度，在一般情况下不存在成本核算和资金周转等问题，因而审计中应着重分析其费用支出结构，如公务费、业务费等支出各占多少，其中邮电费、会议费、差旅费、汽车费用分别占多少，人员经费和公用经费的比重怎样，从而判断是否贯彻节约原则，有无铺张浪费情况等，并通过对各级行经费支出与业务工作量进行比较，衡量行政成本的高低和支出效果，从中及时发现问题，找出原因，提出建议，促使各级行提高经费的使用效益。
2.基本建设项目的效益审计。人民银行基本建设项目的效益审计，重点应该审查因决策失误、管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题。具体从投资决策、项目管理、资金使用三个环节进行：一是对投资决策环节进行审计和评价。项目决策是否遵循科学化、民主化的原则，是否经过严密科学论证，项目方案是否进行了多方案比较，达到方案的最优化，立项程序是否合规，有无违反程序擅自立项的情况。二是对项目管理环节进行审计和评价。主要对建设项目管理制度的落实情况进行审计，看有无因制度不落实、责任不明确、管理不到位等造成项目质量低下、延误建设工期、投资增加等问题，审计中应特别注意检查对工程项目出包或物资设备采购等是否按照招投标法有关规定，履行合法程序，实行招投标管理，防止暗箱操作。三是要对项目资金使用环节进行审计和评价。主要包括资金来源的合规性、资金的拨付管理、项目竣工决算审查等，看项目资金是否专户存储，有无违规违纪转移、借占、挪用截留建设资金和因管理不善造成损失浪费等问题。
（二）履职审计与效益审计有机结合，相互促进。
2005年以来，中央银行探索开展了领导干部履行职责审计，从审计内容来看已经有了一定效益审计的特点。但要全面反映和评价领导干部履行职责情况，还要对各项经济管理活动的经济性、效率性、效果性进行分析和评价，用以核实经济成果，评价经济责任，改善管理，提高效益。
1.工作效果性评价。一是决策评价。领导决策的正确与否，关系到一个单位能否有效地配置经济资源、人力资源，还有决策程序的科学与否，重大决策是否有科学的论证程序，是否有适当的控制程序，都会从根本上影响到单位的工作效率和效益。因此，领导干部履职审计中，对决策的审计是必不可少的内容。通过查看党组会、行长办公会、采购委员会等议事研究记录，主要看领导干部任期内对重大事项的决策的科学性和可行性是否经过充分的调查和论证，是否经集体讨论研究决定，关键要看决策执行的结果如何，是否存在决策失误导致重大损失的事件。二是工作目标完成情况评价。重点是通过对照计划目标和进行历史比较，看领导干部任职期间目标管理责任制所规定的各项职责及管理目标是否已经实现和落实、各项工作成果是否真实准确、各项业务活动是否按照党和国家的有关规定开展。三是工作业绩的评价。从任期内当地主要的金融、经济发展指标的历史比较、金融生态环境状况和各项业务绩效考评名次、获得上级行、地方政府的表彰通报情况等方面，评价其在促进发展地方金融、经济发展上履行职责情况。
2.管理效率性评价。具体包括人力资源管理是否合理、机构设置是否科学、管理思想和工作作风是否端正、管理方法和手段是否先进以及内部管理制度是否健全有效，职工的精神风貌是否积极向上等。这里重点关注人力资源管理的效益审计。相同文化结构的单位，由于其内部人员的安排与调配及内部机制等多种因素，其员工的工作绩效也是不一样的。在具体实施上，可对以下情况进行调查统计：基层组织结构不合理、效率较低的；组织内部人员搭配不合理、工作不协调的；人员不适应本岗位、工作绩效差的；人员专业知识与工作岗位不对口造成人力资源浪费的，任期内是否执行了干部交流和定期岗位轮换制度，是否存在任人唯亲、用人失察、失控并造成重大损失或不良后果的情况。通过对人力资源管理的效益审计，发现人力资源管理中存在的问题对经济效益产生的影响，并对人力资源管理中存在的不合理因素提出审计意见或管理建议书，从而帮助被审计单位合理有效地调配职工，提高经济效益。
（三）围绕央行职责履行情况开展效益审计，向多领域迈进。
中央银行作为国家金融体系的核心，在实施宏观调控、促进地方经济发展等方面有着极为重要的作用。围绕央行履行职责情况开展效益审计，必须从宏观着眼，对经济管理活动的诸如政策、措施、手段、方法等开展审计评价，促进央行各项职能的依法、高效履行。
1.贯彻执行货币政策方面的效益审计。中央银行内审部门开展货币政策执行情况审计可针对央行各分支机构，这里效益主要是指宏观效益或社会效益，重点是货币政策执行情况的审计和评价。一是被审分支行是否根据货币政策积极对银行业金融机构进行窗口指导，组织协调金融机构贯彻实施，是否积极协调银政、银企、银行之间的关系，优化信用环境，资金签约合同率与实际履约率情况是否低下，有无货币政策传达不及时、不全面，贯彻措施不落实或偏离货币政策方向的情况等等。二是比较被审分支行辖区一定时期货币信贷统计数据资料及相关经济指标，检查再贷款、再贴现等货币政策工具的运用，是否体现了国家经济结构调整、产业结构和中央银行货币政策的要求，是否充分运用支农再贷款等货币政策工具，支持“三农”的发展。以上几点，代表性的反映了货币政策的贯彻落实所产生的社会效益，在审计评价时，要将被审分支行辖区支农再贷款、再贴现的累计发放数、不良贷款率、增长率等连续几个年度的有关指标进行横向、纵向比较，检查被审分支行货币政策的贯彻落实在支持或推动了地方经济发展中所起的作用。
2.提供金融服务方面的效益审计。中央银行职能的调整，迫切需要进一步增强服务意识，改进服务手段，拓宽服务领域，切实提高服务效率和水平。这里，一是要开展支付结算管理的审计评价。主要检查是否能够充分运用中央银行集中核算系统，建设资金汇划“绿色通道”，确保资金清算汇划高效安全，是否开展结算纪律检查、协调解决结算纠纷、查处违规行为，是否存在影响支付渠道畅通，造成支付清算秩序混乱的情况。二是要对国库资金管理开展审计评价。主要检查是否严格执行国库各项规章制度，准确及时地办理财政预算收入的收纳、划分、报解以及财政预算资金的支拨和退库，有效防范国库资金风险，保证国库资金在区域经济发展中发挥更大的作用。三是要开展外汇管理的审计。是否能够坚持监管与服务并重，尽可能的降低企业经营成本，为企业经营提供优质服务等。四是要开展货币发行管理的审计评价。检查是否能够根据市场需求，做好发行基金调拨；查看该辖区金融诈骗、洗钱等犯罪是否频发；通过实地调查的方法了解流通中人民币的整洁度以及有损人民币信誉和公众切身利益的事件发生情况。
3.维护金融稳定方面的效益审计。人民银行与监管职能的分离，基层人民银行承担着辖区金融市场协调发展的重要职责，务必保持地方金融秩序的稳定。这里可突出以下三个方面的检查内容：一是对金融稳定协调机制进行审计评价，不同监管机构之间、人民银行和监管机构之间、人民银行和地方政府之间是否存在未建立协调机制，以致监管信息资源难以共享，存在容易引发系统性金融风险的情况；二是对风险监测和预警系统进行审计评价，查看监测手段是否仅局限于非现场监管和金融调查统计方面，系统监测指标体系是否科学，是否监测和预警到可能发生的风险等；三是对风险处置进行审计和评价，主要查看能否查清待处置金融机构的资产，并予以保全，是否存在国有资产流失现象，对不易保全的资产是否能够及时处置，是否存在侵害自然人债权、机构债权人利益的情况，是否存在引发区域社会风险的事件。
参考文献：
[1]、施青军·效益审计的一种可行框架：成本——效益分析·《审计研究》·2005（2）·p48-52
[2]、孙黎，邢传飞·刍议经济效益审计的领域与方法·《审计文汇》·2006·p8-9
[3]、于静华，庞彦明，林春燕·提升基层人民银行金融服务水平要切实做好“五个”结合·《吉林金融研究》·2006（6）·p53-54
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