发展基层民主 建设政治文明 |
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民主治理是最广泛的民主实践
【 作 者】余逊达
【作者简介】余逊达 浙江大学法学院教授
【编 者 按】党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”浙江温岭所创造的以“民主恳谈”、“民主听证”、“民主议事”为主要形式的一系列举措，是基层民主建设的新探索，产生了较大的影响，受到广泛的关注。今天来看，这些举措是完全符合十六大精神，符合发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明这一目标要求的。2002年8月下旬，温岭市委召开了基层民主建设理论研讨会，与会专家对温岭有关基层民主建设的举措和方法给予充分的肯定，并进行了深入的研讨。会后，我刊请有关专家将发言整理成文，以供发表。这一组笔谈，对关注我国基层民主建设的领导者、实际工作者以及理论工作者，或许有一定的借鉴参考价值。
【摘 要 题】专题研讨：温岭模式
【 正 文】
提起民主，人们首先想到的通常是选举。确实，选举是现代民主的一种基本形式。党的十一届三中全会以来，我国基层民主政治发展的一些标志性成果，主要体现在选举上。例如，1980年，在广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村，举行了中国大陆自改革开放以来的第一次村民直接选举，通过选举产生了最早的村民委员会，农村由此开始了民主选举和村民自治的实践。1988年《村民委员会组织法（试行）》正式实施后，村民自治其中主要是选举逐渐走上法制化、规范化的道路。现在，全国近70万个村委会普遍完成了4次以上的换届选举工作，几百万村委会干部实现了由上级任命、指派到由村民直接选举产生的过渡。1989年颁布《城市居民委员会组织法》后，城市的社区自治也逐渐兴起。1998年山东省青岛市四方区率先开始社区居委会干部的直选。此后，沈阳、武汉，上海、南京、杭州等数十个城市也相继开始对社区居委会干部进行直接选举。除了选举自治组织负责人外，根据宪法和地方人大组织法，我国县乡两级人大代表也由直接选举产生。其中县级人大代表每5年选一次，乡级人大代表每3年选一次，两者合计每次选出的代表数有300多万。尤其值得一提的是，最近几年，四川省遂宁市市中区步云乡（1998年、2001年）、眉山市青神县南城乡（1998年）、广东省深圳市龙港区大鹏镇（1999年），以及湖北省京山县杨集镇（2002年）等地，先后用“直选”或“两推一选”的方式，进行了镇长（杨集镇还包括镇党委书记）选举方式的改革，引起了海内外的广泛关注（注：步云乡、大鹏镇和杨集镇这三地的选举在报刊做过公开报道，南城乡的情况参见李凡主编：《中国基层民主发展报告2000-2001》，东方出版社2002年版，第376～378页。）。毋庸讳言，上述这些选举，作为一种新生的、有的还是处于试验中的制度，难以避免地存在着一些不成熟的地方。然而，通过这些选举，人民表达了自己的意志和要求，对现有领导者的施政行为和人民代表的代表绩效作出了评价，选出了为多数人所认可的新的领导者和人民代表，体现出作为国家主人的政治地位。对于选举对我国民主政治发展所产生的推动作用，我们必须予以充分的估价。
但是，民主并不限于选举。人民通过各种途径直接参与自治组织自身的治理及政府对公共事务的治理，就是民主的另一种基本形式。现在人们通常把基层民主政治的内容概括为四个方面，即民主选举、民主决策，民主管理、民主监督，其中的后三方面内容，就是民主治理的基本内涵。温岭开展的“民主恳谈”，便是一种以“恳谈”作为切入点或载体来开展的民主治理活动。
在温岭，“民主恳谈”一开始是作为思想政治工作中的一种创新而开展起来的。温岭地处沿海，介于宁波、温州两个开放城市之间，市场经济发育较早，民营经济发达，16万人口中，常年有20多万人在外经商务工。市场经济的洗礼使广大农民开阔了眼界，活跃了思想，增添了才干，独立性、自主性和寻求自由平等的权利意识不断增强。随着生活水平的提高，他们对如何处理乡村公共事务的关注程度也不断提高。在这种情况下，当温岭市松门镇于1999年6月，率先以“恳谈”方式，就镇内某些公共事务的处理与农民进行面对面的交流、沟通、商讨时，引起农民的热烈反响与积极回应。镇党委、镇政府因势利导，就如何进一步搞好民主恳谈作出了制度安排。松门的经验在漫岭全市推广后，经过几年的实践，逐渐形成了一套虽然是初步的然而却是比较系统的制度化、规范化、程序化的做法。按照市委的要求，全市各地各部门都把民主恳谈作为重大决策的必经程序。民主恳谈的议题，在乡镇或市区的街道既可由党委、政府提出，也可由乡镇人民代表或群众联名提出；在村里则既可由村党支部或村委会提出，也可由村民代表或村民联名提出。在举办恳谈会前，要先把决策事项的初步方案或意见向人民公布。参加恳谈会的人依议事的性质而定，既包括乡镇人大代表、政府部门的代表和村民代表或居民代表，同时也欢迎普通民众或关心这一问题的人自由参加。市委要求，乡镇或街道党委、政府在就当地较大公共事务，重要建设项目或制定出台新的政策、新的管理办法时，必须举行决策听证会，在认真听取群众的意见、看法和要求后才能做出决定或决策。对恳谈会上多数群众反对或不同意见较多、较集中的事项，应暂缓决策，在重新论证、充分考虑和吸收了群众意见并对原方案做出调整、修正后再做出决定或决策。决策的执行和实施结果由乡镇人大负责监督，而干部在开展民主恳谈中的表现成为组织部门考核干部的一项重要内容。在村一级则建立重大村务由村民会议公决制度，决策的实施过程与结果由村民参与管理和监督。除了市委的规定外，在民主恳谈活动搞得比较好的松门镇，温桥镇及一些乡村，当地的党委、政府或村党支部、村委会，还就如何搞好民主恳谈制定了工作制度、听证制度、决策制度、反馈监督制度、挂牌销号制度、民情绿色通道制度等各种更具体、更有操作性的制度，对如何搞好民主恳谈作了比较细致的安排。现在，在温岭，民主恳谈不仅在农村自治组织中进行，而且在乡镇及市直机关等政府组织中进行；不仅是一般地听取群众意见，走“群众路线”，而且让人民参与一些行政决策，在部分与自己切身利益相关的问题上“当家作主”；不仅是一种工作方法，而且成为一项在全市各单位普遍推广的重要制度。以上这些做法，虽然仍使用“民主恳谈”这一名称，但它的内容显然已经大大超越了主要用来解决思想认识问题的思想政治工作的范畴，而在实际上成为民主治理的一种方式。
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从全国范围来看，在民主治理方面，除了温岭创造的“民主恳谈”外，各级党政组织和广大人民还创造了村规民约、政务财务厂务党务公开、干部测评、行风评议、行政听证、市民论坛、公开电话、民意测验、中介组织、政策咨询、责任政治、政策评估、联席会议、维权中心等多种与各地具体情况相适应的行之有效的民主治理方式，涌现出了大量的民主治理的成功案例。所有这些做法，体现了“三个代表”的要求，改进了基层党组织的领导方式和执政方式，提高了决策质量和治理水平，受到了广大人民群众的热烈欢迎和广泛参与，成为我国基层民主政治建设中一个个闪光的亮点。在这些亮点中，温岭的民主恳谈由于涉及到了基层政权中的民主决策问题，因而更加引起了人们的瞩目。
需要指出的是，在实际生活中人们不难观察到，无论是在实际工作者中，还是在理论工作者中，或者是在普通民众中，都有一些人把民主仅仅看成是选举，或者主要理解为选举，对于民主治理的作用则缺乏足够的认识。这种状况影响着部分人对包括温岭“民主恳谈”在内的各种民主治理方式的评价。因此，我想就此机会，简单说一说我对民主治理的看法。
首先，自民主政治产生以来，民主治理一直是它的有机组成部分。古希腊城邦的民主制度是人类社会自有国家以来最早建立的民主制度。古希腊民主是一种直接民主，它的本质特征是公共事务按照多数人的意志直接去处理，用亚里斯多德的话说就是“政事裁决于大多数人的意志，大多数人的意志就是正义。”（注：亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第312页。）在古希腊，大多数公职人员都是由抽签产生的，以体现全体挨次进行统治，也挨次而被统治的平等理念，通过选举产生的公职人员只是少数。有些公职人员之所以需要选举产生，是因为他们从事的工作主要是一些技术性较强的工作，非人人都能承担，不适宜用抽签方法产生。也就是说，在古希腊的民主之中，选举并不是它的主要特征，公民直接参与治理才是它的主要特征。古希腊之所以能实行直接民主制，除了历史原因外，主要是因为实行民主制的城邦范围较小，公共事务比较简单，享有民主权利的只是具有公民权的部分社会成员，人数较少（在当时实行民主制的最大城邦雅典，一般估计享有公民权利的人有4万左右，而通常参加公民大会的只有6千人），这些人之间的经济、政治和社会矛盾也相对较少，参加公民大会和议事会的人享有津贴等（注：亚里士多德在《政治学》中把参加民主活动的人享有津贴的制度看成是希腊民主政体的一个特征，参见该书第313页。）。近代主权国家形成后，这些实行直接民主制的条件都不存在了。民主制度都是在远比古希腊城邦范围要大、人口要多、矛盾要复杂的国家中建立的，因此近代以来在国家层次上建立的民主制度都是代议民主制度。对于代议制来说，选举是处于第一位的制度，因为没有选举制度就没有代议制。但是，即使在代议民主制下，民主也远不限于选举，人们在基层社会和地方政府中还进行着在时间上和次数上都远比选举要多的民主治理活动。例如在美国，在联邦层次上的民主制度建立之前很久，社会基层和地方政府中的民主治理就开始了，如广为人知的新英格兰地区的乡镇民主。最早对美国民主作出系统考察和评价的法国人托克维尔，对美国社会“民情”中有助于民主制度成长的因素和美国人民通过结社会直接管理或参与管理地方公共事业和公益事业的做法赞誉有加（注：有兴趣的读者请参阅托克维尔著：《论美国的民主》，商务印书馆1988年版。）。时至今日，这仍然被认为是美国民主中最有活力同时也是最有价值的部分。在其他成熟的民主国家，情况基本也是如此。民主体制由小到大，现在已成为世界各国共同追求的政治体制。对这种趋势之所以会发生的原因可以做出多种解释。但是我想人民在民主体制下能够直接决定或参与决定与自己切身利益相关的事务，应该是最有说服力的一条原因。
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在现代市场经济和公民社会的条件下，民主治理是做好政府工作的基本前提。市场经济把配置经济资源、组织社会生产和对生活资料进行初次分配这些任务主要都交给了社会组织和社会成员个人去完成，公民社会则为公民个人自治与集体自治奠定了基础，这两者留给政府的主要是对公共领域的治理和提供公共服务。党的十六大报告中，把政府职能主要归集为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四个方面。要把这些方面的工作做好，政府的首要任务不是像在计划经济时代那样通过发布命令来指挥公众行动，或简单地依靠制定一套激励措施和惩罚规则去引导人们向着政府认为是合适的方向发展，而是首先要尽可能完整、清晰地了解公民的利益需求和价值偏好，并在与公众的交流、沟通、协商中制定出自己的方针政策，确立起自己的施政方法。政府要想使自己形成的方针政策得到认同和支持，施政方法取得成功，还必须在政府与人民之间建立起信任和合作关系，激发人民的主人翁意识，让人民与政府一同去分担责任，一同去创造共享的利益。总之，在现代市场经济和公民社会的条件下，政府的角色主要不是控制或驾驭社会，而是组织和帮助人民表达和实现他们的共同利益。政府要扮演好这个角色，它的起点就是要实行民主，并且必须在施政的全过程，从一个政策的制定到这个政策的终止，都贯彻民主原则。离开民主原则，政府就会连最基本的公众偏好都搞不清楚，更不用谈做好政府工作了。
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深入开展民主治理，对推动中国民主政治的发展，也具有重大意义。与选举相比，民主治理不像选举制那样受固定时间的限制，可以开展得更经常；它涉及到的是和人民的切身利益直接关联在一起的事情，更能激发人民的参与热情；它与政府的工作紧密结合，能有效提高这些工作的质量和成效；它也更有助于发挥和锻炼人民的才智，密切政府与民众的关系，促进人的全面发展和社会的和谐稳定。由于这些特点，人民直接参与治理，实际上成为一种内容更广泛、方式更多样、时间更持久、对人民自身利益的影响也更直接的民主实践。乡镇以上党政机构的民主改革是进一步深化民主改革的重点和难点。在这方面的改革中，目前虽然进行了一些民主选举的试验并获取了一些经验，但总体上说存在着直接选举层次低、竞争性差、选人与调整变动政府施政内容和方式关联不紧等问题。我国农村村民自治之所以取得很大成功，实行“海选”这种选举方式是一个重要原因。但“海选”基本上是一种个体化的操作，这在乡村这一“熟人社会”中是一种可行的做法，但是在乡镇以上的组织中却无法推广。党的十六大确立了在我国推进政治体制改革，促进民主政治建设，必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针。在目前条件下，按照这个方针去设计乡镇以上党政机构的民主改革，虽然选举仍是一个重要的并且也确实是具有一定施展空间的努力方向，但是，更重要、更可行的是改革治理方式，实现从现有的“代表人民”当家作主转向领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众多方面的利益要求，真正把十六大提出的全面建设小康社会的目标转变成列宁所讲的人民群众自己的生机勃勃的创造性事业。从长远的视角来看，民主治理的广泛开展，将有助于更好地调整执政党的领导方式和执政方式，完善代表机制，帮助各级党政干部逐步学会用民主方法管理国家和社会，培育民众理性的参与行为，增强自治能力，逐步提高地方自治的层次，促进人们对国家基本政治制度和方针政策的认同及公民之间的相互合作，从而能有助于化解在大范围内实行竞争性选举所可能引发的某些风险，为进一步深化民主改革创造条件。
出于以上这些考虑，我想我们应当像充分肯定民主选举所取得的各种进步一样，对包括温岭“民主恳谈”在内的全国各地涌现出来的各种民主治理的做法，给出充分的评价，在今后的工作中充分发挥好现有的各种已被实践证明是行之有效的民主治理方式的作用，并认真总结经验，动员各方人士来献计献策，使之进一步制度化、规范化；同时，还要注意探索新的做法，创造出新的民主治理形式，把民主治理活动引向更大的范围和更深的层次，做出更大的成效。
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