发展基层民主 建设政治文明 |
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【原文出处】浙江社会科学
【原刊地名】杭州
【原刊期号】200301
【原刊页号】12～35
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】200302
【 标 题】发展基层民主 建设政治文明
民主合作制：政府与公民间的双赢博弈
【 作 者】徐家良
【作者简介】徐家良 北京大学社会学人类学研究所博士后
【编 者 按】党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”浙江温岭所创造的以“民主恳谈”、“民主听证”、“民主议事”为主要形式的一系列举措，是基层民主建设的新探索，产生了较大的影响，受到广泛的关注。今天来看，这些举措是完全符合十六大精神，符合发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明这一目标要求的。2002年8月下旬，温岭市委召开了基层民主建设理论研讨会，与会专家对温岭有关基层民主建设的举措和方法给予充分的肯定，并进行了深入的研讨。会后，我刊请有关专家将发言整理成文，以供发表。这一组笔谈，对关注我国基层民主建设的领导者、实际工作者以及理论工作者，或许有一定的借鉴参考价值。
【摘 要 题】专题研讨：温岭模式
【 正 文】
人民的权力属于人民，人民是国家的主人，这是马克思主义权力学说的基础，也是民主政治的出发点。建国以来，在中国共产党的领导下，全国各地尝试着民主政治的多种实践形式，尤其在改革开放以来，通过选举制度的变革，人民的民主权利越来越受到重视。随着市场经济的发展，人们的需要与偏好出现了较大的不同，逐渐形成利益个体化与利益多元化。而且，传统意义上由意识形态高度控制的局面也出现了松动，人们有更多的自由选择权。原有权力的实际拥有者（公民）与现有权力的实际使用者（政府）之间潜在存在的需求、意志与利益上的差异，在市场经济背景下催生着，并将这种不一致性日益现实化和明朗化。
在现实生活中，这种差异性往往会呈现出这样两种截然不同的现象：原有拥有权力的人民，他们实际上拥有的仅仅是法律意义上和政治道义上的权力，对公共事务的各种实际的决策行为，没有相应的知情权和表达权，仅仅是决策结果的服从者和执行者；而获得权力的代理者，却往往拥有超出其限度边界的权力，损公肥己，进行着明目张胆的合法或非法的腐败活动。这两种现象反映出这样一个棘手的问题：拥有权力的公民与行使权力的政府之间缺乏一个有机的结构性的联系，导致双方间信息沟通、利益表达、矛盾缓和等方面的不和谐，从而在某些地区引发较大规模的公民与政府之间的对抗行为，如静坐、罢工、卧轨、抗税等，一定程度上诱发了社会不稳定，降低政府效率，削弱政府管理权威，影响政府良好形象的确立。
市场经济是一种契约经济，这种契约经济所体现出来的基本价值观就是契约双方权利义务的平等性。
按照政治学的一般原理，拥有权力的公民主要享有四方面的政治权利：一是知情权。公民有权了解政府掌握的处理公共事务的各种信息。二是参与权。公民有权参与重大公共事务的决策活动。三是选择权。公民有权对使用权力的代表和领导人进行选举，作出符合自身意愿和利益的选择。四是监督权。公民有权对政府活动的整个过程实施有效的监督，防止政府滥用权力，侵犯公民的合法权益。
而行使权力的政府，一方面掌握公民所授予的公共权力，对公共物品实施有效的管理，另一方面又要对政府自身的行为加以适当的规范与约束。因为在市场经济和法治规则下，政府活动有一定的行为边界与活动范围，它以不得侵犯公民的合法权益为其管理的限度。
为了有效舒缓政府与公民之间存在的各种张力，弥补裂缝，需要寻找一条切实有效的途径，设计运行良好的机制，沟通双方之间的信息，使公民的参与权、知情权和监督权得以充分落实，政府管理权的行使产生低耗高效，促进社会经济的可持续发展。
切实有效的途径之一就是目前在实践过程中由人们自觉发明的一种制度形式，那就是民主恳谈会。
在浙江省温岭市，1999年6月开始就率先在松门镇举行民主恳谈会，100多位自发参加会议的群众与镇有关领导进行面对面的交谈，大到镇的投资环境、村镇建设规划，小到领里纠纷。有的问题当场解决，有的问题则承诺具体的解决措施和时间。（注：汪彦、刘芷淇：“探索有中国特色的基层民主政治——浙江省温岭市创建‘民主恳谈会’纪实”，《学习时报》2002年3月11日。）
中共温岭市委高度重视，相继在2000年8月、2001年6月、2002年10月三次发布关于深化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见，使民主恳谈这一民主政治的新形式逐步制度化和规范化。
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在温岭，民主恳谈会呈现出以下三个方面的特点：
第一，范围广。纵向上，起初，民主恳谈会仅局限在乡镇。后来，逐渐向下辐射至村民委员会、居民委员会，向上延伸到温岭市本级职能部门，尤其是计划生育、环保、教育、卫生等部门。横向上，不仅在政府权力部门、基层群众组织和社区进行民主恳谈会，而且也把试点范围从公有制企业扩展至非公有制企业。
第二，领域宽。民主恳谈会，开始所涉及到的内容仅仅提及的只是参与者个体或个体企业、一个小团体利益的问题，后来逐渐转向关注公共环境卫生、社会治安、农业产业化、工业园区、村镇建设和事关乡镇社会发展的整体利益和全局问题。这些问题包括政治、经济、社会、教育等诸多领域。松门镇进行了“城镇总体规划修编民主听证”、“校网调整民主听证”；温峤镇对“前洋区块规划修编”、“骨灰树葬区选址”、“发展经济”、“学区校网调整”等进行了民主听证；松门镇朝阳村村民委员会就规划区范围内水泥路硬化、山湾塘桥梁改造、树葬区工程实施与对村民的优惠政策等问题进行了商议和决策。
市级职能部门、企业组织与社会团体也把涉及到公共利益、公共事务的有关问题通过民主恳谈会方式进行听证决策和商议。
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第三，主体多。民主恳谈会，到底由哪一个主体来主持负责比较合适呢？这既是一个具体的操作问题，又关系到民主恳谈会内容的限度问题。由于民主恳谈会是由温岭市各级党组织在实践中慢慢摸索出来的，自然而然，最初的民主恳谈会一般由党组织确定内容、方式和时间，作为民主恳谈会的主持人。但在实践中人们逐渐发现，由于民主恳谈会的内容存在着较大的差别，有的事项由党组织出面主持较妥，有的事务听证由政府或人大主持合适。因此，温岭市尝试着多种主体主持的实践活动，形成村（居）委会、街道社区、党组织、政府、人大等不同主体交叉主持共存的格局。
民主恳谈会这种民主政治的形式，它所体现出来的意义不仅仅是加强和改进思想政治工作的一个重要载体，是思想政治工作的有益探索，而且是民主政治在中国现阶段所体现出来的一种新型的基层民主政治形式。
第一，从压力型体制向民主合作型体制的转变
在西方保守派政治思想家看来，公民社会部门与国家之间存在着内在的冲突。（注：［美］莱斯特•萨拉蒙、赫尔穆特•安海尔：“公民社会部门”，载何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第257页。）正如英美两国，由于历史与传统的因素，公众对政府公正地行使权力持有高度的怀疑态度，因此，公民与政府之间存在着约束与被约束的关系，从而创设了三权分立的制衡分权体制。
而在另外一些政治思想家看来，公民社会和国家可以相互补充，由于“政府失效”和“市场失灵”，只有建立起相互支持、高度合作的互补关系，才能有效地发挥公民社会与国家的积极作用。在法国与德国，考虑到国家在历史上对社会有较大的推动作用，因此，公众对政府高度信任，对政府的权力制约较少，所以，政府与公民之间构建的是一种合作关系，在互信的基础上共同完成对社会公共事务的管理。
在中国，从理论上讲，政府没有自身特殊的利益和要求，它与公民之间在根本利益上应该是高度统一的。但在计划经济时代，政府权力高度垄断，对社会公共事务进行全能主义的管理，政府与公民之间形成纯粹的命令与服从关系，公民无实质意义上的参与、知情和监督可言，这样就逐渐表现为由上级政府决定下级政府命运，保持上级对下级的压力，下级政府对上负责对下（指公民）不负责的一种体制，可以称为压力型体制。（注：荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡政治体制改革》，中央编译出版社，第28页。）随着改革开放的深入，礼治社会逐步向法治社会、公民社会过渡，无限政府逐步向有限政府过渡，利益的个体化和利益的多元化无法维持原有的压力型体制。这就促使传统的政治结构发生蜕变，政府与公民之间必然去寻找一种新的关系结构。现阶段的民主恳谈会初步证明了在中国，构建政府与公民之间合作关系模式的可能性与可行性。（注：民主合作制的基本特征是：政府将受到人民的民主监督；人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作、中央和地方的合作。参见荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡政治体制改革》，中央编译出版社，第82页。）
尽管在民主政治的过程中，政府是公民的代理人，公民是权力的最终所有者，双方之间出于主观与客观方面的原因会产生诸多的冲突，引发各种矛盾，有的冲突可能尖锐一点，有的矛盾缓和一点，但在内部结构上，能够找到一种途径来解决双方之间的冲突与矛盾。在温岭，在中国的其他地方，民主恳谈会的实验中，已经发现政府与公民之间总的趋势是一种合作的关系，是一种对政府和公民来说不是零和博弈，而是正和博弈的双赢博弈关系。
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