两种形态政治监督的比较及思考 |
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【原文出处】广西社会科学
【原刊地名】南宁
【原刊期号】200205
【原刊页号】35～37
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】200301
【 标 题】两种形态政治监督的比较及思考
【 作 者】眭明泉
【作者简介】眭明泉，福建师范大学副研究员。（福建 福州 350007）
【内容提要】在人类社会的政治活动中存在着两种不同形态的政治监督。第一形态的政治监督是指政治权力的横向分权和制衡，第二形态的政治监督是指政治权力的纵向分权和制衡。形态虽然不同，但有相同的政治监督追求，又有各自不同的政治监督机制。各有优劣。
【摘 要 题】权力制约
【关 键 词】关键词：两种形态/政治监督/比较/思考
【 正 文】
政治监督是政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系，是实现政治分权和权力整合的协调机制。政治监督有两种基本形态，即第一形态政治监督和第二形态政治监督。这两种不同形态的政治监督反映了两种不同的权力关系。
政治学上所称的第一形态政治监督，是指政治权力的横向分权和制衡，这种政治监督把政治权力分解为几个部分，分别由不同的政治主体行使。这些不同的政治主体在地位上一般是相对独立、互为平等的。监督的方式主要是对权力的制约与制衡，即某一政治主体可以限制其他政治主体的权力行使。西方国家三权分立的政治体制就是这种政治监督形态的典型形式。三权分立的政治体制把国家权力划分为立法权、行政权、司法权三大部分，分别由立法机关、行政机关、司法机关行使不同的政治权力，彼此制衡、互相监督。此外，社会对国家的监督关系也属此类，还可细分为人民的民主监督、社团监督、新闻监督等等。第一形态政治监督的存在，反映了西方国家权力非专制倾向和资产阶级政治民主化的发展。
第二形态政治监督是政治权力的纵向分权和制衡，是政治主体在纵向授权后，对被授权者行使权力情况的监视、监督、督察，如政府内的行政监察、政务监督、党内的纪律检查都是出于政治领导核心为了统治或管理的需要，专门设置监督职能部门对被领导者进行政务行为监控的一种制度安排。在这种体制下，监督者与被监督者在地位上是不对等的。监督的方式往往表现为对被监督者违规行为的纠正与惩罚。这种形态的政治监督是体现权力集中的重要标志，只有上级权力主体具有实质性的权力，才可能对下授权。这种纵向分权仍然是集权下的分权，纵向分权后的权力监督是集权能力的重要体现。
尽管第一形态和第二形态的政治监督都是政治权力的监视、控制和制衡现象，但不同形态的政治监督发生的缘由和发挥的功能却有所不同。第一政治形态的政治监督与民主政治有着密切的联系，这种形态的政治监督是民主政治的重要实现机制，而民主政治是这种形态政治监督的基本保证；第二形态的政治监督是政治统治和组织领导的重要手段，在历史上长期与专制政治联系在一起，是历史上专制统治的重要工具。在现代民主社会，第二形态的政治监督是政治管理科学化的基本组成部分，是实现政治高效廉洁的重要保障。
这两种政治监督的形态虽然不同，却有着相同的政治监督的追求。
对公共权力有序运行的追求。人类生活的社会性，是由人类的社会交往和劳动生产决定的。人类生产劳动的分工合作大大提高了人类的整体能力，没有人类的相互交往和分工合作，就不会有人类的文明，就不会有社会的进步。人类的交往和文明又把人们紧紧地结合在一起。“劳动的发展必然促使社会成员更紧密地互相结合起来，因为它使互相帮助和共同协作的场合增多了，并且使每个人都清楚地意识到这种共同协作的好处。”[2]而人类的相互交往、共同劳动、公共生活必然需要公共权力进行组织和协调，合理配置社会资源，维护公共秩序。历史的前进，社会的发展，人与人的往来、生活、劳动越来越频繁，越来越密切，客观上要求强化公共管理，以使人类的交往、生活、劳动在更加有效、更加有序的状态下发展。这是人类全球化发展的必然，也是人类社会文明发展的大趋势。当然，如果公共权力的设置超越了人类社会的客观要求，可能需要加以一定的限制。但从目前人类社会发展的总趋势来看，公共领域在不断扩张，与此相伴随的是公共权力的干预也就越来越大。无论是第一形态政治监督，或是第二形态政治监督，保证公共权力的有序运行是它们共同的追求。
对公共权力监督制约的追求。人类社会的相互交往，劳动分工、活动协调都离不开公共权力的运作，公共权力的这种特定属性极易使政治权力产生内在的变异。政治权力的行使往往导致利益的分配，因此，在人类的社会生活或政治生活中，人们对利益的追逐常常演变为对政治权力的追逐，政治权力成为人们追逐社会利益、经济利益的重要手段。这种以各种利益为目的的权力追逐，就一定伴随着公共权力的非公共运用，就必然产生腐败。无论是西方或是东方的人类社会发展的历史都已证明，腐败作为一种社会现象，或是政治现象，奴隶社会有，封建社会有，资本主义社会有，社会主义社会也有。尽最大的努力遏制公共权力的非公共运作，遏制权力的滥用，积极开展反腐败斗争，是人类社会的共同追求。为此，无论是第一形态政治监督，或是第二形态政治监督都把对权力的监督制约作为不懈的追求。
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对公平公正理念的追求。西方的资产阶级高举“自由、民主、平等、博爱”的大旗对封建主义展开了猛烈的进攻，赢得广大民众的拥护和支持。最终，先进的资本主义取代了封建主义。而社会主义战胜资本主义的斗争的重要目的之一，就是为了真正实现人类社会公平、公正的理念，建立人人平等、民主自由的社会。
对行政运作高效化的追求。公共权力运行的有效性、规范性的重要体现就在于行政运作的高效化，反过来讲，没有行政运作的高效化也就没有公共权力的有效性和规范性。效率低下的权力运行机制在突发事件的情况下，运作不灵，处事不力，甚至瘫痪而导致权力系统的全面崩溃。因此，不管是三权分立下的政治监督，或是高度集权下的政治监督，都力戒行政运作的惰性和低效，不断追求行政运作的高效化。
对依法治国方略的追求。社会生活的运行，经济活动的运行，权力机制的运行都必须规范有序，在法定的游戏规则中运行。依法治国已成为现代文明社会的标志，市场经济实质上是法治经济，权力应受到法律的制约。“法治的核心问题是国家与社会的权力均衡和国家内部权力制约机制的设置。因此，法治与国家政治体制具有密切的关系。从法治的政治原理来看，法治国家的政治体制应该具备两个基本条件：第一，政治统治模式应该是民主政制。因为民主政制确立了社会和公民对国家进行政治监督的权力和机制。第二，国家权力机构应该具有分立和相互制约的关系。分权制衡与法治在一定程度是相互重叠，互为因果的。国家权力的分立和制衡是国家实现权力自我约束的有效制度安排。”[3]从全球社会的发展趋势来看，建立民主政制，依法治国已成为东、西方社会的共识。
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第一形态政治监督和第二形态政治监督的现象都古就有之。在古希腊的民主共和国——雅典，其国家政权就由贵族院、公民会议和执政官三个部分组成。政治监督为古希腊民主政治的建立发挥了重要作用，也是西方民主政治的先驱。在我国漫长的封建社会里，政治监督也受到高度的重视。早在秦朝以前，就设有监察职位，到秦朝以后都设立御史府或类似的机构，兼领典正法度，纠察百官、巡视各地。但我国古代的政治监督与古希腊有很大的不同，是自上而下，高度集权下的纵向监督，属于第二形态的政治监督。两种不同形态的政治监督存在着差异，主要表现如下：
权力构制形态的不同。如前所述，第一形态的权力构制是横向分权的松散结构，权力主体之间是相互独立，互为制约的；第二形态的权力构制是纵向集权的紧密结构，下与上之间存在隶属和领导与被领导的关系。
权力间的监督形式不同。第一形态的政治监督形式表现在权力主体的权力制衡上，当某一权力主体的权力出现非公共运作时，其他权力主体则可以制约，予以阻止。第二形态的政治监督形式主要表现为上级对下级，下级对上级的监督上。实质上是上级对下级的监督更为有效，更有力度。因为权力的主体在上级，上级是领导层，有指挥权及处事的最后决定权，而下级对上级也有明确的服从的义务。
权力间的监督效果不同。第一形态的政治监督，由于采用权力制衡的原则，各权力主体间是相互独立，互为制约，其互相牵制的效果是明显的。西方三权分立的体制使得立法、行政、司法任一权力主体都难以独掌和主宰国家机器，从而达到防止出现独裁专制的目的。当然，这种制度的安排是资产阶级为维护自己的统治地位所作的努力，是资产阶级民主政治的重要组成部分。资产阶级政治本身的局限性也必然决定了三权分立体制的局限性。如上所言，由于第二形态的政治监督是纵向权力构制，上级作为领导层，大权在握，对下级的监督的有效性显而易见。而下级对上级的监督则由于他们的上下隶属关系、服从关系其实是很难的，所谓在同一权力主体领导下的同级监督其实也是一种较为虚置而不实的监督。
权力间的监督内涵不同。从人类社会的发展历史来看，第一形态政治监督的基础在于民主和法制。“民主”一词来源于古希腊，原意是“人民的权力”或“人民进行统治”。“古典民主理论”认为，民主是按照人民的意志进行的政治统治。马克思主义认为，在本质上民主就是“承认少数服从多数的国家”，“民主是国家的形式，是国家形态的一种”，“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平行权利”[4]。为了保障人民的民主权利，必须实行法治。实行法治之下的国家是有限权力的国家。法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力，确立和维持一个在权力、作用和规模上都严格受到法律限制的“有限的政府”。因此第一形态的政治监督无论是对政府或是对政府工作人员都是一种全方位的监督。而第二形态的政治监督建立于纵向垂直的权力机制上，统治者的高度集权意识和主观意志的色彩比较浓厚。这种形态下统治者的最高权力可以无限度膨胀，难以监督。我国数千年的封建主义政治监督机制就是这种政治形态监督的典型。随着历史的前进和社会的进步，第二形态的政治监督也出现了某些变化，开始注意民主性及法制建设。但是，第二形态政治监督的高度集权、内部封闭、某些监督的虚置等固有的色彩依然十分明显。
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