发展基层民主 建设政治文明 |
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【原文出处】浙江社会科学
【原刊地名】杭州
【原刊期号】200301
【原刊页号】12～35
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】200302
【 标 题】发展基层民主 建设政治文明
行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示
【 作 者】景跃进
【作者简介】景跃进，中国人民大学国际关系学院“MPA政治学”首席教授
【编 者 按】党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”浙江温岭所创造的以“民主恳谈”、“民主听证”、“民主议事”为主要形式的一系列举措，是基层民主建设的新探索，产生了较大的影响，受到广泛的关注。今天来看，这些举措是完全符合十六大精神，符合发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明这一目标要求的。2002年8月下旬，温岭市委召开了基层民主建设理论研讨会，与会专家对温岭有关基层民主建设的举措和方法给予充分的肯定，并进行了深入的研讨。会后，我刊请有关专家将发言整理成文，以供发表。这一组笔谈，对关注我国基层民主建设的领导者、实际工作者以及理论工作者，或许有一定的借鉴参考价值。
【摘 要 题】专题研讨：温岭模式
【 正 文】
2002年暑期有幸赴浙江温岭，观摩了镇村两级民主恳谈会，并与当地干部座谈交流。走访的时间虽然不长，但感受到的冲击力却不小。据当地干部说，之所以“发明”民主恳谈会，将其坚持下来并不断加以改进，是因为原先的一些工作方式已趋失效，老百姓不买帐。看来改革开放、信息流动，以及温岭发达的私营经济，给当地政府带来了变革的压力。这一“内生”或“自发”的政府行政方式改革激发了笔者的浓厚兴趣。
到目前为止，温岭的民主恳谈会大约经历了三个发展阶段：(1)民主恳谈会发端于领导干部试图改变干群关系冷漠、拉近官民心理距离的努力。起初并无具体的政策标的，形式也比较粗放，比如在公共场所镇干部与群众面对面进行公开的对话，恳谈会成为百姓与镇领导交心的一个渠道。在指导思想上，这一实践被纳入“政治思想工作”的话语体系。(2)第二阶段可谓前一阶段的逻辑延伸：在倾听群众意见，关注群众想法，以及了解百姓关注的问题之后，镇领导怎样想办法加以解决？这一动力驱使民主恳谈会朝决策咨询的方向演进。它以关系到百姓利益的“政策议题”作为交流和对话的基础，并开始探索相应的决策方式，而原先干群交流、密切彼此关系的一般性沟通功能被分化出来。同时，在总结经验的基础上，恳谈会的形式也趋于正规。(3)从“民主恳谈会”向“听证会”的转型。随着实践的发展，当初民主恳谈会的名称已经无法容纳新的要素，新的实践方式也不再是“思想政治工作”这一术语所能包含。由此，原初的民主恳谈会逐渐转型为基层政府决策的“听证会”。这一阶段除了形式发生变化之外，一个新增变量是考虑如何将乡镇人大的作用整合进来。最近的一个做法是，在举行决策咨询时，吸纳镇人民代表参加；并在形式上将镇人代会作为最终决策主体（由于笔者讨论的特定视角，这一简单描述没有包括村庄和其他单位的民主恳谈形式）。
尽管温岭民主恳谈会的探索还处在进行时态之中，许多地方需要改进和完善，制度化程度也有待进一步提高，但考虑到这一实践的大致框架已初露端倪，同时也为了行文的方便，我们不妨将这一探索称为“温岭模式”。笔者为自己设置的是两个问题：温岭模式在中国基层民主实践中的地位如何？它对于推进中国基层民主的发展具有哪些意义或局限？
对第一个问题的回答必须考虑中国基层民主政治建设的大背景。自从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》试行，尤其是1998年成为正式法律以来，基层选举一直是媒体和学界关注的重点。这一事实本身也许是测量中国基层民主发展进程的一个良好指标，但若由此将选举视为衡量基层民主政治建设的唯一指标，则会导致一种“偏见”，即忽视其他领域可能存在的改革向度。从制度建设的逻辑看，基层民主实践可以采取两种不同的方式进行：一是突破原有的体制格局，进行制度创新。一是在原有制度的框架内进行技术层面的改良，通过功能调整来缓释民众政治参与导致的压力。（注：需要说明的是，将基层民主实践概括为两种方式是从机理的角度考虑的，它并不关注主体特征或法律区分。因此，村民自治和乡镇竞选属于一个系列，乡镇决策民主构成另一系列。）村民自治（以及作为村民自治逻辑的扩展，有的地方开始尝试的乡镇民主选举）属于第一种类型，它通过引入竞争性选举的变量，极大地改变了原先的政治制度安排。温岭模式显然属于第二种类型。民主恳谈会将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。因此，温岭模式的出现一方面说明中国基层民主政治的多元发展格局，同时也为我们提供了一个有关基层民主进路的新的思考点。
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为了充分理解温岭模式在中国基层民主政治建设中的地位，我们有必要对这一模式所具有的民主性质作一简要的分析。
民主概念经历了一个复杂的演变过程，即使在今天仍不能说它的意义空间已经封闭了。对于当下讨论而言，民主概念的两个历史转变显得尤其重要：一是熊彼得将古典的民主概念（直接民主亦即人民的自我统治）转变为工具性概念（代议制民主中选择政治精英的方式）；二是福利国家或行政国家的出现，显凸了行政民主的重要性（听政会是最为重要的形式之一）。沿循这一思路，可以从一个特定的角度区分民主概念的两个方面：即权力的来源与权力的行使。第一个方面侧重于解决政府权力来源的合法性问题。在当今世界的绝大多数地方，选举已成为权力合法化的唯一基础（至少在理论上是如此）；第二个方面侧重于政府决策的公开性以及民众参与的问题。依据这两个方面，我们可以设置一个矩阵，其中一维是选举(government by election)，另一维是商议性决策(government by discussion or participation)，从而得到A、B、C、D四种类型：（注：这一矩阵的思路是由金耀基先生“香港的政治模式——行政吸纳政治”一文引发的，在这篇文章中金教授谈及G.B.Endacott（他写了一本关于香港政治的书）的一个术语government by discussion”。）
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表1
由竞争性选举而产生的政府
是 否
经由协商或公 高 A B
民参与的治理 低 C D
上述图象中的"A"表示政府领导人是由民众选举产生的，而且基本政策的制定乃通过与民众协商的方式作出（这种协商是制度化的，而不是临时的权宜之计）。"B"表示主要政治领导人并非通过选举的方式产生，但是在基本政策的制定方面采取与民众协商的方式。"C"表示政治领导人乃通过选举的方式产生，一旦选举出来后就具有相当大的自主性，可以独立作出重大的政治决策；"D"表示政治领导人并非通过选举方式产生，而且其决策风格也是高度自由（通常也许是任意）的。我愿意将"A"称作理想的政治民主政体，"B"称作行政民主政体，"C"称作一般意义上的民主政体，"D"则是专制政体。
尽管上表说明的是宏观政治结构的现象，不过其中的道理对于基层政治分析来说是相通的。因此，村民自治以及乡镇竞选的实践大致坐落在A类范围（这是就政治逻辑而言，因为村委会是群众性自治组织，而乡镇政府也不能视为政体），而温岭模式属于B的领域。显然，民主恳谈会或听政会是“行政民主”的一种形式，其要旨是通过行政方式来体现民意，反映民意，满足民意。借用林肯的著名公式"government ofthe people,by the people,for the people"来说，行政民主侧重于"for"的成分，其手段是government by discussion orparticipation。这种"for"的功能用通常的政治词汇来说，就是“为人民服务”。
在肯定温岭模式的基础上，我们来回答第二个问题，即它对于中国基层民主政治发展所具有的潜在意义及其局限。就笔者的眼力所及，温岭模式的意义大致可归纳为以下几个方面。
首先，（如上所说）温岭模式为中国基层民主政治的发展提供了一种新的切入途径。作为一项社会系统工程，基层民主政治建设既可以从选举开始着手，也可以将优化权力运行的环节作为破题（这一命题局限于乡镇层面，因为村委会选举是法律规定。下面的叙述若无特别的说明，乃以乡镇民主政治建设为分析单位）。当然两者也可以同时进行。需要指出的是，权力运行的方式具有相对的独立性，即使解决了选举问题后，它仍然具有现实意义。换言之，权力来源问题并不能消解或替代权力运行的问题，两者各具相对的自主性。
其次，就改革成本而言，温岭模式需要付出的成本相对低廉，而且启动改革的门槛亦低。由于不直接冲击既有的权力结构，改革阻力和政治风险大大降低，且调整的利益幅度不是很大，容易为各方接受。从技术角度看，温岭模式具有很强的可操作性。对于负责领导工作的干部来说，其可控程度也较大，至少不用担心“翻船”的问题。如果不是从理论出发，而是从中国基层政治的现实出发，那么应该承认民主恳谈会这种政治参与的方式具有很大的开发空间。
再次，温岭模式选择的改革路径易于充分利用传统资源。中国共产党人在长期的革命实践中，发展出来的许多工作方法是颇有成效的，其中群众路线便是经典的理论概括。但这方面存在的问题是，很大程度上它仅被视为一种“工作作风”，一种“联系群众的方法”，一种有利于政策制定和落实的途径。因此，领导开明时群众路线畅通，干群关系密切，政策失误的概率降低；而一旦领导自以为是，出现相反情形的可能性就大大增加。在历史上我党一而再、再而三地作出决策，要密切联系群众，要恢复优良传统，这一事实本身表明需要找到一种将群众路线加以制度化的机制，使得群众路线的贯彻不以个别领导人的意志为转移。温岭模式可以说是在新的历史条件下在这方面作出的有益尝试。与此相应，温岭模式与主流意识形态很容易接茬——继承和创造性地发扬党的优良传统作风（因此在初始阶段，民主恳谈会被纳入思想政治工作的话语系统是可以理解的）。
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