两税合并问题讨论综述

    一、税收优惠的利弊分析

    （一）税收优惠的正面效应

    税收优惠政策的效应一直以来是学者争论的焦点。对于其正面效应，刘蓉认为：首先收入有“自偿”效应，这种自偿机制类似于减税的效应机制。此外，税收优惠还有社会公平效应，其实现途径包括为低收入者提供生活必需品的优惠、所得税的优惠和财产税的优惠。

    李宗卉、鲁明泓在研究了《外商投资企业及外国企业所得税法》和相关税收优惠政策的基础上，通过对以城镇为单位建立的经验分析模型进行计量分析，其研究结果表明我国的税收优惠政策对吸引FDI有较为明显的作用。

    （二）税收优惠的负面效应

    更多学者探讨了两税并存情况下税收优惠的弊端。张燕生等从宏观经济基础的角度解释了税收优惠的负面效应。一是我国作为一个发展中的经济大国，经济增长过度依赖出口和外商直接投资增长拉动，不断加剧了国际上的贸易利益冲突，也带来经济和产业安全问题。二是长期使用鼓励出口和优惠外资的促进措施虽然大大缓解了外汇和资本缺口，但也存在着另一种资源错配、价格扭曲和福利净流出的问题。三是国际收支长期双顺差会导致实际资源净输出和发展受制于人的困境。四是缺少对内开放的配合，尤其是民营经济的积极参与。致使开放带来的技术外溢、结构升级和主体成长低于改革预期。

    徐芝君分析了两税并存的状况：（1）扭曲了企业行为，使财政大幅减收。据统计，从改革开放到现在，已经注销的加现存的外资企业计有100多万家，其中有四分之一的企业利用“两免三减”的税收优惠政策根本没有正常纳过税。而内外有别的税制同时也扭曲了内企行为。不少内资企业大肆效仿外企避税，结果造成税收收入的隐性减收。（2）削弱内企竞争力，危及内企生存。加入WTO前，尽管我国外资企业在享受税收等诸多方面有优待，但由于受到我国相关法律在其他方面的限制，内外资企业竞争并不激烈。但我国已步入WTO后的过渡期，随着对外开放力度的加大，外资进入的地域限制、股权份额限制、市场准入限制等逐步取消，内资企业将真正面临严峻的生存挑战。 （3）影响我国利用外资结构的优化和产业结构的调整。现行涉外税收规定的“两免三减”是普惠制政策，更多体现的是规模刺激，而缺乏结构引导力，一些外国企业甚至把污染重、能耗高的产业转移到我国。其结果不但消耗了我国有限的资源，而且不利于我国产业结构的调整和经济的均衡发展。

    安体富、王海勇也强调了两税并存中存在的违反公平竞争原则，损害经济效率的问题。他们指出，内资企业的实际所得税据测算约为外企的两倍，不利于我国民族产业和幼稚产业的发展；两税并存也使得企业所得税制复杂化，带来了征收管理上的不规范，也给一些“假外资”、“假合资”现象提供了制度上的激励。而且我国目前以区域性优惠为主的所得税优惠政策，加剧了区域间经济发展的不平衡。目前这种“普惠制”的所得税优惠政策，并没有对资本密集型和技术密集型产业产生明显的引力作用，反而为那些劳动密集型、技术含量不高的投资项目带来大量利润，不利于我国外资结构的优化和产业结构的调整。

    二、两税合并的可行性

    有鉴于内外资企业所得税带来的负面效应，学术界对两税合并呼声很高。徐芝君指出，两税合并至少在以下几个方面有积极的意义：（1）巩固税基、保证财政收入稳定增长。取消外企税收优惠，为反避税奠定了基础，能有效避免外企税收流失。同时有助于减少内资企业边缘化倾向，减少“假外资”造成的财政收入的隐性减收。内外资企业公平税负将使内资企业发展后劲更足，从而为中央和地方财政提供更充足的税源。（2）有利于我国产业结构优化和经济健康均衡发展。以“特惠制”代替“普惠制”，即税收优惠政策不再泛泛给予各类企业，而是集中在国家战略发展和产业政策明显倾斜的产业，更有利于吸引新兴产业和高新技术的外资进入我国，减少引进外资的盲目性，提高引进外资质量，优化我国产业结构，最终提高内资企业和民族产业竞争力，从而有利于我国长期经济安全。  （3）缓解人民币升值压力。尽快实行两税合并，将会有效减少高耗能、低技术含量的外资项目进入，降低经常项目和资本项目的顺差及外汇储备增长速度，这在一定程度上可以缓解人民币升值的压力。

    世界银行经济学家威勒和莫迪的研究表明，跨国公司在实现一体化扩张的过程中，最关心的因素为基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。

    经过20多年的改革开放，我国的投资环境已大有改善，国内市场进一步放开，国外资本和产品将大量涌入，在近10年内世界上难以找到一个能取代中国的庞大市场。我国社会稳定，奥运会、世博会、西部大开发、振兴东北老工业基地等带来的商机所具有的吸引力，具备办企业所必需的条件。在此背景下，外国投资者的关注点已从享受优惠政策转到占有中国市场上来，特别是随着越来越多的大公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强，在这种形势下，税收优惠政策的调整总体而言不会改变外资进入中国的决策。

    钟炜也强调，通过对外国直接投资影响的结构性分析发现，取消外资享有的超国民待遇不会导致外资的大量撤离。企业的规模和投资类型不同，对税收因素的敏感性也不同。来自我国香港和台湾的外商投资企业以小规模的劳动密集型企业为主，这类投资主要是为了利用我国廉价的劳动力出口导向型投资，它们对包括税收在内的各种生产和经营成本敏感度较大，而国内的市场规模和经济的发展对其影响不大，并且这些企业一般规模较小，流动性较高。因此，当税率提高和税收优惠取消使经营成本提高时，这类投资就很有可能撤离，而转到周边低税国家和地区。而来自欧美和日本的外商投资企业规模大，其主要动机是占领海外市场，多倾向于长期投资，并不太注重短时期的经营成本，而更关注投资地经济和政治的稳定性，以及充足的有技能的劳动力供应和富有效率的政府管理体制。就进入我国的跨国企业而言，它们为了在中国的长远发展，已经做了大量初期投入，因此不会仅仅因为税率的提高和税收优惠的减少而轻易撤资，或者停止后期投入。而且规模较大的跨国公司由于对我国经济和政府财政收入有着较大的影响力，因此和政府保持着良好的关系，政府往往给予其各种优惠待遇，除了税收优惠以外，还提供财政补贴和条件优越的土地使用政策。因此即使税收优惠减少，这些外资企业还能获得其他优惠政策作为替代，因此外资进入的趋势不会发生根本性改变。

    詹正华在文章中也解释了税收政策对FDI影响弱化的部分原因。由于大量的跨国公司在经历进入阶段的“介入性投资”（象征性地与中国国内企业共同出资，参股比例较低，不占经营主导权）后，都相继进入“整备期”，开始步入“收获期”，对华投资目标转型成为利用资金、网络、信息等综合优势，提高出资比。为确保经营利益，在投资整备期跨国公司的独资、控股、实质性投资在对华投资中的比例将会增加。而所有这些进程，并不会因为税收政策的调整而终止。根据商务部研究院的相关调查统计，82%的跨国公司未来将继续扩大对华投资，无论是生产、销售、技术开发的投资规模与速度都在逐步提高。调查显示35%的跨国公司处于投资整备阶段，并计划开展新一轮对华投资。还有一方面原因是对大型的跨国公司而言，实施国际战略远比关注较低的税收风险重要得多。税收可能在小型跨国公司的成本结构中占据重要地位，但对大型跨国公司而言，税收风险一般可通过内部转让定价在国际间轻易化解，较宜为跨国公司所内部化。

    郭培莉、王海勇指出，由于我国超过70%的外资来源于与我国尚未缔结避免双重征税协定或虽有协定但并不包括饶让条款的国家和地区，因此税收优惠政策并不是大多数外商投资者关注的重心。实际上，目前在与我国签订税收协定的79个国家或地区中，仅有15个在与我国签订避免双重征税的协定中包含有税收饶让条款，而81%的国家并未实行税收饶让制度。而且来自实行税收饶让制度国家的FDI占我国FDI总额不到25%，所以说，我国大多数 FDI并没有将税收因素作为投资决策的重心。

    针对有种观点认为现在实行两税合一会造成国家财政收入减少，国家没有足够的财力消化改革成本，吴霖认为，两税合一在合并初期对财政收入会有所影响，但长远作用反而会增加财政收入，而且当前财政能消化和承受。理由有如下几点：（1）从经济运行情况看，我国国民经济进入了一个新的快速增长期，为税制合并创造了良好的宏观经济环境。（2）快速增长的税收收入为国家承受减税所带来的压力提供了空间。“两税合一”后，内资企业实际税收下降会造成贡献的税收收入减少，外资企业实际税率会由此提高造成贡献的税收收入增加，但由于内资企业贡献的所得税在所得税总额中的比重远大于外资企业，总体来看，“两税合一”后会减少收入。这几年我国税收持续高速增长，就为财政拿出一部分收入支持税制改革创造了条件，从而形成“经济—税收—经济”的良性循环。这几年税收增幅极大，但税收实际征收率的提升终归有个限度，而且会存在收益递减规律，而时下这样一个税收增长的强劲期，就为两税合一创造了空间和条件。

    三、两税合并的实行

    钟炜指出，我国将要进行的企业所得税并轨的宗旨是：内外资企业所得税税率合并，税前各个项目要统一，另外税收优惠要做适当调整。本着这一原则，相关学者对如何进行两税合并给出了各自的方案。

    李家鸽、谷传军提出两税统一要遵循以下主要原则：（1）适度课税原则，在使企业的税收负担尽量减轻之余，又要能满足财政需要；（2）税收公平原则，即既要保持不同纳税能力的纳税人必须交纳不同的税，又要使具有相同能力的纳税人交纳相同的税；（3）兼顾产业结构原则，即把税收优惠尽力放在国家支持的、需要尽快发展的行业上面。

    （一）两税合并的方案

    吴霖提出了他对“两税合一”的具体构想。首先要确定纳税人的界定。统一后的企业所得税，应以民法中定义的企业法人为纳税人，可称之为公司所得税。这主要是基于以下几个方面的考虑：（1）可以解决我国现行税法中总公司与分公司、母公司与子公司纳税主体难以界定的问题。（2）可以使企业所得税与个人所得税的界限更加分明，前者以法人为纳税人，后者以自然人为纳税人，这种划分方法可以有效地涵盖多种所得的征收面。（3）符合国际惯例。目前世界各国的税制多对所得分别课征公司所得税和个人所得税。统一后的公司所得税应由全国人大立法通过，使之具有较高的法律级次。其次是要确定税率：（1）税率形式。目前国际上所得税税率主要有累进税率和比例税率。从世界各国税制改革发展来看，公司所得税税率变化有两个明显的趋势，一是降低边际税率，二是缩小税率跨度，因此我国统一后的公司所得税应选择一档的比例税率为宜。（2）税率水平。我国现行所得税税率为33%，但与周边和其他国家相比，并不很高，世界上其他国家的税率大多在 25%～45%之间。我国由于大量存在税收优惠政策，现行企业所得税的名义税率和实际税率相差很大。所得税负级差给内外资企业的公平竞争带来了极大的不利影响。因此，根据现行内外资企业所得税的实际负担水平，借鉴国际的通行做法和考虑周边国家的所得税负担水平，在不过多地影响国家财政收入的前提下，税率应定在25%左右。  （3）统一税基。要统一工资扣除标准，从公平竞争的角度出发，统一后的公司所得税应取消计税工资的做法，规定只要是企业支付给职工的工资，就可在税前据实列支。而对职工工资过高的企业通过收取个人所得税来加以调节和控制。为此，应增强企业所得税与个人所得税在税制上和政策上的衔接。还应统一捐赠、利息费用支出的税务处理。统一后的公司所得税法，捐赠、利息费用支出可采取向现行外资企业靠拢的方法。对于企业取得的股息、红利和税后利润的处理，应按内外有别的原则有所区别：对从境内企业分得的股利和税后利润免予征税；对从境外取得的股利和利润应并入投资方应纳税所得额予以征取，但其在国外缴纳的税金按有关规定抵免。

    周文水也在文章中提出应统一税率水平的问题。我国内外资企业所得税征收分别遵循的是《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《外商投资企业和外国企业所得税法》。按照规定，外资企业在中国的名义税负是15%，实际税负水平是11%；而内资企业名义税负是33%，实际税负水平达22%，国有大中型企业的实际税负水平更高达 30%.无论是名义税率还是实际税率，内资企业的税负都是外资企业的一倍。因此对税率的改革势在必行。

    不同于大多数人支持“低并”的看法，朱颖婉认为，在合并内外资企业所得税的工程中，还是参照内资企业的较高税率更为合理，即“高并”方案。这样的高并措施肯定会降低跨国公司目前享受的优惠幅度，甚至在一定程度上导致外资流出。但这种现象只会零星出现。因为在总体上，跨国公司，尤其是大的跨国公司对优惠政策并不太敏感。跨国公司来华投资往往是战略性投资，税率的改变只会影响其局部利润，但不会影响其长远投资战略，而影响其竞争力的重要因素绝不是税收政策，而是企业战略、电子商务、人力资本以及公司治理结构等。从长远看，中国需要的是更多的战略性投资，所以挤出一些小企业资本也不必担心。实施高并方案至少有以下三个好处：不会影响甚至反而可以增加国家财政收入；不至于影响多数外商投资积极性；兼顾了不同企业的承受能力。在经济形势整体保持上升的情况下，保持原有的企业所得税税率（33%）并不会给多数企业造成困扰，顶多只是维持现状而已。

    （二）两税合并的时机

    有关学者纷纷指出，当前正是两税合并的最好时机。安体富、王海勇撰文说明了具体原因。第一，我国经济发展较快，改革开放加速，“两税合一”面临着一个良好的宏观经济背景。第二，从现实财力来讲，我国税收连续几年的超额增长为“两税合一”提供了充分的操作空间。近几年我国税收增幅很大，财政有能力拿出一部分收入支持税制改革，从而形成“经济—税收—经济”的良性循环。第三，从促进长期经济增长来看，税率还可以适度降低。考虑到目前外资企业的实际税率较低，可以尝试实行更低的税率，比如在20%～25%的区间内选择，这样不仅对外资企业不会有太大的冲击，而且较大幅度地降低了内资企业的税收负担，同时也在财政承受能力的限度之内。短期来看，可能会对税收收入造成一定影响，但从长期来看，一方面，降低税率会减少逃税激励，从而促进税收征管效率的提高；另一方面，税率降低有利于降低企业税收负担，增强内资企业的活力和竞争力，从而壮大整个经济总量，税收收入反而会有所增长。

    周娟也在文章中提出，暂缓内外税统一不利于目前的宏观调控。目前，固定资产投资增长过快是本次宏观调控需要解决的主要问题，而固定资产增长过快又主要体现在地方政府以各种优惠措施招商引资上。内外税统一就是建立能够改变行为预期的制度安排，抑制地方政府的引资热情，校正投资行为。此外，现在中国国内资金尤其是民间资金规模极为庞大。经过25年的发展，我国民间已经有了大量的资金积累，但是没有得到很好的利用。据估算，现在民间拥有的资本是国有资本的两倍，居民个人的金融资产占其总资产的一半左右，而居民储蓄现在也已经超过了12万亿元。我国巨额的外汇储备也没有得到有效利用，绝大部分放在外国银行或买了美国国债。所以，现在中国对于外资的需求已经不是量的多少问题，而是质量和水平的高低。靠税收优惠是吸引不来高质量外资的。况且，即使由于内外税的统一使得外商投资减少10%，对中国经济增长也不会造成明显影响。

    江丽、余敏谈到2006年两会期间，民建中央提议应尽快统一内外资企业所得税，并列出了五项理由：第一，随着我国引资进入成熟阶段，利用税收制度吸引外资的必要性已显著减少；第二，统一税负是市场经济规律的要求；第三，宏观经济调控为“两税合一”奠定了经济基础；第四，现实财力为税改提供了充分空间；第五，我国加入WTO过渡期行将结束，税改更显迫切。“两税合并”已是大势所趋。

    四、两税合并的政策建议

    很多学者对税收优惠政策的调整表达了看法。汤志强提出，首先要规范政府行政行为，清理地方税收优惠政策。全面清查地方政府和税务机关为了地方利益而制定的超出常规的税收优惠政策、越权的减免税政策，使地方政府着重在加强本地基础设施建设、提高劳动者素质、发挥本地经济优势、提高行政效率、规范政府行为等方面多下工夫，改善投资环境。其次，要将优惠的模式由全面优惠型向特定优惠型转换。他指出在某些地区和某些行业，已经出现外资过剩的问题，未来中国引进外资不宜再像过去那样多多益善、来者不拒，应当根据产业政策，进行特定优惠，建立一个以产业和技术导向为特点的特定型税收优惠体系。

    刘荣、朱彩婕等提出，应清理目前的内、外资企业所得税优惠项目，对已经到期的临时性、过渡性优惠措施应该及时撤销，防止将其制度化。还应淡化外资企业所得税优惠制度的地域色彩，由地区主导型转变为产业主导型。由于外资企业已经享受了多年的地区主导型税收优惠，出于保持政策连续性和稳定性的考虑，对设在特定经济区域内的外资企业取消优惠是不现实的，因此地区主导型转变为产业主导型税收优惠，可行的办法是要加大对符合产业政策企业的税收优惠力度。此外，应当在折旧费计提方面、工资费用、交际应酬费、捐赠扣除方面和坏账损失的确认时间上，统一内、外资企业所得税的各项标准。

    屠建平具体指出，税收合并后的企业所得税仍然应该适当保留税收优惠政策，形成以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策新格局；优惠政策“产业优先”，侧重对某些行业和产业的倾斜政策，增加对于农业、基础设施、高科技企业和企业研发方面的减免政策，而对于环保投入和边远地区的企业也考虑相应的减免优惠。对高新技术企业，不论在什么地方，都实行15%的税率。西部地区继续实行15%的所得税优惠税率。通过税收优惠政策，应把资金引导到能够提高工业化水平的大型、高科技投资项目，以及农业能源、交通、环保、重要原材料等投资项目上来，对外商投资企业的税收优惠应将过去的全面优惠变为特定优惠。

    陈春提出还应该改进优惠方式，加强间接优惠的调解力度。（1）准许加速折旧回收投资。（2）实行投资抵扣，对资本投资可按其投入额依照规定比例计算的金额抵扣当期应当缴纳的所得税税额。（3）费用扣除，规定特定范围费用开支的应纳税额扣除。（4）财政补贴或补助，如参照加拿大，凡对繁荣本国经济有重要促进作用的投资项目，可以从政府得到资金支持。（5）特定准备金，是为减轻企业投资风险而设置的资金准备。间接减免，表现为延迟纳税行为。这种形式是允许企业在合乎规定的年限内，分期缴纳或延迟缴纳税款，是资金使用在一定时期内的让渡，其税收主权并没有放弃。

    樊勇、饶立新则从制度层面提出了相关建议。他们建议：（1）整理归并现行税收优惠政策。将散见于各种税收法律法规及补充规定之中的税收优惠政策，以产业政策为主线，分税种、区域进行归集，形成一套完整、规范的文本。以此为基础制定税收优惠政策条例。（2）引入税式支出理念，创新税收优惠管理制度。税式支出制度是科学的财政、税收制度的重要内容。根据税式支出理论，税收优惠不应被视为政府在税收收入方面对纳税人的一种让渡，而是作为政府财政支出的一种形式。引入税式支出理念，目的在于使政府把税收优惠作为一种支出的形式，并按照管理财政支出的方式予以量化和监督，对税收优惠实行科学化、规范化管理，实现税收优惠管理制度的创新。

    张燕生等还指出，对两税合一的改革还应考虑配套措施及安排过渡期。（1）“两税合一”的改革应与增值税由生产型向消费型转换相配合。在着重考虑税制的透明、简单、公正的同时，兼顾企业总体税收承担水平不发生大的变化。与税务结转、加速折旧的有关规定，应成为新所得税制度的重点。（2）税制改革还应有利于监管成本的降低。新税制可以首先废除无效的税收优惠鼓励措施，更多地着眼于从监管层面消除现行税法中的各种与扣除成本有关的虚报现象。（3）还应考虑出台过渡期安排。不同企业应区别对待，对于经营三年以上的外资企业应按照新税则征管，个别困难企业可做个案处理；对已经签订合同，正在建设实施中的企业考虑过渡期安排，使它们能够正常开工营业。张阳还建议设立税收保全制度。鉴于企业所得税中的优惠政策不可回避，应借鉴发达国家的一般作法，规定企业最后必须交纳一定数额的最低企业所得税作为一种税收保全措施，明确在税法中予以规定。许多来华投资的外商不是冲着我国优惠的税收待遇而来的，他们看中的是中国稳定的政治和经济环境、廉价的原材料和劳动力以及有着巨大发展潜力的市场。所以取消和改变某些税收优惠，不会降低他们的投资热情。

    谢宁宁从现实意义中提出，两税合并应抓住增值税转型的这一良好机遇。增值税转型以及在东北先行，这为把企业所得税的并轨改革和增值税转型的改革捆绑在一起，提供了一个难得的机遇。增值税的改革旨在皆大欢喜地改革，方方面面都得利，只不过各人得利程度不同。但是企业所得税的改革，无论如何设计总会有人利益受损。如果单纯地推出企业所得税改革，相对来讲，阻力会大一点。而如果把所得税并轨和增值税转型改革捆绑在一起同时推进，则无疑会减少改革的阻力。对外资企业来说，企业所得税并轨是增加税负，而增值税转型是减少税负，“一增一减”的税收效应有利于烫平税制改革可能产生的利益波动。