财政联邦制是中国财政改革的方向

财政分权问题是当代财政学界的热点问题。尽管理论界对财政分权的利与弊仍然争论不休，至今尚未有一个统一的认识，但是在实践领域，财政分权则越来越显示出其活力。无论是西方发达国家还是像我国这样的发展中国家，财政分权都已经成为财政体制改革的指向标。可以说，财政分权有其固有的生命力，并将继续得到深化和发展。

就我国的财政分权实践而言，从上个世纪70年代末开始的放权让利到80年代各种形式的包干制财政管理体制，再到90年代中期开始进行的分税制改革，如何划分中央与地方的权力和利益，如何进行财政体制与总体经济改革的协调与配合，始终是我国财政管理体制改革的要点和核心，甚至在某种意义上说，也是中国经济体制改革和政治体制改革的突破口。但是显而易见的是，由于我国的财政分权实践出现了一些特殊的情况和问题，特别是1994年进行的分税制改革仍然带有较为浓厚的计划经济的色彩，以及其制度设计以承认地方的既得利益为前提，因此造成了现在中国财政体制的诸多问题。

我们容易看出：中国的财政分权仍然很不完善。而其主要表现，就是作为财政分权核心之一的政府间财政转移支付制度的不完善。为适应完善社会主义市场经济体制的要求，以财政分权的视角，来构建符合市场经济一般规律的规范的财政转移支付制度，仍然有待于我们继续研究，予以完善。

一、理论架构：财政分权

（一）财政分权（财政联邦主义）涵义的界定

首先应当明确的是，所谓财政分权（fiscal decentralization），与财政联邦主义（fiscal federalism）是同一个概念。它所涵盖的内容和形式很广泛，不仅包括美国、加拿大等联邦制国家的财政分权，也包括英国、日本等单一制国家上下级政府之间的财政分权，还包括同样为单一制，但处于经济转型期的中国的财政分权。只是（仅仅是）为了避免产生误解，在本文中更多地使用“财政分权”一词，它的涵义与财政联邦主义一致。

按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释，“财政分权作为公共财政理论的一个分支，主要用于公共产品理论、税收理论、公共债务归宿、政治进程中的公共选择理论等分析分权国家中出现的特殊财政问题”。从现代市场经济国家的财政体制角度来讲，可以说就是财政联邦主义，或者说，中央与地方要进行财政分权。所谓财政分权，就是给予地方政府一定的税收权力和支出职责范围，并允许地方政府自主决策其预算和选择其政策类型，使得基层政府能够提供更好的公共服务。

财政分权的重心在于给予地方政府合理的财政自主权，税收分割和转移支付是财政分权大框架中两个极其重要的方面。在事权和税权合理划分清楚了以后，转移支付就成为大多数市场经济国家地方财政的基石。财政分权与转移支付具有天然的内在联系，这也是本文把分权体制下的转移支付制度的完善作为研究对象的主要原因。

（二）财政分权的好处

直观的感觉是，财政过于集权于中央，不利于提高地方政府的积极性，因而仅仅适用于十分特殊的情况，例如我国建国之初抗美援朝时期的财政统收统支。而一个适度分权的政府能够提供更好的公共产品与服务并降低成本。

实行财政分权有以下优点：财政分权可以提高政府的经济效率，并且能够提供更加贴近基层群众需要的公共服务。其原因主要有：

1、财政动员效率得以提高。财政分权可以更加有效地组织财政收入。因地方政府对税基更为熟悉，对于个人所得税、不动产税、印花税等的征收将更为有利。地方政府的积极性被带动起来。另外，还会刺激地方政府想尽办法采取措施来扩宽这些税基，例如提供更好的投资与经营环境等。

2、财政支出的效率也会提高。根据公共选择理论，如果居民（企业）认为他们所需要的公共服务得到了较好的提供，他们就更愿意留在当地纳税。否则他们将“以足投票”，离开这个地区，这样对当地政府而言是不利的。这也是许多持有“财政竞争论”的观点的学者的理论基石。

3、财政分权同样有利于中央对地方进行控制。财政控制是中央对地方政府进行控制最强有力的手段之一。由于实行财政分权，地方财政不足部分自然要靠中央转移支付，中央很容易根据其意图对地方政府的政策施加影响。

（三）财政分权的原则

在明确了财政分权的好处之后，紧接着的一个问题就是合理的财政分权应如何设计。换句话说，也就是财政分权应当满足那些原则。在这个问题上，不同的学者有相差较远的看法。本文提出以下几点原则，作为后续分析的基础。

1、支出责任与收入分享机制相适应原则。为满足各级政府的财政需要，保证各级各类公共产品的供给，在制度设计上，特别是在程序上，首先要求对参与财政分权的各级政府（中央政府与各级地方政府）的支出责任与收入分享进行合理的界定。大多数经济转型国家的政府事权与财权尚未得到清楚地界定。

2、横向均衡原则。即不同地区进行区别对待。以中国为典型代表的大多数发展中大国的一个显著特征就是地区发展的极端不平衡，其指标恰恰就是地区间财力与收入分配的严重两极分化。分权体制必须考虑如何缩小这种差距，以求达至地区间公共服务的均等化。

3、地方自主权原则。为了获得上一小节所提及的财政分权的好处，地方政府必须被赋予一定的自主权。这种自主权要包括收入与支出两个方面。如果地方政府无权设定税种，无权编制独立的预算，那么地方政府官员也就无法对所要提供的公共产品和服务的质量与数量负责，财政分权的好处就无法达到。

4、预算硬约束原则。地方政府必须认识到其预算是由其自身税收收入和透明且科学的转移支付所决定的。中央政府在保证财政纵向和横向均衡的同时，不应对超支的地方政府给予照顾。此外，中央必须有能力对地方财政进行强有力的监管，严肃财政纪律，化解财政风险。

（四）事权与财权的划分

事权与财权的划分，也就同时决定了支出与收入的划分，这是财政分权的基点。关于支出划分的具体原则，各国经济学家提出了不同的观点。针对我国的具体情况，本文提出中央与地方支出责任划分的基本框架见表一所示。

表一：中央与地方支出责任划分基本框架表

税收是国家实现其职能的物质基础，是政府行政的主要财力保证。在各种公权力中，课税权始终是最为重要的权力之一。财权划分上的根本问题，是分税制里的税基问题。本文赞同财政部财政科学研究所所长贾康的观点，即各级政府都应该有大宗、稳定、与事权相对应的税收源泉。一般看来，那些与保证中央集中财力和维护全国统一大市场运行、实现全局性经济调节功能的税种，应划为中央税；那些有利于发挥地方信息优势和征管优势、宜于由地方调节的基层性、多样性的税种，应划为地方税（贾康，2004）。对主要税种的归属划分，见表二所示。

表二：主要税种划分归属表

税权一般由税收立法权、税收征管权、税收归属权三大块组成。在这三大税收权力中，税收立法权是最重要的一项权力（汤贡亮，1999）。因此，财政分权中对于财权的划分，另一个重要的方面，就是地方政府从长远发展来看，势必要拥有自己的税种选择权、税基和税率调整权，甚至在更长远的考虑，还应该有自己的设税权，即独立的税收立法权。

二、现阶段我国转移支付制度存在的主要问题

（一）分税制财政体制改革回顾

以1994年分税制财政体制改革为分水岭，中国中央与地方财政关系发生了重大变化。在此之前的几十年中，中央始终依赖地方征收的财政收入；而改革后，中央集中了大部分的财力，中央财政收入占全国财政收入的比重，2003年已经上升到54.47%。

在中央与地方的分税制建立起来以后，省以下的各级政府之间的分税制没有建立起来。换言之，我国各省区内部的省以下财政体制是不统一的。

1994年以后的企业所得税，仍然按照其行政隶属关系在国地税之间分别征收，不是真正意义上的共享税。为此，从2002年开始，将企业所得税和个人所得税实行中央和地方按比例分享，中央保地方2001年基数，增量部分2002年中央地方五五分成，2003、2004年六四分成，以后再商量。

在划分税种的同时，为保地方既得利益，还实行了税收返还。这一政策当时也被列为转移支付的种类之一，但其实这只不过是一种激励地方税收努力的政策。1995年以后开始实行所谓过渡期转移支付、专项拨款等。目前，按财政口径计算的转移支付主要包括中央对地方的转移支付（财力性转移支付、专项转移支付）、税收返还和体制性补助三大部分。前两项占大头，体制性补助只占4%不到。显然这样的转移支付体制是不完善的。

（二）不完善的转移支付体制加剧的问题之一：区域间的不平等

伴随着二十多年改革开放的进程，中国成为世界上经济发展最快的国家。但是在不规范的转移支付体制的影响下，地区之间差距在拉大。

由于税收返还旨在确保地方既得利益，其计算以地方两税（指增值税、消费税）收入的数额为依据，按照增量部分1比0.3的比例进行返还，这样不仅不起到财政均等化的作用，反而还起到拉大地方差距的作用（杨之刚，2003）。众所周知，发达地区税源情况好，税收收入自然就高，其税收返还也就越多，反之则反。这样就造成了“马太效应”。

从另一个层面看，均等化转移支付的总量偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次采用了因素法，利用公式计算中央对地方的转移支付，但是绝对数量十分有限。1995年至1999年分别只占当年中央补助地方数额（财政口径）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性转移支付额61.65亿元，加上民族地区优惠转移支付额23.8亿元，也仅仅占中央对地方财政补助的1.83%，其他近99%的资金还是以不规范的税收返还（基数法）流向了地方（赵红娥，2001）。

（三）不完善的转移支付体制加剧的问题之二：基层财政困难

1994年的分税制改革主要确定了中央和省级政府之间财政关系的变革，而省以下，特别是县乡两级财政则逐步恶化。除了前面所述的财力高度集中于中央外，还有如下几个方面的原因。

分税制将一些收入较好的税种划归中央税，改变了地方的收入来源。以前实行包干制时，地方完成上缴任务后剩余部分即可由自己支配，现在只剩下一些地方小税可以自用，如农业税、屠宰税、印花税等，税源急剧萎缩。这些税收的数量毕竟是有限的，而规范的转移支付制度又没有建立起来，使得基层财政困境雪上加霜，连正常运转都难以维持。特别是处于最底层的乡镇政府，为了弥补巨大财政缺口，只得在制度外寻求非法的集资。自20世纪90年代以来农民负担日益严重的根源，就是实行分税制后县乡财政困难所导致的乱收费问题（赵阳、周飞舟，2000）。

鉴于三农问题矛盾激化，中央首先进行了税费改革，堵住了基层政府乱收费的渠道。继而又宣布取消农业税，这意味着因税费改革而已经枯竭的基层政府的财源将进一步枯竭。大量以农业各税为主要财政收入的地区将面临无税可收的境地。

除了分税制财政体制本身的问题外，过多的财政层级也是基层财政困难的根源。基层政府没有自己的主体税种，1994年已经将增值税、资源税、证券交易税作为共享税，2002年又将企业所得税、个人所得税划为共享税，基层能分到的税种已经寥寥无几。

由于层级太多，导致省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付的链条太长。由于缺乏有效的监督和制约，缺乏透明度，在经过多个级次的转移支付以后，尽管有专项拨款，但是“雁过拔毛”，到了县乡末端已经所剩无几。

三、解决我国目前转移支付制度存在的问题的主要思路

（一）减少财政层级：“乡财县管”和“省直管县”

根据财政联邦主义的理论，既然要搞财政分权，那么就应当遵循“一级政府、一级税基”的原则。但是中国目前的分税制财政体制，不可能满足这一要求。道理很简单：中国目前有五级财政架构。这样，要求每级政府都有自己稳定的税种和税收收入是不可能的。也正因为如此，我国的转移支付制度才出现了上一部分所述及的那些问题。实际上，本文提出以财政联邦主义的视角来提供解决我们现存问题的思路，其中一个重要的考虑就是，在不涉及减少行政层级（目前看来难度较大）的前提下，思考一种减少财政层级的方案。而财政联邦主义恰恰就体现了这一点。目前中国主流的政府财政层级改革理论，是将中国目前的五级财政框架缩减为三级加上两个半级，即中央、省、县三级预算加上地、乡两个派出层级，市与县财政同级，乡镇财政层级虚拟化，然后按照“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算、一级举债权”的原则构造完整的多级财政框架（贾康、白景明，2003）。本文也对此进行探讨。

1、“乡财县管”

目前对于“乡财县管”的争议不大。实行“乡财县管”，主要的动因有两个。一个是农业税的全面取消，乡镇政府已经没有了自身的税种和财力；二个是占乡镇支出绝大部分的教师工资已经由县级财政统一发放，税务、工商、技监等部门也已经按照经济区域而非行政区域设置，乡镇财政体制已经没有了存在的配套空间。在安徽率先实行的“乡财县管”改革由于预算管理权不变，因此准确地讲应该称为“乡财县管乡用”。但是进一步改革的趋势，应该是彻底将乡镇预算层级虚拟化。换句话说，不再承认乡镇具有一级独立的预算。乡镇的财力由县代管，仍然归乡镇使用，但乡镇不再拥有预算编制权。而县政府通过“预算共编、集中收付”等方式，将乡镇政府的财政收支严格管理起来。

这一改革已在全国陆续推行。对于大部分的乡镇来说，财政层级的虚拟化是正确的发展趋势，并不否定东部某些十分发达的乡镇仍然保留预算编制权，也不否定西部某些民族乡出于政治需要而保留其财政的独立。本文认为，在研究中只能考虑普遍的情况，至于那些十分极端的特例，不能成为反驳整体改革思路的理由。

2、“省直管县”

为了加快县域经济的发展，缓解县乡两级财政困难，近几年来，除了改革开放以来一直实行“省直管县”体制的浙江以外，又有湖北、广东、安徽等省相继推行了以“强县扩权”为主要内容的“省直管县”财政管理体制改革。“省直管县”财政管理体制改革，是在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制的一场深刻变革。其实质是缩小地级市政府对所属各县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层级，特别是减少转移支付层级，有效缓解县乡财政困难。

实行“省直管县”，一个重要的原因是，在上个世纪末以来进行的“撤地建市”运动中新成立的一些地级市，出现了不利于县域经济发展的突出问题。突出的新情况是：一些经济实力本来就很弱的地级市，实行市管县以后，不仅没有辐射功能，而且还将好的企业上收，将财政收入上移，将事权下放，导致县乡财政更加困难。

虽然目前各地推行的“省直管县”改革的具体措施不尽相同，但是基本思路是一致的。那就是：赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地级政府的审批权下放到县；在财政体制上提高县级财政的分享比例，增加其财政收入；优先培育经济发展较好的县，等等。

“省直管县”的一个值得肯定的改革思路，就是其提出的“行政不同级而财政同级”的思想，这在本质上是符合财政联邦主义的。地级市与其所辖的各县，在政权领域行政不同级，但是在财政管理体制上同级，是对传统思想的颠覆，具有重大的创新意义。在实行“省直管县”以后，转移支付减少了级次，克服了“雁过拔毛”的弊端。

在进行“省直管县”改革的过程中需要注意与税务、金融、工商等机构的协调与配合，财权与人事权的协调，以及省级财政机关管理半径增大了以后的应对措施等等。这些新问题都值得重视，但是“省直管县”的大趋势不容动摇。

（二）解决财政的纵向不平衡：税基和收入分享机制

如果能够按照上节所述的方案将我国的实体财政层级减少到三级，那么各层级的税基就很容易确定，即中央以关税、增值税、消费税为主，省以营业税为主，省以下以不动产税为主，企业所得税和个人所得税仍为共享税（贾康，2006）。但是地方财政还是存在巨大的财政缺口，仍然需要中央对地方的转移支付进行弥补。

中央在考虑对地方转移支付额时，应注意激励地方财政收入，且还要考虑节约财政成本。我国作为发展中大国，中央要充分照顾各级财政的收入实力，要尽力维持省级财政的平衡。对于省以下财政纵向不平衡问题，要着力完善省以下分税制财政管理体制。

众所周知，1994年的税制改革只是针对中央与地方之间的进行的分税制改革，而省以下的分税制改革始终没有建立起来，目前各省以下财政体制并不统一。有的同志认为分税制只适于中央与省之间，省以下不宜搞分税制。本文反对这种观点。跳出财政看财政，分税制是实行市场经济所必然要求的财政配套体制，需要在统一市场结构中上下左右贯通运行。目前对于中央与省搞分税制已无争议，根源就在于它理顺了政府与企业、中央与地方两大市场经济关系。如果省以下不搞分税制，那么势必会回到原有旧体制的各种形式的“分级包干”财政体制，必然影响经济的发展。一定意义上说，分税制改革以前的“放、乱、收、死”的恶性循环，就是由于实行包干制财政管理体制造成的（贾康，2006）。

在实行财政扁平化改革的基础上，尽快完善省以下财政管理体制，是解决县乡两级财政困难的根本之策。分税制划分不清，转移支付就不可能透明、科学，势必造成县乡财政困局。所以我们应该看到，在我国省以下推行与事权相匹配的分税分级财政体制的大方向和按照市场经济客观要求使分税制逐步贯通的战略决心，不可动摇，否则要想解决县乡财政困难，别无良策。

（三）解决财政的横向不平衡：财政均等化转移支付制度

解决财政的横向不平衡，关键就是要增大均等化财政转移支付的比重。这样的转移支付，既可以由中央政府主导，同样也可以参照国际经验，在省与省之间进行。这样，本文设计的财政均等化转移支付可以分为两步进行。

首先是由中央主导的均等化财政转移支付。主要方案就是要逐步减少以至于最终废除旨在保地方既得利益的税收返还，增大均等化的转移支付和民族地区专项转移支付的比重。在具体测算时，要用因素法取代基数法，建立科学的转移支付公式体系，减少人为因素的干扰。通过中央对地方的转移支付，首先弥补经济十分不发达地区（特别是民族地区）的财政能力。

第二步，借鉴一些发达国家的经验，以各省人均税收收入和全国人均税收收入相比较，划分经济发达省份和欠发达省份。经济发达省份按照比例向中央国库上缴一笔资金，欠发达省份按照公式计算自己所能够得到的资金数额，从中央国库中领取。有的同志认为，这样的做法在联邦制国家可以施行，在我们单一制国家则不适合。本文认为，这种观点忽略了一个非常重要的事实，那就是，这种转移支付方式实际上在我国早已存在，只是它是以不规范的所谓“对口支援”的名目进行的（即广东支援广西、山东支援新疆、全国支援西藏等）。建立这样一套机制，只是把原本不规范的做法规范化而已。只要设计一个可行的过渡办法，将“对口支援”改为“德国模式”，决不是办不到的事情。

（四）财政纪律和财政法律体系建设

1、财政纪律

要建立完善的政府间财政转移支付制度，必须有强有力的财政纪律为保证。在高度分权化的财政结构中面临的难题，除了集权结构中具有的赤字偏好以外，还包括“公地的悲剧”问题和纵向失衡问题。这些问题如果得不到解决，势必将影响到市场经济的发展。因此，在中国这样的新兴市场经济体中，以规则为核心的财政框架如果能够加以设计和完善，就可以成为确保财政纪律和宏观调控的有力工具。

在分税制的条件下，对转移支付进行严格的监督与制约，有助于防止或者减轻不同地区之间的失衡和搭便车的行为。对经常项目余额、支出或者债务的限制，是自上而下的通行做法。但是需要注意的是，限制地方发行债务的权利，无法达到解决横向失衡的目标。只有通过严肃财经纪律，强化审计监督，依法加强对地方财政税务机关的监督管理，才能有效查清地方的标准收支情况，为建立规范科学的转移支付制度打下基础，也能为转移支付资金真正发挥其作用，防止挪用、浪费，创造一个良好的客观环境。

2、财政法律体系建设

当前完善的转移支付制度迟迟建立不起来，一个重要的根源就是财政法律体系建设的滞后。所谓“法治”，就是指法大于权，而非权大于法。我国目前不合理的转移支付制度的受益者是经济相对发达的地区。而经济发达地区的领导人在中国政治体系中占有的地位相对重要。这是我国政治体系几十年来形成的格局。可见，为了建立和完善科学的转移支付制度，仅仅从口头上来强调是无法完全奏效的，关键在于要正确认识这一问题的政治背景。财政问题的根源在于政治。真正建成法治社会，依法理财、依法治税，才能摈弃个人利益格局因素的干扰，使得我国的财政真正成为公共的财政。

就转移支付而言，当前最为紧迫的任务，是要制定、修改三部法律。首先是修改预算法，将一些不合理的条款进行调整，例如取消禁止地方政府发债的规定。另外还要将这几年的一些好的体制、机制创新以法律的形式明确固定下来，例如“省直管县”转移支付方式。其次是抓紧制定税收基本法，以税收根本大法的形式将各级政府的税权确定下来。在上述两个法律得到完善以后，适时出台财政转移支付法，规范政府间财政转移支付的各项行为。只有上述法治原则得到落实，才能确保改革的成果为人民所享有，才能确保改革的深入，而不受领导人观点的改变而改变。