促进县域经济发展的财税政策研究

　　一、坚持城乡一体化的财税政策导向，促进城乡的均衡发展

　　1、彻底改变“城乡分治，一国两策”国民收入分配格局，恢复农民的国民待遇。废除分配政策的城市倾向和国有工业倾向，加大对农业的投资力度。在农村的教育、卫生、电力、公路、水利和邮电通讯等方面实行城乡同等待遇，一体化管理。另外，国家应该从主要来自工业税收的财政中拿出一部分来作为弥补工农业交换中给农民造成的潜在损失。

　　2、按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制。我们认为应按照建立公共财政体制和现代税制的要求，理顺农村的租、税、费和集资的相互关系，使之分流归位。按此思路应逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。

　　3、统筹城乡社会保障制度，提高农民福利水平。从本省实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立和完善多层次的、与统一市场、推进工业化和城镇化相适应的农村社会保障制度，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终达到“一体化”。为此，一要完善农村最低生活保障制度。二要积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区，可以鼓励农民参加商业医疗保险。三要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。

　　二、统筹运用财税政策促进区域经济协调发展

　　1、利用财政投资，协调区域经济发展。本省山区欠发达地区大多交通通讯不便，信息闭塞，基础设施落后。投资环境差，原始积累少。财政一要投入必要的公共基础设施建设资金，加快公共基础设施的步伐，优化县域招商引资、增强市场竞争能力的外部环境和条件，但这部分的建设一定要与当地的经济发展需要相适应。二要支持、引导各地以市场为导向，扬长避短，在经济发展中确定自己的主导产业，充分发挥本地区自然资源和人力资源上的比较优势，逐步形成具有自身特点和优势的区域经济。在山区重点扶持几个基础好有前景的开发区、龙头企业或项目。

　　2 、通过建立规范的转移支付制度，有效地发挥转移支付在缩小地区经济发展差距中的作用。针对本省各地财政能力相差十分悬殊，特别是一些贫困地区经济基础薄弱，地方财政入不敷出的实际，为保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡，一要扩大具有均等化作用的一般性转移支付规模，实现地区间公共服务水平均等化。同时，一般性转移支付要变“基数法”为“因素法”即要充分考虑人口、人均收入、地方财政能力、城市化水平等因素。二要积极探索财政横向转移支付制度。根据县域财政发展存在严重不平衡的事实，建议按省委、省政府构建山海协作通道的战略要求，加强对口帮扶力度，明确帮扶责任并进行年度考核。三要使专项转移向经济欠发达的山区倾斜，把经济效益和社会效益结合起来，对贫困地区的专项补助予以优先安排，增强贫困县的“造血”功能。

　　3、运用税收政策协调地区经济发展。一要改革税收计划和执行方法，制定更加科学合理的税收计划，使税收的增长真正建立在县域经济发展的基础之上。同时税收政策的执行要规范化，严格依法治税，在税收征管中要正确处理发展经济与完成税收任务的关系。二要采取税收优惠政策，引导国内外资源向山区欠发达地区流动。

　　三、进一步完善分税制财政体制

　　按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下，按照“一级政府，一级财政、一级预算”，财权与事权相对应的原则，进一步完善分税制财政管理体制，并向彻底的分税制过渡。

　　1、切实转变政府职能。按照社会主义市场经济发展的要求，处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，彻底改变政府职能“越位”和“缺位”并存的局面，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，把不应该、不适宜政府行使的职能还给市场和社会。

　　2、加大机构改革的力度，减少政府层级和财政层级。建议本省可先考虑乡镇层级的简化，加紧进行“撤乡并镇”工作，实行乡财县管，逐步将乡镇一级转变为县政府的派出机构，可选择欠发达地区或财政难以为继的乡镇先行试点。

　　3、按照财权、事权相统一的原则，调整中央和地方以及地方之间的财政分配关系，加大中央和省对县市的转移支付力度，适当增加县域财政可自主支配的财力。针对目前存在集权过度的现象，建议：（1）中央和地方财政比重应适度。既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中央财政比重。（2）改革和完善省以下财政体制，改变省、市集中过多的情况，增强县乡财力。（3）尽快建立规范的政府转移支付制度，加大对困难地区转移支付。增加一般性转移支付，适当减少和归并专项转移支付，并使决策过程公开、透明。（4）完善地方税系。在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府一定的税权，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。确定县级主体税种，培育财政收入新的增长点，增强地方发展经济的积极性。

　　四、进一步完善政府财政支农政策

　　1、继续加大财政农业投资力度，调整财政支农的范围和重点。按照公共财政的要求，面对我国加入WTO的新形势，适应农业发展的阶段性变化，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正“越位”，弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点切实转到外部性强的投资项目和领域上来。基于这一思路，今后财政支农应突出以下重点：1、支持农业基础设施和生态环境保护建设，提高农业的综合生产能力，实现农业可持续发展。2、支持实施科技兴农战略，提高农业经济效益。3、支持社会化服务体系及农产品交易市场建设，推进农业生产的社会化、专业化、市场化。4、支持农业产业化发展，增强农业内部积累能力。5、积极支持农业结构调整。6、支持小城镇建设，推进农村城市化进程。

　　2、调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。

　　3、建立政策性农业保险制度。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式，必然导致市场失灵。指望商业保险公司为农业提供较全面的风险保障是不现实的，但建立一个自上而下的政府主办、政府经营的政策性保险体系，运行监督成本又高。因此，应以建立政府主导下的、政府与商业保险公司混合经营模式作为我国农业保险的主导形式。

　　4、整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。当前应对由不同渠道管理的农业项目和资金加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。其次，建立规范、公开、民主的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。

　　五、按“公共财政”要求支持产业结构调整

　　要把产业建设作为县域经济发展的切入点和突破口，面向国内外市场，着力抓好产业结构的战略性调整，按照“规模调大，结构调优，效益调高”的要求，做大做强支柱产业，促进企业科技进步和产业结构升级。

　　1、大力推进农业产业化。紧紧围绕农民增收这个中心任务，以培育龙头企业为着力点，以农副产品资源优势为依托，通过“公司＋农户”、“公司＋ 合作社＋农户”等多种形式，创新农业生产和经营机制，提高农业的组织化程度，逐步使农业产业走向规模化、集约化、市场化。

　　2、大力推进工业化。一要积极支持和引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展，向园区聚集，加快乡镇企业的“二次创业”，延伸产业链，提高附加值，提升产业竞争力。二要扬长避短，发挥优势，培育壮大特色产业。要以市场为导向，依据当地的自然条件、资源和产业基础，选择具有特色的优势项目和产业，努力培育和形成一批特色产业群。重点扶持和开发龙头企业和拳头产品。

　　3、积极支持发展高新技术产业。（1）加大财政科技投入力度。（2）发挥税收杠杆作用，促进企业技术创新。重点是实施促进企业技术进步财务税收优惠政策。（3）通过财政贴息制度，吸引信贷资金和其他社会资金用于企业技术开发和技术改造；运用财政资金对重点技术推广项目和高新技术企业进行扶持，加快科技成果的转化。（4）支持高科技园区建设，孵化高科技型企业和产品。

　　4、增加传统产业技术改造的财政投入，推动工业优化与升级。如财政可运用中小企业担保准备金、技术创新和科研成果转化补助资金，技术改造贴息政策，实现产业升级改造。推进县乡企业产权制度改革盘活存量资产，加大国有资本向优势企业集中的工作力度。

　　此外，要按公共财政要求，转变财政支持经济发展的方式。加大社会保障投入，支持社会保障体系建立为结构调整和职工下岗转业提供社会保障。

　　六、加大财税支持力度，积极发展民营经济

　　民营经济是县域经济中最活跃并最具潜力的增长点。政府应致力于改进对民营经济的服务和监管。努力营造宽松透明的政策环境，优质高效的服务环境，安全稳定的社会环境，规范有序的市场环境，公正严明的法制环境，为民营经济的发展打造理想的平台。

　　1、实行国民待遇，为民营经济发展营造公开、公平、公正的财税政策环境。清理和修订限制民营经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。民营企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。

　　2、加大对民营经济发展的资金支持力度。贯彻公共财政和国民待遇原则，财政预算安排的支持经济发展资金在扶持对象上不再区分所有制性质，凡符合支持条件的都一视同仁，使民营企业与国有企业一样获得财政资金扶持。积极探索财政性资金扶持民营企业发展的方式，如对国家倡导的产业、高科技企业，以财政贴息、国有资本参股等方式鼓励并扶持民间投资。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。

　　3、建立和完善主要面对民营企业等的中小企业信用担保体系。通过贷款担保、贴息等方式，拓展民营企业的融资渠道，引导、聚集社会资本，壮大民营企业实力。

　　4、全面清理乱收费。财政部门协同监察、物价、工商等部门，全面清理收费项目，以执收执罚部门收支彻底脱钩为重点，进一步深化“收支两条线”管理改革，完善行政性收费和罚没收入的“票款分离”管理办法，从制度和源头上预防和杜绝“三乱”行为，优化民营经济的发展环境。

　　5 、改进和优化对民营经济的服务。各级财政按照建立民营经济服务体系的规划，对该体系建设给予资金支持。积极帮助、指导建立各种专业化的协会以及各种中介机构，进一步增强行业内部自律和联系功能，及时向民营企业等提供相关政策、法律、技术、生产、销售信息，搞好产前、产中、产后服务。

　　七 、建立债务消除和控制机制，防范和化解县域经济发展中的财政风险

　　对各级地方政府包括村级债务，要按照摸清情况、分类核实，区别对待、消还并举，各级共担、逐年化解的思路，建立债务消除和控制机制。首先，全面登记，弄清各级各项债务的类别、数量、举债原因。其次，根据债务性质，明确债务主体、分清举债责任，本着谁借谁还，谁的责任谁承担的原则，制订偿债政策并实施偿债。各级政府都要制订偿债计划和设立偿债专项资金。实行多种方式偿债，如财政支出、土地或其他资产抵债、资源开发权抵债、债转股、以债权抵债等。同时，将还债减负、化解社会经济矛盾与经济增长一样当作领导干部的考核指标，杜绝“新官不理旧债”现象，防止债务和社会矛盾累积。第三，省级政府要积极向中央争取发行地方公债的权力，并尽快出台政府债务管理办法，对举债原则、债务用途、偿债办法等作出具体规定，严格控制借入新债，积极防范债务风险。确有必要举债时采用公开透明和严格预算管理的办法。