关于“十五”时期财政政策取向研究

　　一、运用积极财政政策与适度从紧财政政策相结合

　　财政政策对优化资源配置，调节收入分配，促进国民经济稳定增长具有重大作用。 “九五 ”后期，中央实施积极财政政策，对保证国民经济增长目标以及经济长远发展起到了关键作用。尽管从一开始就强调积极的财政政策是短期政策，但由于严峻的国际环境和国内的结构制约，经济回升的时间必然延长，难以靠一、二年的调节就获成功；又由于 “十五 ”前期是我国入世后的过渡期，机制转换中财政保证十分重要，只有通过财政扩张才能弥补由于企业和个人支出相对减少而留下的最终需求缺口，才不会因为有效需求不足而使经济出现深度下滑；同时也由于 “九五 ”时期的一些改革措施如结构转换政策和金融整顿等，短期内也不可避免地带来紧缩效应；由此决定了。十五 “前期应继续采取积极的财政政策，以保持扩张政策的连续性。只是在运用积极的财政政策时要注意宏观经济走势，协调财政政策与货币政策的关系，合理把握调控力度。但在 ”十五 “中后期及以后相当长的一段时间里仍然要实行适度从紧的财政政策，把财政赤字和债务规模控制在可承受的范围内，严格控制一般性财政支出，便财政风险降到最低程度，维持并推动财政的可持续发展。

　　二、改革和完善现行税制·建立规范的政府收入体系

　　当前的税收面临着新的形势：短缺和过剩并存，促进经济增长和解决失业问题，将成为税收政策的重要目标；世界经济一体化和知识经济的出现，深刻影响着税收的改革与发展；经济结构的变化加快，税收制度和征管方式需要不断调整和完善；收入差距不断扩大，强化税收调节机制刻不容缓；在新旧体制转换阶段，需要更加有效地发挥税收政策调控功能。因此， “十五 ”税制改革的目标及任务应是面向21世纪的经济发展需要，谋求税制结构和税收政策的 “优化 ”。其基本政策取向是：重点改革和完善所得税和财产税制，合理调整间接税和直接税的比重，实现整体税制结构的优化；开征新税，调整旧税，谋求税收持续增长；积极推进税费改革，规范政府收入分配方式；完善地方税体系，适当提高地方税比重，为建立稳定的分税制预算管理体制创造条件；加大产业税收政策调节力度，促迸就业。通过以上优化改革措施，力争在 “十五 ”或更长时间内，建立以流转税为主，所得税、社会保障税为辅，财产税、行为税等相配合的复合税制体系。

　　三、努力提高经济运行质量，为企业创造良好的外部环境

　　财政收入的可持续增长最终依赖于经济运行质量的提高和效益的改善。为此，应积极转变财政职能，从更高、更新的层次上支持企业改革。一是要调整经济发展思路，从单纯抓速度、片面追求产值的传统思维定式中走出来。把经济工作的重点切实转移到提高经济效益上来。二是以市场需求为导向，进行产业结构、产品结构调整和企业资产存量的重组，把经济结构调整的落脚点放在增强财政实力上来。三是强化投资风险和产业政策的约束机制，把产业政策、投资政策、财政政策和信贷政策等有机结合起来，避免低层次、低水平的重复扩张。四是加大科技投入力度，通过深化改革，调整结构，强化管理来加快高新技术产业化步伐；同时继续深化科技体制改革和大力培养科技人才，积极支持所有应用开发型科研机构向企业化转制和科研成果向现实生产力的转化。五是对国有资产按照 “国家所有、分级管理、授权经营、分工监督 ”的原则，建立和完善以清产核资和产权界定为前提，以财产评估和产权登记为基础，以变动监管为重点，以股权管理为突破口，以资本金预算管理为手段的国有资产基础管理体系。

　　四、转变现念，发挥优势，切实提高财源建设的质量和效益

　　财源建设是财政收入稳定增长的源泉和动力。 “十五 ”时期，一是要理顺新形势下财源建设的基本思路。必须进一步解放思想，更新观念，坚持市场导向、效益优先、科技先导、公平竞争、开放带动和可持续发展的指导思想，在财源建设思路上努力实现 “四个转变 ”，即生财范围由主要培植国有经济财源转向发展多种经济生财；生财重点由偏重财源粗放增长转向提高财源结构效益；生财机制由注重对单个企业的扶持转向改善总体发展环境；生财手段由依赖直接投人转向财政政策的综合导向。二是调整新形势下财源建设的着力点。大力推进国有企业的改革和发展，增强企业活力，提高企业效益；发挥优势培植特色经济，培育主导产业袖名优产品，增强市场竞争力；积极探索公有制多种实现形式，促进多种所有制经济共同发展；不断完善财政体制，充分调动各级生财、理财的积极性。三是多渠道筹集和科学使用财源建设资金。多层次多渠道增加财源建设资金，逐步形成财源建设的稳定融资机制；大力改进财源建设资金使用方式·注重发挥财政资金的导向作用和乘数效应；建立健全科学的财源建设管理机制，提高资金使用效益。四是切实改善和优化财源建设的环境。认真规范行政执法和司法行政行为与收费行为。

　　五、严格税收征管，确保财政收入穆定增长

　　“十五 ”时期，要按照 “加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税 ”的方针，切实加大征管力度，做到应收尽收。一是加强税法宣传。强化单位和个人的纳税意识，建立对欠税、偷漏税等重大税收案件的曝光制度和企业纳税情况公开制度，加强舆论监督，形成社会各界协税护税、自觉申报纳税的良好的税收征纳环境。二是以信息化建设为突破口，推进征管改革，逐步建立现代税收征管运行机制。按照 “统筹规划，分步实施 ”的原则，在 “十五 ”时期内建成计算机网络，最大限度地实现信息共享，提高工作效率。三是规范管理，夯实征管基础。加强税源信息的搜集、调查，建立健全纳税人档案，以规范的税收专业化管事制度代替专管员管户制度，并加大强制执行的力度。四是加大税务稽查力度，完善服务监督约束机制，加大税收专项检查和大要案查处力度。五是对税收优惠政策以及以费代税、以费挤税、乱收费等行为进行全面清理整顿。

　　六、强化预算约束，稳步推进预算臂理体制改革

　　随着社会主义市场经济的建立与发展，传统的预算管理方式、方法函需进行改革。改革的指导思想是理顺财政分配关系，完善财政管理体制，健全财政预算职能，改革预算编制方法，强化预算约束，改进支出管理办法，提高财政资金使用效益。通过深化改革，逐步建立 “公平、透明、规范、高效 ”的预算管理机制，实现生财、聚财、用财的良性循环，促进经济和社会各项事业的健康发展。其目标模式是：一是将预算管理的着力点转移到部门，以部门预算为依托，以财政管理为中心，建立预算编制、执行、监督相对分离的预算管理运行机制。二是改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。三是推行科学的预算编制方法和资金管理办法，在收入预算的测定上，主要运用 “标准收入预算法 ”来测算；支出实行 “零基预算 ”，取消基数加增长的编制方法。四是完善预算管理的监督体系，对预算的编制、执行、调整以及决算等活动的合法性和有效性实施监督。

　　七、加大支出结构词招力度，逐步建立公共财政体刨框架

　　“十五 ”时期，财政支出改革应突出财政公共性特征，其基本思路是按照效益、公平、稳定的原则，建立起适应社会主义市场经济发展需要，总量适度、结构合理、配置高效、询控有力、监管严密的财政支出制度。一是转变财政职能，规范财政资金供应范围。严格区分政府行为和市场行为，科学界定财政资金供应范围，突出公共性特征，逐步提高对基础设施、社会保障、教育科技和文化卫生事业发展、环境保护等公共斋要的保障能力，做到 “有所为有所不为 ”，并解决财政 “越位 ”与 “缺位 ”问题。二是实行零基预算，优化支出结构；对个人工资性支出，按标准逐人核定，并推行工资财政统发；对公用经费，分类分档按定额核定；对基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教科文卫及其他部门的事业性专款支出，要进行项目论证，结合当地经济和社会发展计划，进行分类排队，制定滚动项目发展计划。三是改革支出管理体制，试行国库单一账户制度，将所有财政性支出全部通过国库单一账户拨付给供应点和劳务提供者。同时进一步扩大政府采购项目范围，建立符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度。

　　八、推进社会保障刨度改革，健全财政 “自动稳定器 ”功能

　　完善的社会保障体系是推迸国有企业改革的重要前提和社会安定的重要保证，也是经济和社会发展进步的重要标准。 “十五 ”时期，要着力完善如下 “四个体系 ”：一是完善社会保障制度体系。将 “九五 ”时期建立的 “三条保障线 ”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保障线 ”；完善企事业单位职工基本养老保险制度；完善城镇职工基本医疗保险制度和公务员补充医疗保险制度；规范社会救济制度特别是城镇居民最低生活保障制度。二是完善社会保障筹资体系。大力拓宽筹资渠道，依法扩大社会保险的覆盖范围，提高征缴率；积极研究社会保障费改税，尽快开征社会保障税；调整财政支出结构，逐步提高财政社会保障性支出的比重。三是完善社会保障支付体系。建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系，实行社会保障待遇的社会化发放，社会保障对象由社区统一管理。四是完善社会保障管理体系。明确各级政府在社会保障上承担的寅任，把企业的责住逐步转化为政府的责任，并相应取消设在企业的再就业服务中心，通过社会化的中介机构来促进下岗职工再就此；进一步完善社会保障资金的管理制度，建立健全财政监督和杜会监督制度。

　　九、完苦财政监甘体系，健全财政监甘机制

　　财政监督是行政执法监督的重要内容。加强财政监督管理，一是必须转变财政职能。 “十五 ”时期，要在继续深化和完善财税体制改革的同时，进一步减少具体审批事务，彻底改变传统体制下形成的重收入轻支出、重分配轻监督、重日常业务轻法规建设的状况，把财政工作的重点逐步转到制定和加强宏观调控上来，实现财政职能的根本性转变。二是必须转变工作方式和方法。在监督管理的范围和内容上，要改变重预算内轻预算外、重拨款轻效果和管理的状况，不断开辟财政监督管理的新领域；在监督管理的环节上，要由事后监督管理为主，向事前审核、事中监控和事后检查稽核的有机结合转变，形成多环节、全过程的财政监督管理格局；在监督方法上，要从集中性、突击性和各地自行组织监督检查为主，向经常化、规范化、多样化转变，切实提高财政监督管理的效率；在处罚力度上，要从处理事件和内部通报为主，向处理事件和处理人相结合、内部通报和公共曝光相结合的方向转变，以提高财政监督的权威性和震慑力。三是必须处理好财政监督与审计监督、税务监督等其他监督的关系。在实际工作中，既要避免出现重复监督的现象，又要充分发挥财政监督的整体性、源头性优势；既要与其他监督合理分工，又要加强沟通和协调，以发挥行政监督的整体效果。

　　十、依法行政、依法理财，切实加强财政法制建设

　　“十五 ”时期，要从根本上转变那些不能适应依法行政的传统观念、工作习惯、工作方法，牢固树立在宪法和法律规定的范围内行使行政权力的观念，坚持依法行政，形成学法、懂法、守法的良好风气。大力加强财政法制建设，构建科学完整的财政法规制度体系，实行依法治财，依法理财。抓紧修订《预算法况继续抓好财政立法工作，制定《注册会计师法实施条例》、（财政监督条例》等重要财政法规，为改进和加强财政管理提供法制保障；加强财政执法工作，建立财政执法检查制度，保证财政法规的贯彻落实；深入开展财政普法教育，提高各级财政部门的执法水平；认真做好财政行政复议应诉和国家赔偿费用管理工作，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。