预算背后的历史

　　1949年，史诗般的英雄年代，充满希望的黄金年代，然而也是极度困难的年代。

　　建国之初，财政问题最为突出，财政赤字是造成当时物价飞涨的主要原因。1949年全国共支出567亿斤小米，几乎等于当年财政收入的两倍！新中国的第一个概算，就是在这种极度困难的情况下出台的。

　　1949年12月2日，中央人民政府第4次会议通过了1950年财政收支概算草案。这个概算的编制，标志着我国的财政管理体系真正建立起来了。

　　这个概算草案体现了鲜明的时代特色。首先，收入和支出都以“斤（小米）”为计算单位，建国之初，公粮收入（农业税）是财政收入的最大来源，概算中公粮收入占41. 4％，说明当时农民承受了较重的负但。第二，赤字占支出的18，7％，赤字大的原因在于各项支出必须保证，而收入增长却很缓慢，加上当时全国财政不统一，加剧了财政的困难。第三，支出重点是军政，其次是经济的恢复建设。概算中，军事费占38.8％，行政费占21.4％，国营企业投资占23.9％，当时陈云说：“现在决定一切的是部队打胜仗”，支持战争是财政的第一任务。另一方面，对一切不愿抵抗的旧军政人员，采取了一律包下来的政策，1950年3月，全国脱产的军政公教人员已达到900万人，成为财政的一大负担。

　　针对财政困难，毛泽东说：“我们的财政情况是有困难的，我们必须向人民说明我们的困难所在，不要隐瞒这种困难。但是我们同时也必须向人民说明，我们确实有办法克服困难。我们既然有办法克服困难，我们的事业就是有希望的，我们的前途是光明的。”

　　第一个预算平衡的年头

　　1950年，是新中国经济建设进程中扭转乾坤的一年。上半年统一全国的财政经济工作；下半年调整工商业和税收。陈云在回顾1950年财经工作时说：“只有两个重点，一是统一，二是调整……6月以前是统一，6月以后是调整。只此两事，天下大定。”

　　“天下大定”首先反映在预算上。统一和调整使得收入有了保证，财政赤字大幅度下降。1950年决算数赤字为2.89忆元，仅占总支出的4％，财政收支抗美援朝战争的爆发，使得我们不得不改变初衷，把本想用来造拖拉机的钱拿去造了坦克。抗美援朝时期的财经方针是国防第一，稳定物价第二，其他第三。在此方针指导下，财政采取一系列增收节支措施和加强企业财务管理的办法，收入急剧增长，1951年财政预算结余10.65亿元，是新中国历史上第一个预算平衡略有结余的年头。在战事激烈的年头，这不能不说是一个伟大的胜利。

　　辉煌“一五”中的预算情况

　　1951、 1952年连续两年，国家财政收支平衡、略有结余。1953年我国开始第一个五年计划建设，财政在“一五”期间发挥了筹集建设资金和促进社会主义改造的巨大作用。然而，由于“一五”初期指导思想急于求成，“一五”第一年的预算编制就出现了问题。

　　1953年的预算，大量增加基本建设投资，甚至把上年度的结余列入国家预算，结果1月就出现赤字，到7月，赤字累计近11亿元，并连带影响到银行信贷紧张。8月，中央不得不采取紧急措施，增收节支，方使预算趋向稳定。

　　这个不大不小的教训，使得当时的财经工明白了一个道理：在经济建设起步时期，在银行信贷资金依赖财政存款的情况下，维持预算平衡是多么的重要。

　　1953年9月，副总理邓小平兼任财政部长，他提出了著名的“六条方针”：预算归口管理；支出包干使用；自留预备费，结余不上交；严格控制人员编制；动用总预备费要经中央批准；加强财政监察。“六条方针”的目的就是要把国家财政放在经常、稳固、可靠的基础上，保护国家总预备费不受冲击。毛泽东也指示：“增产，节约、多留后备力量，是巩固国家预算的三道防线”。

　　由于贯彻六条方针， 1954年预算执行结余16.05亿元，是新中国成立以来财政日子最好过的一年。

　　1956年，急于求成的冒进倾向更为严重，“跑步进入社会主义”的口号风行一时。先是编制了一个赤字预算，实际执行支大于收18. 31亿元，除动用历年结余10. 11亿以外，尚有赤字8.2亿元。基建规模过大，新增职工超过计划，调资幅度过大，贷款也突破计划，信贷出现差额，这些共同导致了建国以来第一次较大的财政赤字。

　　面对急躁冒进情绪，周恩来和陈云及时提出要“反冒进”，紧急压缩基建规模。当时陈云针对冒进倾向，提出财政收支和银行信贷都必须平衡，而且应该略有结余。而“只要财政收支和信贷是平衡的，社会购买力和物资供应之间，就全部来说，也会是平衡的”。“反冒进”减轻了财政的压力，并使得1957年的国家预算保持了平衡。然而遗憾的是，“反冒进”在1957年和1958年遭到一次又一次的严厉批判。

　　大跃进导致假结合、真赤字1958年，毛泽东错误地发动了以“以钢为纲”为中心的“大跃进”运动，同时在农村大刮“共产凤”，搞人民公社化运动，在全国掀起各种“大办”运动，盲目追求高指标、高速度；瞎指挥、浮夸风盛极一时。1956年提出的坚持综合平衡被说成是右倾保守，国家财受了严重挫折。

　　“大跃进”期间，预算收支形势似乎很好。当时的统计， 1958年到1960年，3年合计财政结余3.75亿元，然而，大量的虚假财政收人是无价值的废品和没用的物资；而一些通过信贷渠道由商业和工业部问支付的资金其实是财政支出，大量的资金浪费和损失也要财政来解决，财政结余是虚假的。

　　中央发现财政虚假性的问题后，曾经在1959年做过一次处理，然而处理得很不彻底，加上庐山会议以后，纠左一下子变成了反右，1960年“大跃进”变本加厉，国民经济一片混乱。预算虚假的问题非但未能得到解决，反而越来越严重。 直到1962年，中央才开始花大力气解决这个问题。经计算，到1961年底以前需要由财政“补窟窿”的各类资金达348亿元，实际处理达到370亿元。财政使出浑身解数，动用了历年结余、银行自有资金、军费结余、银行透支、冻结存款等各种手段，才得以归还“大跃进”的这一部分历史欠账。

　　国务院后来对“大跃进”期间虚假的预算收支数字作了调整，结果是：自1958年“大跃进”以来至1961年，连续4年财政赤字，赤字总额180.35亿元！国家财政元气大伤。

　　调整时期不准打赤字从1961年下半年开始，中央着手对国民经济进行调整。继提出“调整、巩固、充实、提高”8字方针后，周恩来和陈云又一再强调综合平衡的重要性。在调整期间，国家财政主要的任务之一就是增收节支，消灭财政赤字，维持预算平衡。

　　由于经济得到调整，生产恢复，增产节约，调整时期的财政收入逐年增加，每年平均递增14.7%， 1965年达到473.32亿元，比1957年增长52.2％，财政支出466.33亿元，结余7亿元。更不容易的是，在那困难的年代里，国家财政偿还了全部巨额外债。

　　在调整时期，中央加强了财权、财力的集中，并规定从中央到地方实行预算“上下一本账”。

　　各级财政预算的安排，必须根据收入，合理安排支出，坚持收支平衡，略有结余，一律不准打赤字预算。

　　为了消灭赤字，回笼货币，国家采取了冻结存款。出售高价商品、敞开供应的措施。值得一提的是，当时出售高价商品的利润，是专户存入银行，并没有作为收入列入预算。陈云当时认为，这部分收入不是经常收入，财政部不要花这个钱，你把这个钱花了，岂不又变成了购买力。所以，当1963年这部分高价收入减少乃至没有的时候，未给预算平衡造成任何紧张。

　　十年动乱得过且过1966年到1976年的“文化大革命”，给全中国造成了深重的灾难，财政工作也不能幸免。十年动乱期间，财政收入共计7225.4亿元，支出共计7244.4亿元。首尾11年间，有4年发生赤字，7年勉强平衡。11年财政收支总额相抵，仍有赤字19亿元。

　　虽然有7年勉强平衡，但这种平衡是一种低水平的平衡，是建立在大量削减支出上的平衡。为了保证这种平衡，给人民生活和社会各项事业造成了严重的欠账。到1976年，全国农民人均年收入只有125元，比1966只增加了19元；而全国全民所有制职工的平均年工资在10年间非但没有增加，反而减少了31元，只有605元。大量削减科教文卫方面的支出，更给我国社会的发展造成了难以估量的损失。

　　1967、1968两年，国家居然没有正式的预，决算报告，可想而知当时的财经秩序混乱到何等程度！虽然周恩来、邓小平等领导人在文革中几次努力整顿财政金融工作，但每次都是刚有起色，就被“左”的政治运动打压了下去。

　　十年动乱期间，预算管理体制几乎一年一变。一会儿收入全部上交中央，支出全由中央供给；一会儿“收支挂钧。总额分成”；一会儿又是“定收定支，收支包干”。预算体制变来变去，其实都是为了应急，是为了在政治动乱和生产混乱的窘境下勉强维持过日子。

　　改革开放初期力求平衡

　　粉碎“四人帮”后，国民经济迅速恢复，1977年财政预算结余30.93亿元， 1978财政收入年更突破性地达到了1121.12亿元，扭转了连年收入完不成任务的局面，财政状况明显好转。

　　然而， 1978年经济建设又犯了盲目铺摊子的老毛病。尤为严重的是， 1978年财政收入中水份很大，大约有100亿元的虚收。当年下半年为了鼓励各地增收，突破财政收入1000亿元大关，决定超收数额全部留给地方。于是有些地区为了实现增收，开虚作假，寅吃卯粮，结果财政收入虽然大大突破了1000亿元，可是却给以后年度的预算平衡留下了世大的隐患，1979年世额的财政赤字与此不无关系。

　　1979年、1980年两年，在“政治经济形势前所未有的好的同时，财政连续发生巨额赤字，两年合计298.1亿元，是新中国历史上的最高记录。世额的赤字，是解决十年动乱历史欠账的必然代价。另一方面，当时的经济调整未能作到量力而行，从多扩大投资、调资增支的措施纷纷出台，却忽视了财政的承受能力有限，也忽视了通货膨胀的潜在威胁。

　　1980年2月，财政部长吴波在向中央的汇报中驳斥了“赤字无害”论，他说：“没有物资，靠赤字和票子，既不能发展经济，也不能改善人民生活，市场还会出问题。用赤字办好事，必然适得其反，好事办不成，还要引起严重后果。”12月，中央作出进一步调整国民经济的决策，提出平衡财政、平衡信贷、稳定物价的 “两平一稳”方针。在此方针下， 1981年的赤字由上年的127.5亿元压缩到25.5亿元。

　　1980年，财政体制改革在经济体制改革中一马当先。自身的改革加上较快的经济增长，经过数年的不断努力，到1985年，国家预算终于实现了结余21.62亿元，这是自1979年以来国家预算首次没有出现赤字，被人们称为“改革开放以来财政日子最好过的一年”。

　　可是， 1985年的财政收入中，进口消费品增加的收入、多用了外汇增加的关税收入等近200亿元的非经常性增收因素，都被用作安排经常性支出，扩大了以后年度的支出基数，为将来的预算平衡埋下了隐患。

　　经济发展，财力壮大从1985年至今，我国总体经济实力大大加无论是政治、经济、社会、文化各方面，都步入了一个前所未有的好时期。财政整体实力也在改革开放中迅速壮大。1997年，不含债务的财政收达到8651亿元，比1978年增长了6.6倍，年均增长11.3％。特别是1994年财税体制改革以来，财政收入实现了较大幅度的增长，1994-1997年，财政收入年均递增18.8%，年均增加额超过1000亿元，财政的保障能力大大增强。

　　收入增长虽快，却跟不上经济增长的速度，也跟不上支出增长的速度。“两个比重”偏低，国家财力明显不足。1997年，全国财政收人占国内生产总值的比重为11.6％，中央财政收入占全国财政收入的比重为48.9％。这种收入分配格局导致的直接结果，就是国家财政尤其是中央财政入不敷出。到1997年，中央财政赤字已经由1979年的98亿元扩大为558亿元，增长了4.7倍。国家可支配和运用的财力，与经济、社会发展的需要相比，仍有较大的距离，一些基层政府多年来甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费。在改革时期，财政赤字几乎是难以避免的。但过大的赤字必然会带来一定的财政风险，如何摆脱财政困境，仍是摆在财政部问乃至所有国家经济部门面前的一大难题。

　　1998年，以江泽民为核心的党中央果断运用积极的财政政策启动经济，出台了增发特别国债用于加大基础设施建设、扩大支出等刺激经济的扩张性财政政策，赤字额攀升到900多亿元。 由于我国经济已告别短缺，步入相对过剩的时期，今天的赤字与以往缺乏物质保证的赤字有很大的不同。运用扩张性的财政政策，也是许多国家在经济紧缩时期经常采用的办法。1998年我国的赤字和累计国债余额与当年国内生产总值的比重分别为1.7％和10％左右，低于国际公认的3％和60％的警戒线。但由于我国潜在的赤字较大，财政部部长项怀诚也指出，“积极的财政政策只能是短期性的，从中长期看，必须坚持财政收支基本平衡的原则，适度从紧，并逐步缩小赤字规模。”