振兴东北老工业基地的财税政策取向

　　（一）中央财政介入的理论依据：公共产品理论

　　我们知道公共财政的主要职能是提供公共产品和公共服务。公共产品按提供主体和受益范围又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品是由中央政府提供的，凡本国公民都可以无差别地享用它所带来的利益。这部分公共产品主要包括国家安全、社会稳定、外交以及国民经济稳定协调发展等。我们看到在东北三省的发展过程中，不同程度地存在以上公共产品供给的不足，需要中央财政适时加大介入力度。

　　1.从地缘政治的角度看，振兴东北是维护国家经济安全和政治安全的战略需要。东北经济区与蒙古、俄罗斯、朝鲜、韩国、日本等国接壤或邻近，历史上是地缘冲突的多发地带，战略位置非常重要。东北经济区对邻近五国的出口总额占全国的20%左右，在我国对东北亚开放中具有不可替代的重要地位。因而，加快东北经济区的发展，进一步发挥其在东北亚地区的几何中心地位，对于维护国家的经济安全具有重大的意义。此外，从维护国家的政治安全需要出发，从发展中俄、中朝关系出发，也应该把振兴东北作为全国的战略重点。

　　2.从维护社会稳定的角度看，振兴东北直接关系到我国社会稳定的大局。1978年改革开放后，东北由于重工业比例大、国有企业比重大，很快在全国轻工业、非国有经济飞速发展的态势中落伍。接下来，大批国有企业关门，工人下岗，这就是著名的“东北现象”。据统计，东北三省的下岗职工一度占到了职工总数的1/4.也有人认为，辽宁、吉林、黑龙江的下岗人数分别为全国的前1、2、3位。由于社会保障体系不健全，社会保险的覆盖面过小，社会保障基金严重不足，难以保障弱势群体的基本生活。据统计，东北三省城市中有权享受养老、医疗、失业保障待遇的人员只占城市总人口的10%.社会保障体制滞后已成为东北三省发展中最滞后的因素，严重影响经济发展的同时给社会稳定埋下了隐患。

　　3.从区域经济协调发展的角度看，振兴东北老工业基地是实现全面建设小康社会宏伟目标的一项重大战略。东北地区是我国近代工业起步较早的地区之一，经过建国以后特别是“一五”、“二五”时期的大规模经济建设，已基本形成了以钢铁、机械、石油、化工、建材、煤炭等重工业为主体的基础设施比较完善的工业基地。以沈阳、大连、长春、哈尔滨、吉林和齐齐哈尔等重工业城市为代表的东北老工业基地，为建成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为国家的改革开放和现代化建设做出了历史性的重大贡献。目前，东北原油产量占全国的2/5，木材产量占全国的1/2，汽车产量占全国的1/4，商品粮占全国的1/3，造船产量占全国的1/3.但是改革开放以来，由于体制性和结构性矛盾日趋显现，东北老工业基地企业设备和技术老化，竞争力下降，就业矛盾突出，资源性城市主导产业衰退，经济发展步伐相对仍较缓慢，与沿海发达地区的差距在扩大。据统计，自1978年以来的20多年间，东北三省工业总产值在全国所占份额一路下跌，由原来的16.5%下降到9.3%，降幅超过40%.东北三省工业在全国的排序不断后移：辽宁省从全国第2位下降到第5位，黑龙江省从第7位下降到第14位，吉林省则从第15位下降到第18位。

　　按照缪尔达尔的理论，一国经济发展中出现的区域性经济发展差异，会因为“累积性因果循环”的作用而越来越大，且难以自动消除，需要中央政府运用财政、税收、金融、产业政策等多种宏观调控手段进行干预，以消除这种差异对整个国民经济的不利影响。国际上，如德国在统一进程中主要采取了转移支付的方式，有力地缩小了东西部地区之间发展差距；日本主要采取了专项税收优惠的方式优化资源配置，取得了很大成功。这些国际经验都给我们实施区域经济协调发展战略提供了有益的启示。实施地区经济协调发展战略，对地区经济结构进行战略性调整，是我国经济进入新的发展阶段和实现第三步战略目标的要求。加快振兴东北老工业基地，增强东北地区经济的整体竞争力，形成继珠江三角洲、长江三角洲和环渤海经济圈后的又一快速增长区域，对于提升综合国力，优化发展格局，走新型工业化道路，实现全面建设小康社会的目标，都具有全局性的经济意义和政治意义，是我国在新世纪新的发展阶段的一项重大战略。

　　（二）中央财政介入的现实判断：发展经验和财力支持

　　1.上世纪80年代以来，我国先后实施了沿海发展战略和西部大开发战略，积累了区域经济协调发展和财税宏观调控的宝贵经验。通过实施沿海发展战略，珠江三角洲和长江三角洲地区加快对外开放、率先发展，东南沿海地区在20年间成为中国经济的“隆起”地带。如今，广东、山东、上海、浙江和福建的GDP之和已占全国GDP的近一半。实施西部大开发战略3年多来，西部地区基础设施建设、生态环境保护和产业结构调整取得了显著成效，经济发展步伐明显加快。2000年至2002年，西部地区GDP增长速度与全国各地平均增长速度的差距由1999年的1.5个百分点缩小为2002年的0.6个百分点。在实施区域经济发展战略过程中，国债投资、一般转移支付和专项转移支付、财政贴息、税收优惠等作为我国宏观调控的重要财税政策工具，对经济发展发挥了巨大的促进作用，象征着我国宏观调控艺术的日臻成熟。如在国债投资的带动下，2000年、2001年和2002年西部地区固定资产投资增长率分别达到了12.7%、19.3%和20.6%，分别高于东部地区4.5、6和4.4个百分点，为缩小地区差距和促进地区经济协调发展奠定了坚实的基础。所有这些都是我国实施振兴东北老工业基地战略过程中可资借鉴的宝贵经验。

　　2.当前我国经济已走出低谷，我国税收连续几年都超额增长，这都为振兴东北老工业基地提供了现实的财力支持。2003年我国GDP为116694亿元，按可比价格计算，比2002年增长9.1%，是1997年以来增长最快的年份。这表明，我国经济已经结束1997年亚洲金融危机爆发以来的调整恢复期，正进入一个新的快速增长期。近几年我国税收收入增长迅猛，1999年突破1万亿元，2002年达到17004亿元，2003年突破2万亿元，达到20450亿元。税收增收额2000年突破2000亿元，2002年为1832亿元，2003年突破3000亿元，达到3446亿元，而这已经超过了1992年全年的税收收入3165亿元。另外，从税收增长幅度来看，2001、2002和2003年分别为21.6%、15.2%和16%，远高于向期GDP的增长速度7.3%、8.0%和9.1%.我们认为，我国经济的快速发展和税收收入的超额增长都为振兴东北经济提供了可供操作的现实财力空间。

　　二、财税政策的切入点

　　在坚持市场导向和立足东北老工业基地现有基础的前提下，我们认为，财税政策应主要集中在解决企业历史包袱、促进科技进步与产业升级、发挥老工业基地比较优势，大力扶持民营经济发展、推动资源型城市的转型以及完善社会保障体系等关键环节上，以实现振兴东北老工业基地的重大使命。

　　（一）解决企业历史包袱是实现东北经济轻装上阵的前提

　　在我国政府确立了振兴东北老工业基地的战略决策后，经历了三年改革与脱困后的东北国有企业又面临着新一轮发展机遇。新一轮国企改革的总体思路是加快国有经济布局和结构的战略性调整，推动企业间的兼并、联合、重组，深化改革，建立现代企业制度，积极推进股份制改造。但是，国有企业沉重的历史包袱（包括资源枯竭型企业退出成本、大中型国有企业的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成本、社会统筹经费补充、企业办社会负担以及企业不良债务等）仍可能成为国企改革的最大阻力，其中企业债务问题、人员安置问题和企业办社会问题（如吉林省有40%的企业承担办社会职能，每年至少支付35亿元的费用）在东北地区尤显突出。政府财政应该对东北老工业基地实行减债卸负的扶持政策，以为本轮改革的顺利进行创造良好的条件。

　　（二）促进科技进步和产业升级是振兴东北经济的主要任务

　　东北老工业基地的调整和改造应该走新型工业化的路子，也就是利用高新技术改造传统产业，进而带动产业升级。目前，东北三省很多企业的工艺装备水平落后，技术自主开发能力差，开发周期过长，面临着加快技术创新的艰巨任务。如吉林省全省工业企业工艺装备水平相当于20世纪90年代的15%，属于70、80年代水平的60%，还有15%属于50、60年代或以前的水平。具有自主知识产权的产品和技术不足5%，科技成果转化率低于20%.另据抽样调查，大连市机械新产品的开发周期平均18个月。而美国在1990年就实现了产品设计周期3个星期，试制周期也仅为3个月。为了提高产品的竞争力，技术发展模式应由引进向二次创新和自主开发推进。我们可以借鉴发达国家的相关经验，充分发挥财税政策在促进企业自主技术创新中的作用。

　　（三）发挥东北老工业基地的比较优势是立足现实的理性选择

　　在开放、竞争的市场当中，一个企业能够生存下来的必要条件是企业所进入的产业、生产的产品和采用的技术与其所处经济体的要素禀赋结构所决定的比较优势相吻合。如果不符合，其产品的生产成本必然高于按比较优势来选择产业、产品、技术的国内或国外企业，从而缺乏竞争力。从这个意义上说，能否振兴东北，关键取决于能否正确认识东北老工业基地的比较优势，并遵循比较优势发展战略的原则来确立今后的产业、产品和技术结构。东北地区具有全面实现工业化和率先实现现代化的物质技术、科学教育等基础条件，具有完整的重工业体系和配套能力，石油开采、石油化工、钢铁和有色金属冶炼、重型机械制造、汽车和飞机制造等资本与技术密集型工业在全国都占有重要地位，是极具后发优势的地区。此外，东北地区的比较优势还表现在：农业自然资源条件比较好，是国家的重要粮食生产基地；已形成由水陆空立体交通组成的综合运输体系，还是沟通东北亚和欧洲之间里程最近的大陆桥的重要中间站和联络点等。促进具有比较优势产业的发展，是实施财税政策的重要着力点。

　　（四）大力发展民营经济是促进东北振兴的内在动力

　　东北老工业基地经济增长乏力的一个重要原因就是，国有经济比重过大，缺乏市场活力。据统计，东北地区的国有企业大体上占企业总数的70%左右。2002年，吉林省全省国有及国有控股工业企业拥有资产占规模以上工业的82.5%，高于全国平均水平20个百分点。民营经济比重过低，导致市场化程度较低，经济发展内在动力不足。中共十六大明确指出：民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有经济发展，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。民营经济的发展，有利于老工业基地经济结构的调整和优化，促进老工业基地接续产业的发展和主导产业的转型。民营经济参与国有资产处置，不仅可以盘活国企的存量资产，还可以实现自身做大做强的目标；不仅能促进生产要素在不同产业和不同地区进行流动，而且还能从根本上改变计划经济时期形成的产业和企业分工格局。东北地区发展民营经济的首要目标是，能够吸纳更多的劳动力就业，成为解决就业的重要渠道。政府应该在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收等政策方面进一步放宽条件，把发展民营经济作为振兴东北的突破口，以提升市场竞争的有效性和促进经济内生增长机制的形成。

　　（五）推动资源型城市的转型是实现可持续发展的必然要求

　　国务院已经将阜新列为资源枯竭型城市经济转型试点城市。在辽宁，类似阜新这样的城市还有本溪、抚顺、盘锦等。据统计，到2003年底，辽河油田（位于盘锦）原油开采探明已动用地质储量的77.1%，天然气则已动用了82.6%.吉林全省资源型为主的城市有辽源、白山、通化以及珲春、舒兰、蛟河等18个，受资源枯竭和资源保护等因素的制约，需整体转型和发展接续产业。全省4个采煤沉陷区沉陷面积为113平方公里，涉及矿区居民5.7万户，生存环境遭到严重破坏。资源枯竭型城市转型是一个世界性的难题，德国的鲁尔、法国的洛林等资源型城市都面临着这一问题。而我国的资源型城市除了资源枯竭以外，还面临地理区位偏僻、支柱产业单一以及企业办社会负担重等严重问题，转型更是不易。中国矿业协会会长朱训认为，中国资源型城市应该坚持多元化的发展战略，延长矿产品深加工链，最大限度地提高资源的附加价值，如油城可以大力发展石油化工及石化产品深加工业；煤城可以实行以煤发电、以电炼铝、煤电铝一条龙等。同时，鼓励其他非矿产业的发展，特别是鼓励第三产业的发展，以培育新的经济增长点。推动资源枯竭型城市转型和发展接续产业，需要财税政策的大力扶持。

　　（六）完善社会保障体系是振兴东北老工业基地的重要保证

　　东北三省普遍存在下岗失业人员多、就业和再就业矛盾突出、社会保障能力弱的问题。以吉林为例，到2002年末，全省下岗失业人员累计超过100万人。全省离退休人员105万人，每年养老保险基金收支自然缺口近30亿元。全省城镇纳入动态管理“低保”对象149.7万人。未来5年城镇约有230万下岗失业人员和新生劳动力需要就业，农村约有200万富余劳动力需向城镇转移。另外，东北地区的失业保险金也远低于全国平均水平。社会保障程度低，给经济发展和社会稳定带来了隐患，需要国家财政加大扶持力度。国家在辽宁启动、而后在黑龙江和吉林展开的社保改革试点，也正是为了给东北三省的经济发展打造一个稳定的外部环境。

　　三、财税政策工具的具体选择

　　我们知道，财税政策工具主要包括财政支出与税收。前者主要包括政府投资和转移支付，后者主要包括税种选择、税率确定、税收优惠和税收惩罚等。经济学上用财政政策乘数来衡量财政支出或税收变动对国民收入的影响程度，包括财政支出乘数、税收乘数和平衡预算乘数。根据凯恩斯的国民收入决定方程式，我们可以得到财政政策乘数的表达式：财政支出乘数＝1／（1－边际消费倾向）；税收乘数＝一边际消费倾向／（1—边际消费倾向）；平衡预算乘数＝财政支出乘数＋税收乘数＝1.当边际消费倾向较大（大于0.5）时，财政支出乘数大于2，即1单位的财政支出会产生超过2单位的国民收入；税收乘数的绝对值会大于1，即减税会成倍地刺激有效需求，促进经济增长；平衡预算乘数始终为1，一方面表明政府平衡预算政策仍有一定的扩张效应，另一方面也表明财政支出政策对经济增长和经济稳定的作用大于税收政策。在实施振兴东北老工业基地战略的过程中，我们应明确财政支出政策与税收政策各自的作用范围和作用力度，适时适度地加以选择。

　　（一）财政支出政策的选择

　　1.通过发行长期建设国债以及财政参股、财政贴息、财政投融资等方式加大政府投资的力度。（1）我国应该积极调整长期建设国债的使用结构和方向，加大对东北老工业基地调整改造的投入。据悉，我国已正式启动了振兴东北的第一批100个项目，计划注入由中央政府发行的610亿元长期建设国债资金，主要集中在装备制造业、原材料工业和农产品加工项目等东北具有比较优势的传统项目，以促进老工业基地的技术改造和产业升级。（2）采用财政参股、财政贴息等方式扶持发展劳动密集型产业和高新技术产业，增加就业岗位；扶持资源枯竭型城市接续产业的发展，促进资源型城市的转型和可持续发展。（3）由中央财政和地方财政共同出资设立专项基金，支持有市场前景、有发展前途、有效益的重点企业和高科技开发企业的技术改造和技术创新，提高企业的自主研发能力和产品的竞争力。（4）以政府信用为基础筹集资金，建立财政投融资体系，加强基础产业和基础设施建设。结合东北地区实际，财政投融资应主要投向煤炭、石油、电力等能源开发、粮食生产基地建设以及新技术新产品推广等。

　　2.加大中央财政转移支付的力度，兼顾效率与公平。一般而言，转移支付有三种模式，即纵向转移、横向转移和混合转移，我国主要采取纵向转移模式。纵向转移的主要方法是拨付补助金，分为一般补助金和专项补助金。一般补助金致力于实现区域间财力和公共服务水平的均等化，实现公平的目标；专项补助金是为了体现上级预算的特定政策调整意图，实现效率目标。我们对东北老工业基地的转移支付要做到一般补助和专项补助的合理搭配，在实现社会公平的同时促进经济效率的提高。（1）逐步加大中央财政一般性转移支付的规模。我国1995年以来实行的一般性转移支付，是按照规范和公正的原则均衡地区间财力差异的一种国际通行的做法。由于今年实行的增值税转型改革试点，以及为落实中央11号文件制定的税收优惠政策、改革出口退税机制等各项政策，东北三省地方财政短期内会出现政策性的减收增支缺口。对此，中央财政应该适当考虑，逐步加大一般转移支付的力度。（2）加快落实与振兴东北密切相关的专项转移支付事宜。第一，由中央财政通过专项转移支付，建立专项基金解决企业的历史债务问题，让企业轻装上阵。第二，选择部分老工业基地城市进行分离企业办社会职能试点，有步骤地剥离重点大企业办社会职能，资金缺口通过专项转移支付解决。第三，加大扶持资源枯竭型城市转型的专项转移支付力度。国家应该提高对采煤沉陷区补助资金比例，给予资源枯竭地区和城市下岗职工安置的资金补助，妥善解决中央煤炭企业下放前的历史遗留拖欠工资和安全生产欠账。第四，加大对东北老工业基地社会保障专项转移支付力度。中央财政应加大对国有企业职工基本养老保险基金的补助，对下岗职工基本生活保障支出的补助和对城市居民最低生活保障的补助，发挥社会保障制度社会稳定器的作用，为振兴东北创造一个良好的环境。此外，还应精心组织实施完善社会保障体系试点工作，创造条件逐步完善基本养老保险制度、基本医疗保险制度和失业保险制度相结合的城镇社会保障体系，扩大社会保险的覆盖面，并积极探索建立农村社会保障制度。

　　（二）税收政策的选择

　　1.在继续推进增值税转型的同时，适当扩大增值税进项税额的抵扣范围。（1）转型。我国现行的生产型增值税对资本有机构成高的资本密集型产业和高新技术产业的资本投入具有明显的抑制作用，为了促进这部分产业的技术改造和升级换代，必须实行消费型增值税。增值税转型改革，将大大降低企业固定资产投资成本，提高企业特别是民营企业投资的积极性，促进企业长远发展。将增值税转型试点设在东北，对东北地区的投资、产业结构调整和技术升级无疑是一个强大的助推力。此次在东北实施的增值税转型试点主要集中在装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业等八大行业，只允许企业抵扣当期新增机器设备所含进项税金。这只是增值税转型的第一步，下一步是在扩大抵扣行业的基础上扩大抵扣范围，即在所有应征增值税行业内实现转型，并将房屋、建筑物等其他新增固定资产全部纳入抵扣范围。我们应在不断积累改革试点经验的基础上，继续推进增值税转型改革。（2）扩围。由于现代科学技术的迅猛发展，科技产品的成本结构发生了重大变化，直接材料成本所占比重不断下降，间接费用的比例大大增加，大量的研发费用、技术转让费以及科技咨询费用的投入往往大于有形资产的投入。此外，新产品上市还需要大量的广告宣传费用。这些开支不能取得增值税专用发票，因而不能抵扣进项税额。这就加大了高科技企业的税收负担，影响了东北老工业基地技术改造和产业升级的速度。解决这一问题的根本措施是扩大增值税的征收范围，全面征收。作为过渡办法，可允许对技术转让费、研发费用、新产品试制费和广告宣传费用，比照交通运输费用按7%的扣除率进行进项税额抵扣，以降低企业的税收负担，激发企业技术创新的动力。

　　2.降低企业所得税税负，促进民间资本的流入。振兴东北老工业基地必须有充足的资本投入，而社会主义市场经济体制要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，即政府投资不能唱主角，民间资本才是市场经济的内在动力。所以，在振兴东北经济的过程中，我们要充分利用税收优惠政策，积极引导国内外民间资本的流入。（1）加快进行统一内外资企业所得税制度的改革，降低内资企业所得税税率，降低内资企业所得税负担，增加企业的税后利润，激发企业的投资动力。对于企业所得税的统一可能造成的外资企业所得税负提高的问题，对于提高的税负，可以在一定年限内实行先征后返的政策，促进内外资企业的公平竞争。（2）扩大企业研发经费加计扣除优惠政策适用范围，取消计税工资规定，缩短无形资产摊销期限，对于企业用于环境保护和高科技研发等方面的固定资产和机器设备实行加速折旧，提高企业税前列支和扣除的标准，降低企业的所得税税负。（3）为减少民间资本的流出，可对投资东北的企业用于再投资的资本和利润实行再投资免税和再投资退税政策。为鼓励使用国产设备，可对购买作为固定资产管理的生产经营性机器、机械、运输工具、设备的内外资企业，一律实行企业所得税抵免政策。

　　3.加快取消农业税的步伐，充分发挥东北地区“大粮仓”的作用。粮食安全是国家安全的一个重要组成部分。近几年来，我国和世界的粮食产量连年减产，粮食储备不断下降，已经影响到粮食的供应和粮价的稳定。粮食安全问题被提到了重要地位。东北地区是我国的“大粮仓”，其商品粮占到了全国的三分之一。采取政策措施，促进东北地区农业的全面发展，特别是粮食的增产具有重要意义。其中，在东北地区应尽快取消农业税，加快统一城乡税制的步伐，这不失为一项重要决策。为此，需要中央财政通过转移支付，给予大力支持。

　　4.加大对出口退税的支持力度，提高东北地区出口产品的竞争力。据悉，我国已对现行出口货物增值税退税率进行了结构性调整：国家鼓励出口的产品的税率将不降、少降甚至提高，一般性出口产品的税率将适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降退税率或取消退税。出口退税率下调，将直接提高出口企业的成本和定价，影响产品的市场竞争力。据测算，出口退税率下调3个百分点，将使出口成本上升4%，这将降低出口产品的价格竞争优势。东北地区是自然资源比较丰富的地区，此政策的出台，将使生产原油、木制品等资源性产品的企业受到较大冲击。因此，中央财政应该加大对东北地区出口退税的支持力度，实现出口退税“征多少，退多少，实现真正零税率”的目标，推动东北地区的出口贸易增长。

　　5.充分发挥税收优惠政策的积极效应，促进东北地区经济的协调发展。（1）对资源开采衰竭期的矿山企业，以及对低丰度油田开发，在地方具备承受能力的条件下，可以适当降低资源税税额标准，以促进资源型城市的经济转型。（2）对某些国家鼓励的产业如高新技术产业等，可实行在一定年限内流转税先征后返的政策，以增加企业的现金流量，降低企业资金成本，提高企业税后利润。（3）加大对高科技企业中经理股票期权（ESO）的个人所得税优惠，对科技人员转让科技成果所得，比照转让著作权减征30%的个人所得税，以激励高科技人才进行科研开发和发明创造的积极性。（4）对一些高负债企业的历史欠税应当适当减免，对一些企业因历史原因形成、确实难以归还的欠税，按照规定经由国务院批准后豁免，以增强企业发展后劲。（5）采取税收优惠政策促进民营企业和外资企业与东北地区国有企业间的兼并、联合和重组，以加快国有经济布局和结构的战略性调整。比如，可以允许并购前企业的增值税进项税额在并购后继续抵扣，对企业重组收益实行低税或免税政策等，以优化国有企业的资本结构，达到资源的有效配置，增强企业的竞争能力和抗风险能力。

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