中国财政政策10年中从适度从紧到积极

　　一、“适度从紧”财政政策——实现经济增长“软着陆”

　　（一）宏观经济背景。

　　1.从1993年开始中国经济出现过热现象。1992年，小平同志南巡讲话时，提出“发展才是硬道理”的重要思想。以此为契机，我国开始进入新一轮的经济快速增长时期，一举扭转了1989年和1990年经济低速增长的态势，国民经济发展进入了一个新的阶段。从1992年开始的新一轮经济增长，在取得巨大的社会经济成就的同时，也带来了新的问题。

　　虽然国内生产总值（按可比价格，以下同）的增长速度1992年和1993年分别为14.2％和13.5％，改变了1989年和1990年经济增长速度下滑的不利局面，但经济运行中出现了不容忽视的现象，即开始出现经济过热的苗头。突出表现在：从1992年起，作为推动我国经济增长主要因素的固定资产投资高速增长，1992年至1993年增速分别为42.6％和58.6％，大大超过以往的增长速度。投资需求带动了消费需求，当时我国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，投资需求与消费需求的双膨胀，加剧了商品供给的短缺状况，造成1993年至1994年全国商品零售价格指数分别上升了13.2％和21.7％，产生了较为严重的通货膨胀。经济增长过快带来的经济过热与严重的通货膨胀，成为社会经济稳定的巨大隐患。

　　2.中央针对经济过热适时提出“适度从紧”的财政政策。尽管1994年国内生产总值增长速度为12.6％，略低于1993年的增长速度，但全国商品零售价格指数却成为自改革开放以来最高的一年，通货膨胀严重。为此，当时的中央经济工作会议把抑制通货膨胀摆在了该时期经济工作的首位。

　　新中国成立以来，我国多次出现经济过热现象，为了给经济过热降温，受当时宏观调控经验不足的局限，往往采取“紧缩到底”的政策手段，使经济由过热一下子陷入过冷。这种热与冷的转换，好像是快速行驶中的急刹车，经济过热是消除了，但又面临着如何启动经济的问题。热与冷的骤然交替，造成剧烈的经济波动，对国民经济运行产生了十分不利的影响。1988年的经济过热与通货膨胀以及随后1989年和1990年国民经济的低速增长，使决策部门认识到，必须改变过去那种“一松就热、一紧就冷”的传统做法，做到既要为经济过热降温，也要保证国民经济的正常发展速度，防止经济运行中的大起大落现象再次发生。于是，正是基于这样一种思路，中央适时提出了“适度从紧”的财政政策，对过热的经济实施恰如其分的宏观调控，实现“高增长、低通胀”的新的经济发展态势。

　　（二）“适度从紧”财政政策的内涵。

　　1.目标。

　　（1）遏制通货膨胀是首要目标。在市场经济条件下，适度的物价稳定是社会经济活动赖以存在的基础，是国民经济持续稳定增长的主要标志。但是，我国1993年和1994年的高通货膨胀率，不仅是改革开放以来的顶峰，在世界上也是少见的。这么高的通货膨胀率，对国民经济造成了严重的冲击，无论是对国家、企业，还是对城乡居民个人都具有颇大的危害性，这已为世界各国的实践所验证。在经济体制转轨阶段，通货膨胀的压力是客观存在的，但如果任其发展下去，不可避免地就会破坏正常的经济秩序，最终导致经济增长的下降或停滞，因此遏制恶性通货膨胀便成了当时的当务之急。

　　（2）保持国民经济适度增长是另一重要目标。过去很长一段时间以来，我国虽然对遏制通货膨胀取得了相当的成绩，但代价常常是随之而来的国民经济在低谷中运行。实践证明，这种经济过热中的“急刹车”做法，同样不利于国民经济的持续协调发展。1988年，为了抑制严重的通货膨胀，我国在财政政策上采取了严厉的紧缩措施，通货膨胀率虽然是明显降了下来，但为此付出的代价却是国民经济连续两年萎靡不振，致使1989年和1990年的国内生产总值增长率仅为4.1％和3.8％。改革开放以来，保持国民经济的适度增长一直是我国宏观经济调控的核心内容，是实现我国经济腾飞的必要条件，遏制通货膨胀不能以牺牲国民经济的增长速度为代价。鉴于此，在实现遏制通货膨胀的同时，还必须保持国民经济的适度增长，这是“适度从紧”的财政政策的另一重要目标。

　　2.政策主要内容。为了抑制经济过热，1993年下半年，中央果断地出台了针对固定资产投资增长过快等的一揽子宏观调控措施，核心是采取适度从紧的财政政策，并与适度从紧的货币政策相配合。在财政政策方面，控制支出规模，压缩财政赤字，把财政支出的增长速度从1993年和1994年的24.1％与24.8％压缩至1995年的17.8％、1996年的16.3％和1997年的16.3％；对财政信用周转金进行清理整顿，减少财政信用资金对生产企业的投入。此外，1994年还实施了适应社会主义市场经济的税制改革和分税制财政体制改革，提高财政收入的“两个比重”，为中央实施宏观经济调控提供财力保证，把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75％作为中央的固定收入，把与经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入，以此限制地方对增长速度的片面追求。

　　3.政策特点。

　　（1）着眼点是经济增长的“软着陆”。“适度从紧”意味着在实施财政政策进行宏观调控中，要恰如其分地掌握好政策实施的力度，在消除经济剧烈波动的同时，又保持住经济的平稳增长，即实现经济运行中的“软着陆”。“软着陆”是对经济运行状态的形象比喻，从经济意义上讲，它是指国民经济的运行在经过了一段过度扩张后，在政府的宏观调控作用下，平稳地回落到适度的增长区间。而“适度的增长区间”，则是指经济增长的实现与社会物力、财力等的承受力相适应，脱离了客观社会经济承受能力的过快或过慢增长都不是适度的表现。因此，“适度从紧”是为了防止宏观经济调控中的紧缩力度过大，使经济增长受到损害，不利于改革的深化。

　　（2）总量从紧，结构调整。20世纪80年代中期以来我国历次大的经济波动，几乎都是源于投资膨胀而引发的总需求膨胀。由于当时社会主义市场经济体制还在初步建立中，短缺经济的影响犹在，由投资膨胀引发的总需求膨胀在短时期内难以明显得到释放，所以在这种背景下，实施总量适度从紧的宏观财政政策是必要的。值得指出的是，财政政策坚持总量上的从紧，并不意味着财政支出绝对量的减少，而是相对压缩。在这里，相对压缩有两层含义：一是指相对于上年，财政支出的增长速度下降，例如1995年至1998年的财政支出增长速度都低于了1993年和1994年的财政支出增长速度；二是指相对于财政收入的增长速度，财政支出的增长速度下降，例如从1995年到1997年财政支出的增长速度都低于了财政收入的增长速度。另一方面，吸取了以前经济过热时采取全面紧缩导致经济跌入低谷的教训，在总量从紧的大前提下，进行适时的结构调整，做到“紧中有活”，避免“一刀切”。对国家重点建设项目，对具有公共产品性质的基础设施，比如公路、铁路、农田基本建设和水利设施、环境保护项目等，对具有市场效益的企业，适当地加大公共资金投入，进行重点扶持；而对“泡沫经济”部分，对低水平重复建设部分，对单纯外延型扩张和低效益甚至无效益的部分则从紧。通过“紧中有活”的结构调整，促进经济增长方式从粗放型向集约型的转变，为以后高质量的经济增长奠定坚实的基础。

　　（3）与“适度从紧”的货币政策搭配。财政政策与货币政策是政府实施宏观调控的两大政策工具，两者一般都搭配运用。1993年的经济过热，使中央意识到必须通过财政政策与货币政策两种宏观调控工具，给经济过热降温，遏制严重的通货膨胀。一般来说，在经济过热时，把好货币与信贷两个闸门，对于降低总需求能收到立竿见影的效果。以投资需求过度膨胀为标志的经济过热，为财政政策与货币政策的搭配运用提供了舞台。因此，“适度从紧”的财政与货币政策从以下三个方面发挥作用：第一，严格控制财政支出，特别是工资性支出和社会集团消费，通过调整支出结构、合理安排支出，把财政支出的增长势头控制住；第二，严格控制信用总量，合理调整信贷资金投向，严格控制固定资产贷款，严禁用流动资金搞固定资产投资；第三，在控制固定资产投资规模的同时，加大投资结构调整力度，重点是严控新形式项目、加大企业技改力度，投资资金用于保投产、保收尾、保国家重点等等。总的来看，财政政策与货币政策的搭配运用，成功地使经济过热降温，遏制了高通货膨胀。

　　（三）实施效果。

　　1.实现经济增长的“软着陆”。经过1993年后政府实施的“适度从紧”的财政政策，严重的通货膨胀由1995年开始得到了抑制，该年的全国商品零售价格指数比上年回落了6.9个百分点，而同期的国内生产总值仍维持了10.5％的较高增长速度；到“九五”时期的第一年，即1996年，经过三年的治理整顿，我国基本实现了国民经济的“软着陆”，是年全国商品零售价格指数回落至6.1％，但仍保持了9.6％的经济增长速度，经济环境得到明显改善，经济增长质量显著提高，取得了既遏制通货膨胀又保持国民经济持续增长的良好态势，实现了在低通胀下国民经济高速增长的“双赢”格局。

　　2.积累了治理经济过热的丰富经验。运用财政政策进行宏观经济调控，是市场经济条件下财政职能的重要体现。从1993年开始的“适度从紧”的财政政策的运用，是根据改革与发展的需要而做出的相机抉择。通过财政政策以及与货币政策的组合运用，治理了严重的通货膨胀，避免了经济发展中的“急刹车”现象，成功地实现了经济增长中的“软着陆”，国民经济保持了健康发展。这是运用经济手段进行宏观调节的成功范例，改变了计划经济时代常常运用行政手段控制国民经济的传统做法，跳出了计划经济下宏观调控的框框，有效地解决了过去一直困扰我们的“一管就死”宏观调控的难题，这在新中国成立以来还是头一次，是我国宏观调控史上的重要事件，为治理市场经济条件下通货膨胀积累了宝贵的经验。

　　二、积极财政政策——拉动内需

　　（一）宏观经济背景

　　1.外部：亚洲金融危机的严重冲击。1997年2月，泰国首先爆发了金融危机，并产生了连带影响，迅速波及到马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、香港等国家和地区，使欧洲、拉美和美国都受到不同程度的影响。这场金融危机，危害之大，超出了早先一般人的估计。中国的金融部门虽然在这场危机中没有受到像其他国家那样的严重影响，但作为全球经济一部分的中国经济，无法独善其身。

　　一是出口需求锐减。我国近10来经济高速增长的一个重要原因是每年的外贸出口增长率都很高。但亚洲金融危机爆发后，许多亚洲国家和地区的货币大幅度贬值，对我国的产品出口造成很大的压力，1998年后影响加深，出口增幅逐月递减。1998年上半年的外贸出口额为869.8亿美元，同比增长了7.6％，与1997年同期的26.2％和1997年全年的20.9％形成鲜明的对比。其中5月份出口下降了1.5％，为22个月以来的首次负增长。产品出口的减少，不但使出口需求下降，而且通过相关产业的连锁关系，引发其他产业的投资需求和消费需求的减少。

　　二是外商投资下滑。金融危机的爆发，使许多国家和地区的通货紧缩趋势加快，企业筹资能力下降，对外投资活动出现严重萎缩。我国进入20世纪90年代以后，外资大量涌入，成为经济发展的动力之一，1993年外商直接投资更达1114.36亿美元。但由于金融危机，亚洲地区的经济发展前景不被看好，大量国际资本回流到欧美等其他地区，作为世界上吸引外资的大国，我国深受影响。从1997年起，对我国的外商直接投资开始明显下降，1997年和1998年的外商直接投资额分别只达到510.04亿美元和521.02亿美元。由于亚洲地区是金融危机的重灾区，1997年亚洲国家对我国直接投资占我国实际吸收外资总量的比例由以往的80％以上降为75.6％，1998年继续下降为68.7％。

　　2.内部：宏观经济由短缺经济转变为有效需求不足。直到20世纪90年代中期，我国的经济从总体上讲基本属于短缺经济，供不应求是这一时期宏观经济的基本特征，因此宏观经济调控的基本任务是压缩社会总需求，增加社会总供给，防止出现通货膨胀。但是，随着我国社会主义市场经济逐步发展，在国民经济成功实现“软着陆”之后，与短缺经济相对的另一种宏观经济形式——有效需求不足悄然出现在我国的国民经济中。

　　社会有效需求可以分为消费需求、投资需求和出口需求三大类。由亚洲金融危机导致的出口需求不足在上面已谈到，这里不再赘言

　　（1）消费需求增长缓慢。在改革开放的很长时间里，我国经济之所以能够持续高速增长，一个很重要的原因是在城乡个人收入快速增长的同时，消费需求的快速增长带动了投资和生产的高速增长。但是，进入20世纪90年代中期后，由于企业效益不佳、国有企业减员增效速度加快和国内外市场疲软等一系列原因，城乡居民的个人收入增长速度大幅度减缓。1997年只比1996年增长5.7％，增幅比1996年回落8.1个百分点，1998年的增幅也只维持了1997年的水平。

　　在收入增长显著放慢的同时，居民个人支出，尤其是未来的预期支出，却有增无减。进入20世纪90年代中期以来，迅速推进的医疗、住房、教育、社会保障等各项改革，使人们的预期未来支出增加，再加上失业率高、就业前景暗淡等因素，使人们不得不将收入的更大部分储蓄起来，造成居民边际储蓄倾向上升，边际消费倾向相应下降。据统计，全国城乡居民储蓄存款（年底余额）1996年比1995年上升了29.87％，1997年又比1996年上升了20.14％，这减少了社会的消费需求。

　　（2）投资需求增长乏力。由于市场供求关系的转变，使得绝大多数生产资料和消费品价格持续下降，市场呈现出不景气。受此影响，处于市场竞争中的企业，普遍看淡市场，缺乏投资信心，投资预期收益下降，投资欲望不强已相当普遍。尽管金融机构采取了降低存款利率、准备金率，增加货币投放量等措施，但随着经济体制改革的不断深化和现代企业制度的逐渐建立，企业投资的“软预算约束”状况开始有所改善，在对市场前景预期不佳的情况下，即使金融机构适度松动银根，企业一般也不愿贸然投资扩大生产。另一方面，随着国有商业银行经营机制改革的深化和贷款责任制的建立，银行贷款的安全意识、盈利意识普遍增强，在投资预期效益不佳的情况下，银行不会轻易给企业提供贷款用于投资。鉴于上述因素，作为我国经济增长主要动力之一的固定资产投资，1997年增长幅度下滑至8.8％，比1996年下降了6个百分点。由于我国固定资产投资的增长同经济增长密切相关，因此固定资产投资增长的下滑，必然导致经济增长速度放缓。

　　3.货币政策效果不明显。在我国的经济改革中，由于受货币学派的影响，一段时间以来，存在着重货币政策，轻财政政策的现象。1996年我国成功实现了国民经济的“软着陆”后，受经济运行的惯性作用，宏观经济开始出现有效需求不足的问题。中央意识到了这个问题，便开始着手将适度从紧的货币政策向稳健的方向做灵活的调整，货币政策成了决策层扩大社会需求的首选宏观调控工具，随之采取了一系列放松银根、刺激需求的货币政策。在中央出台积极财政政策之前，中央银行自1996年、1997年连续3次降低利率后，1998年3月25日和7月1日又连续两次降低利率（实施积极财政政策之后，央行在1998年12月和1999年6月又连续两次降低利率）。降幅之大，频率之密集，在我国宏观经济调控史上少有。

　　在降低利率的同时，中央银行还连续降低存款准备金率和存款准备金利率。1998年3月，中央银行将金融机构法定存款准备金账户和备付金存款账户两个账户合并为准备金存款账户，法定存款准备金率由原来的13％下调到8％。同时中央银行对金融机构的存款准备金利率由平均年利率7.35％下调到5.22％，对金融机构贷款年利率，由9.19％下调到7.43％。同年7月，中央银行再次下调金融机构准备金存款利率和对金融机构的贷款利率。随着利率的下调，银行同业拆借利率也持续下降。银行同业拆借利率是由市场供求决定的，在很大程度上可以视为市场利率。从1996年到1998年7月，同业拆借利率从近13％的水平持续下降到5％左右。

　　一系列较为宽松的货币政策的出台，决策部门的基本目的是增加信贷和货币供应，扩大社会需求，促进经济增长。但从实际效果看，由于金融改革与企业改革的非协调性，银行惜贷与企业惜借现象并存，再加上货币政策在决策时效方面发挥作用的时间较长，因此希望以货币政策来拉动需求，进而促进经济增长的目的并未完全实现。1998年上半年贷款和各层次的货币供应量增长幅度，与1997年同期相比，不但没有提高，反而趋于下降。

　　4.中央及时提出积极的财政政策。一方面是我国经济“软着陆”后开始出现了国内需求不旺的情况，另一方面是亚洲金融危机的突然爆发造成出口的急剧下滑，这两方面的因素叠加在一起，对宏观经济运行产生了放大效应，进一步使经济增长速度放慢。作为经济“冷与热”晴雨表的物价水平，在国内外需求不足的影响下，自1997年10月起，我国的商品零售价格总水平开始出现绝对下降，到1998年7月，持续下降达9个月之久；居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降；工业品价格指数自1996年6月以来持续下降，到1998年7月，已长达25个月。种种迹象表明，我国形成了通货紧缩的局面。

　　我国是一个有着13亿人口的发展中大国，正处在经济转轨的非常时期，如果不能保持一定的经济增长，必然引发失业增加、金融风险加大、财政收入减少等一系列的经济问题，甚至还可能带来社会动荡。因此，在亚洲金融危机后出口对经济增长贡献有限的情况下，适时对经济实施反周期调节，通过拉动内需来促进经济增长，成为了决策层的必然选择。一般来说，在经济处于收缩时期，财政政策则能较快地直接扩大社会需求，对经济增长的拉动作用比较明显，而此时货币政策的作用则显得缓慢一些。为此，中央决定采取以财政政策为主、货币政策配合的新的宏观调控手段。

　　1998年6月16日，《人民日报》发表《财政宏观调控与启动经济增长》的署名文章，提出转变适度从紧的财政政策，转向扩大财政举债规模和财政支出，增长投资，刺激消费，扩大出口，以此促进国民经济增长。

　　1998年7月，我国政府转发了国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。

　　1998年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元国债，同时配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金。由此，中国正式启动了积极的财政政策。

　　（二）积极财政政策的主要内容。

　　所谓积极的财政政策，是指在经济处于通货紧缩、经济增长乏力的形势下，以增发国债为政策突破口，通过增加财政支出，实现增加投资、促进消费、扩大出口，进而刺激经济增长，它不同于一般意义上的扩张性财政政策，是宏观调控领域的一种主动出击。

　　1.1998年：启动。

　　（1）增发国债，加强基础设施建设。1998年，全国人民代表大会第四次常务委员会通过的财政预算调整方案的主要内容是增发1000亿元长期国债，国家财政向中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行这四大国有商业银行发行1000亿元国债用于基础设施建设。1998年中央财政赤字，由年初预算的460亿元扩大到960亿元。

　　对于增发的国债，全部用于基础设施建设，资金主要投向以下几个方面：

　　农林水利建设。重点安排水利建设投资，加上1998年年初计划投入，全年水利建设投资达到358亿元。主要工程项目包括：大江大河防洪水利工程，重点是加快长江、黄河等七大江河的堤防加固和骨干枢纽工程建设；重点海堤加固工程；长江、黄河中上游水土保持工程；林业和生态项目，主要是国家重点生态环境项目建设，以及国有天然林保护工程和十大防护林体系建设。

　　交通通信建设。通过增加投入，加快铁路、公路、机场、航道的建设，进一步完善全国综合运输体系。

　　城市基础设施建设。主要支持城市供排水、供热和污水、垃圾处理，城市道路等方面的项目。

　　城乡电网改造。这是国家第一次大规模进行城乡电网的建设与改造。农村电网改造，将与农网管理体制的改革同步进行，最终做到同网同价，切实减轻农民负担。城市电网改造，主要是扩容。

　　国家直属储备粮库建设。新增国债投资，计划建成250亿公斤仓容的粮库。

　　（2）防范金融风险，充实国有独资银行资本。1999年上半年，国家财政向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债（期限为30年），充足银行资本金，从而使我国国有商业银行的资本充足率大为提高，达到“巴塞尔协议”和商业银行法规定的8％的要求，以防范金融风险。

　　（3）调整税收政策。通过调整税收政策，以支持出口、吸引外资以及减轻企业负担。

　　为支持外贸出口，分批提高了纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，加大了“免、抵、退”税收管理办法的执行力度，对一般贸易出口收汇实行贴息的办法，中央外贸发展基金有偿使用项目专项资金也已正式开始使用。

　　调整了进口设备税收政策，降低了关税税率，对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，实行了在规定的范围内免征关税和进口环节增值税，以鼓励引进国外先进技术设备，扩大利用外资。

　　清理整顿收费，减轻企业社会负担。针对社会存在的一些乱收费现象，1998年财政部与有关部门一起，清理了涉及企业的政府性基金和收费，分三批取消了不合法、不合理的收费和基金727项，减轻企业和社会负担370多亿元。同时，对仍需保留的收费，也进一步加强了管理。

　　（4）增加社会保障、救灾和科教等的重点领域支出。

　　进一步加大了财政对科教的投入力度。中央财政本级支出中教育经费所占比例从1998年起连续五年每年都比上年提高1个百分点，重点用于高校“筒子楼”改造和支持高校体制改革；支持教育系统实施的“211工程”和“贫困地区义务教育工程”；确保国家重点科研项目的资金需要；支持中国科学院开展的“知识创新工程”试点工作等。

　　支持国有企业改革。为了切实保障国有企业下岗职工基本生活，实施好再就业工程，1998年，中央财政通过调整支出结构，安排144亿元补助资金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。地方各级财政部门增加了财政支出，支持下岗职工再就业。

　　支持基本养老保险制度改革。针对目前我国养老保险制度中存在的问题，决定加快省级统筹步伐，扩大养老保险覆盖面，改进基金收缴办法，以提高调剂能力。为了缓解地方的财政压力，中央财政增加转移支付20亿元，支持了企业职工基本养老保险制度的改革。

　　增加抗洪救灾和灾后恢复重建经费。1998年，仅中央财政拨付的救灾和救济经费就达83.7亿元，保证了灾民的基本生活控制了灾后疫情的发生，促进了灾后恢复重建工作的顺利开展。

　　2.1999年：进一步加大力度

　　（1）继续增发国债，加强基础设施建设。

　　1999年初，我国政府发行了500亿元长期国债，用于基础设施建设。并且加强了国债资金的管理工作。1999年年中，根据经济发展需要，又增发了600亿元长期国债专项用于固定资产投资，包括技术改造项目贷款的贴息、支持传统工业的技术改造和设备更新，推动产业结构升级。

　　（2）进一步调整税收政策

　　提高出口退税率。1999年，我国两次提高出口退税率，把出口商品的退税率档次由原来的17％、13％、11％、9％、5％五档简并为17％、15％、13％、5％四档，综合退税率达到15.51％。

　　调整部分税种的税率。降低了木材、纺织品等部分商品进口关税税率，免征了高等院校转让收入的营业税，降低了部分商品的消费税税率，调低了B股证券交易印花税税率。

　　鼓励外商投资。从7月2日起，对从事能源、交通、港口建设项目的外商投资企业按15％的税率征收企业所得税。

　　鼓励固定资产投资。从7月1日起，固定资产投资方向调节税按照现行税率减半征收，对于符合国家产业政策的技术改造项目的国产设备投资，可以按照40％的比例抵免企业所得税。

　　对技术创新和高新技术产品实行税收优惠政策。

　　搞活房地产市场。从8月1日起，对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定的减免。

　　鼓励消费，调节个人收入差距。从11月1日起，对储蓄存款利息恢复征收个人所得税。

　　（3）调整收入分配政策

　　提高国有企业下岗职工等低收入人员基本生活保障水平。在当时下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障标准的基础上，从1999年7月1日起，补助水平提高30％。

　　增加机关事业单位职工工资。机关在职职工月人均基本工资提高30％。同时提高机关事业单位离退休人员的离退休费。

　　提高企业离退休人员待遇。此次调整收入分配政策，当年财政支出增加540多亿元，受益面达8400万人以上。

　　3.2000年：继续保持力度

　　（1）发行长期国债专项用于西部大开发和未完工项目。2000年，财政预算安排发行1000亿元长期建设国债，主要用于增加基础设施投入，支持国有企业技术改造，加大西部开发和生态环境建设，发展科技教育。下半年，为了巩固和发展经济运行出现的良好势头，中央财政又增发了500亿元长期建设国债，国债投资重点向中西部地区倾斜。

　　（2）增加对西部地区的财政补助。中央财政进一步加大转移支付力度，增加对西部地区行政事业单位人员工资和建立“三条保障线”的资金补助。2000年，这两项补助金额达637亿元。

　　（3）停征固定资产投资方向调节税。在1999年减半征收固定资产投资方向调节税的基础上，从2000年起，决定暂时停止征收。

　　（4）继续推进税费改革，减轻企业负担。先后公布取消了238项涉及交通和车辆收费项目，平均每年减轻社会负担约145亿元。并将51项收费、基金项目纳入预算管理，资金规模约为220亿元。

　　（5）实行“债转股”。对部分产品有市场、发展有前景，但负债过重而陷入困境的大中型重点企业，在建立现代企业制度的同时，通过金融资产管理公司，将银行的债权转为股权，降低企业资产负债率，增强企业活力。

　　（6）加快社会保障体系建设步伐。研究和制订《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，推进城镇职工医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制改革，改进社会保险费征缴办法，调整财政支出结构，加大对下岗职工和城市贫困人群的保障力度。2000年，中央财政用于基本养老金补助和国有企业下岗职工基本生活保障补助分别比1999年增长98.1％和50.1％，提高城市低收入人群的保障标准，2000年，全国城市居民最低生活保障支出较上年增长了50％。

　　4.2001年：保持稳定性

　　（1）增发国债。增发1000亿元建设国债，用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足，一般不开工新项目。

　　（2）发行特种国债。发行500亿元特种国债，以支持西部开发，主要用于西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调、生态建设等一些重大基础设施建设。

　　（3）继续调整收入政策。继续调整收入分配政策，提高机关事业单位职工工资和离退休人员的养老金。

　　5.2002年：保持连贯性

　　（1）继续发行国债，保持积极财政政策的稳定性和连续性。国债资金主要用于续建和收尾项目，调整和优化国债资金使用方向和结构，重点向改善农村生产生活条件、经济结构调整、生态环境建设、中西部地区等方面倾斜。

　　（2）降低部分税种的税率。比如：履行加入世界贸易组织承诺，关税总水平由15.3％下调到12％；证券交易印花税税率，由4‰（A股）和3‰（B股）统一降为2‰；金融保险营业税税率，由7％下调为6％。

　　（3）加大社会保障力度。在继续做好“两个确保”和“低保”工作的基础上，从2002年7月1日起，再次提高企业离退休人员基本养老金水平，并重点照顾退休早、基本养老金偏低的老工人、军队转业干部、原工商业者；再次提高了在乡老复员军人优抚待遇和新中国成立初期参加革命的老干部退休待遇水平；为支持87户国有企业依法实施关闭破产，保障这些破产企业涉及的38万职工的生产和生活需要，及时安排了补助资金。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6％。

　　（4）支持农村税费改革。将农村税费改革试点范围扩大到20个省（自治区、直辖市），试点地区农民负担平均减轻30％。2002年，中央财政为此给试点地区的转移支付补助资金达到245亿元，保证了试点地区基层政权的正常运转，支持了农村义务教育的发展，对稳定和减轻农民负担，理顺农村经济关系，也发挥了十分重要的作用。

　　（5）增加科技教育投入，推动科教兴国战略的实施。2002年中央财政安排资金72亿元，重点支持了国家重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划。继续执行中央本级财政支出中教育经费所占比例每年增加1个百分点的政策，地方财政也相应增加了教育投入，2002年全国财政教育事业费达到2640亿元，比上年增长19.6％，实施了国家贫困地区义务教育工程，进行了中小学危房改造，促进了高等教育和职业教育的发展。

　　（三）实施效果

　　1998年以来我国实施的积极财政政策，使国民经济在面临通货紧缩的形势下保持了平稳的发展态势，给我国乃至亚洲经济都带来了积极的影响，而且，通过这一政策的实施，进一步丰富了我国宏观调控的经验。

　　1.拉动了经济增长。从1998年开始，我国连续实施积极的财政政策以扩大内需，使得我国在世界经济增长乏力的情况下，呈现一枝独秀的局面。

　　（1）成功启动“三大需求从投资需求看，1998年至2002年，全社会固定资产增长速度分别达到了13.9％、5.1％、10.3％、13.0％和16.1％，5年来平均达到了11.68％。在我国经济体制尚未完全实现转轨，经济增长模式还没有根本转变的前提下，以政府投资作为推动固定资产投资增长的主导力量，对于恢复与保持适度的经济增长至关重要。

　　从消费需求看，为了启动消费，政府实施了增加转移支付、调整抑制消费需求的税收政策、财政贴息和消费信贷相结合、改善居民消费预期和消费环境等一系列政策措施。2000年起，居民消费开始回升。从1998年至2002年，全社会消费品零售总额分别达到了29152.5亿元、31134.7亿元、34152.6亿元、37595.2亿元和40910.5亿元。居民消费价格指数在经历了1998年与1999年两年的负增长后，在2000年和2001年实现了小幅增长。消费需求增长的恢复，使通货紧缩的趋势得到了遏制，也拉动了投资需求的增长。

　　从出口需求看，改革开放后，我国越来越融入世界经济中，对外贸易已成为促进我国经济增长的主要动力。1998年，受亚洲金融危机的影响，与1997年相比，我国进出口总额出现了负增长，严重影响了对经济增长的贡献。启动积极财政政策后，我国在保持人民币汇率稳定的前提下，通过调整出口退税率和实施多元化战略，促进了出口的增长，并于1999年7月扭转了外贸出口下降的势头。到2002年，实现出口总额26945.3亿元人民币，是1998年15231.6亿元人民币的1.77倍，由出口需求的增长带动了投资需求与消费需求的增长。

　　（2）实现国民经济稳定增长。由于积极财政政策的实施，据统计，到2002年为止，我国共发行长期建设国债6600亿元，带动投资3.2万亿元，拉动经济增长每年1.5——2个百分点。到2002年，我国的国内生产总值首次突破10万亿元大关，实现102397.9亿元，比2001年增长了8％，跃居世界第六位。在经济持续稳定增长的同时，经济增长的质量得到明显改善。工业产品附加值、销售率、利润率等指标均有不同程度的提高，经济增长步入了质量型适度增长区间。这一经济成就，是在我国经济经受了亚洲金融危机的冲击，在世界经济增长趋缓的背景下取得的，积极财政政策功不可没。

　　2.促进了经济结构的调整

　　（1）建成一大批重大基础设施项目。在国债资金的支持下，从1998年以来，我国加大了基础设施的投资力度，集中力量办成一些多年想办而未办成的大事。国家共安排了1100多个项目，投资总规模达8500亿元，其中国债资金达1500亿元。例如，加高加固长江干堤3576公里，抗洪能力显著提高；在长江沿岸实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，除险加固大中型病险水库680个，保障了人民群众生命财产安全；铁路建设项目有43个，投资总规模达1700多亿元，其中国债资金337亿元，建设铁路新线5500公里，新增公路7.6万公里；改建和新建机场35个，交通运输对发展的瓶颈制约基本消除。大规模的基础设施建设，有力地缓解了我国长期以来基础设施薄弱对经济发展的制约，为国民经济中长期发展奠定了良好的基础。

　　（2）促进了产业结构优化升级。在加强基础设施建设的同时，我国利用国债资金的直接投入和调整相关税收政策等措施，支持高科技项目、企业技术改造项目的建设，使我国企业的整体技术水平大幅提高，国际竞争力增强。1999年以来，国家用国债资金加大了企业技术改造的力度。到2002年，在冶金、纺织、石化、有色、机械、信息、造纸、煤炭等行业，实施国家重点技改工程2175项，总投资规模4353亿元，其中国债资金355.4亿元。产业结构的优化升级，标志着我国从粗放型经济增长模式向集约型经济发展模式的转化，为经济的持续发展提供了源源不竭的内在动力。

　　（3）巩固了农业发展的基础地位。1998年以来，国家安排国债投资71亿多元，着力建设了一批关系到调整农产品结构和增强农业发展后劲的基础性工程。其中，农作物种子工程、畜禽水产良种工程的实施，使农作物的良种覆盖率从90％提高到95％，水产良种覆盖率从35％提高到50％。植物保护工程和动物保护工程提高了我国对动植物重大病虫害预警监测能力和快速防治、控制、扑灭能力。渔政渔港工程提高了我国鱼类资源的保护能力，改善了渔民的生产和生活条件。

　　（4）推动了区域生产力布局的合理调整。中西部地区由于受到经济集约化程度低、缺乏技术和运输成本高等因素的制约，经济发展相对落后。为了实现国民经济的均衡发展，1999年我国政府开始实施西部大开发战略。在积极财政政策的推动下，国家有重点地对严重影响国民经济均衡发展的中西部地区加大了投资力度，开工建设青藏铁路、西电东送等跨世纪工程，提升这些地区的生产力发展水平，以实现国民经济的均衡发展。2002年，中部地区投资7580亿元，增长20％，提高了3.7个百分点；西部地区投资5672亿元，增长20.6％，提高了1.3个百分点。中西部地区的发展，使全国经济社会发展的整体格局发生了可喜的变化。

　　3.使人民群众的生活质量得到改善。积极财政政策在促进经济稳定发展的同时，也给广大人民群众带来了众多的实惠，使人民群众的生活质量稳步提高。

　　（1）增加了城乡居民的收入

　　在城镇，随着经济的发展，居民收入水平有了较大提高。全国城镇居民人均可支配收入为7703元，考虑物价下降因素，比上年实际增长13.4％。5年来，城镇居民家庭人均可支配收入，平均每年实际增长8.6％。在八大类消费支出中，医疗保健、交通和通讯、衣着、娱乐教育文化服务、食品、杂项商品和服务、家庭设备用品及服务等均呈上升趋势。城镇居民生活继续得到改善。

　　在农村，随着税费改革试点扩大等一系列减轻农民负担措施的出台，农民收入也有了相当的增加。根据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）6.8万个农户的抽样调查，2002年农民人均纯收入为2476元，同比增加109元，扣除价格因素，实际增长4.8％。5年来，农村居民家庭人均纯收入平均每年实际增长3.8％。医疗保健、交通运输、文教娱乐等方面的消费水平的提高要快于食品、衣着、居住环境，农村贫困人口正在减少。

　　（2）改善了生活环境和生态环境

　　在生活环境方面，1998年以来，国家利用国债资金对全国95％的地级以上城市和中西部地区部分县城的城市基础设施建设进行了建设和改造，共安排了998个项目，投资总规模达3705亿元，其中国债资金约占1／4左右。这些项目全部建成后，一批城镇的基础设施得到改善，城镇居民的居住环境变得更加方便，生活质量改善显著。此外，国家利用国债资金分两批进行了大规模的农网建设和改造，投资总规模近3000亿元，其中国债资金占20％，基本覆盖了全国所有的县。这项工程的建设，使2500万过去用不上电的农民用上了电，为促进这些地区经济发展创造了有利条件。

　　在生态环境方面，为了扭转生态环境恶化的趋势，1998年以来，国家利用国债投资308亿元，安排了一批生态环境建设工程。这些工程主要包括：天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、重点防护林建设工程、林木种苗基地建设工程、森林病虫害防治体系建设工程、森林防火体系建设工程、草原建设工程、野生动植物保护和自然保护区建设工程、重点地区生态环境建设综合治理工程、北京市环境污染治理工程和“三河三湖”水污染治理工程，生态环境改善步伐加快。

　　4.推动了科教兴国战略。国家利用国债资金安排教学、实验和学生生活设施建设和改造项目达9300多个，总投资达428亿多元，其中，国债资金148.2亿元。这些项目主要是：高校扩招设施建设项目、农村中小学危房改造工程、高中扩招项目、高校筒子楼改造工程。此外，国家继续执行中央本级财政支出中教育经费所占比例每年增加1个百分点的政策，地方财政也相应增加了教育投入，2002年全国财政教育事业费达到2640亿元，比2001年增长19.6％；重点支持了国家重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划。这都将对提高我国人口和劳动力素质、提升我国科技整体水平产生深远影响。

　　5.支持了社会保障体系的建设。按照低起点、广覆盖、社会化的原则，国家财政通过直接投入和增加财政转移支付等方式，提高国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金，建立起了社会统筹和个人账户相结合的城镇居民职工基本养老制度，健全失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度。2002年，中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比2001年增长38.6％。此外，还积极参与并支持了城镇职工基本医疗保险制度改革，以及辽宁等地完善城镇社会保障体系的改革试点工作。据统计，2002年底，全国企业离退休人员基本养老金和进入再就业服务中心的国有企业下岗职工基本生活费，基本做到了按时足额发放；城市居民最低生活保障对象，由1998年底的184万人，增加到2002年底的2060万人，维护了社会稳定。

　　6.丰富了宏观调控经验。

　　（1）充分体现了相机抉择。由于众所周知的原因，市场经济不可避免地存在着市场失灵的问题。此时，经济无法依靠市场机制自身的力量来实现经济的稳定增长。这就需要政府根据经济形势的发展，有意识地采取适当的财政政策，主动对经济运行进行有目的的干预，实行宏观调控，这反映了财政政策具有调节经济波动的作用。1997年亚洲金融危机的爆发，对我国经济运行产生了极大的消极作用，面对严峻形势，决策层审时度势，主动应对，将“适度从紧”的财政政策适时转型为积极的财政政策。从这个意义上讲，“积极”二字亦可以理解为“主动出击”的意思，要比“扩张”更全面、更丰富。

　　相机抉择的财政政策可以分为汲水政策和补偿政策。前者是指在经济萧条时依靠一定数额的公共投资使经济自动恢复活力的财政政策，它以扩大公共投资作为启动民间投资的手段，因此公共投资成了汲水政策的载体。补偿政策是指政府综合运用财政收支政策，有意识地对经济状态实施反方向宏观调控的财政政策，以实现经济稳定发展的目的。从积极财政政策的政策手段来看，这次宏观调控是以汲水政策为主，以补偿政策为辅。积极财政政策的主要利器是发行国债，通过国债筹集的资金扩大公共投资，并带动相应的配套资金，同时，又通过财政收支政策的结构调节，如调整某些税收优惠、加大社会保障的转移支付力度、提高行政事业单位工作人员收入等，刺激社会需求。因此，可以这样讲，积极财政政策是汲水政策与补偿政策的结合运用，它是相机抉择财政政策的充分体现。

　　（2）以国债为“发力点”。1998年以来，积极财政政策的一个最大特点是5年来连年持续发行国债。据统计，从1998年到2002年，我国共发行国债6600亿元。在世界经济不景气的大环境下，在我国还处在需求不足、经济偏冷的形势下，国债对经济的拉动作用不容忽视。在这6600亿元国债资金的支持下，累计创造就业岗位750万个，每年拉动经济增长1.5——2个百分点。

　　国债具有弥补财政赤字、筹集建设资金和调节经济的作用。过去，我们一般认为发行国债有助于控制社会总需求，当经济面临或处于通货膨胀的形势时，政府通常以发行国债的形式，将社会上的一部分社会购买力转移给政府，使整个社会的购买力得以压缩。但是，1998年以来积极财政政策的实践表明，发行国债，并以此扩大财政支出，只要支出得当，用途明确，就还具有启动社会需求、拉动经济增长的作用，而不是相反。虽然这是在特定时期的特定举动，但无疑是对以往国债理论的深化和丰富，积累了宏观调控的宝贵经验。

　　（3）扩大财政支出“唱主角”。根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同作用，又可以把财政政策分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。按照一般的理解，当国民经济存在需求不足时，通过实施扩张性财政政策，以减税和扩大支出为载体，有助于刺激社会需求，恢复经济活力。如果我们把减税和扩大支出作为衡量一种财政政策是否是扩张的、紧缩的还是中性的，那么就很难将积极财政政策断定为一种完整的扩张性政策，或至多是一种准扩张性政策，但达到了扩大社会需求的目的。

　　在积极财政政策实施过程中，存在一个争论颇多的现象，即在国内生产总值以一位数增长的同时，而财政收入却以两位数的速度增长，这似乎是降低了积极财政政策的扩大社会需求的作用。不过，假如将财政收入与财政支出的增长幅度对比，就可以看出，从1998年到2002年，除了2001年外，在其余年份中，财政支出的增长速度都高于了财政收入的增长速度，财政赤字年年上升，积极财政政策的扩张性净效应不言而喻。值得指出的是，积极财政政策采取扩大支出这种单向的宏观调控措施，来源于决策层对我国经济现实的准确判断。需求不足，固然是需求方面的因素，但也存在供给质量不高的问题；另一方面，我国目前的税制是以流转税为主体，减税必然过多地由流转税承担。流转税的减税虽有增加需求的作用，但它对供给的刺激作用更大。在供给质量不高的条件下，减税则很有可能起到有效需求不能随之扩大的作用。因此，正是基于对我国经济现实的合理判断，决策层才采取了以扩大财政支出“唱主角”的积极财政政策，当然在财政收入政策上也做了适当的调整，比如不失时机地实施了结构性的税收优惠调整。

　　（4）需求管理与供给管理相结合。正如上面提到的，我国经济运行中出现的需求不足现象，是需求和供给两方面的原因造成的。从总量上看，经过十多年的改革开放，我国已从短缺经济过渡到供大于求的局面；但从结构上看，又存在供给结构严重不合理的现象，造成结构性积压严重，导致供给质量不高，这反过来又影响到有效需求。因此，积极财政政策，既不能单独采取凯恩斯的短期刺激经济增长的需求管理政策，也不能采取供给学派大规模减税的供给管理政策，而是将需求管理与供给管理结合运用，实现促进经济稳定增长的初衷。

　　因此，在发挥国债“四两拨千斤”的作用，刺激投资需求进而带动社会需求的同时，也注意到了供给结构的调整，比较好地发挥了财政政策对需求和供给双向调节的功能：加强基础设施建设，促进高新技术产业的发展，加快传统产业的技术改造，推动产业结构升级；促进农业发展，改善农民生活，缩小城乡差距；加大环境保护和生态建设的力度，注重可持续发展；实施西部大开发战略，促进地区生产力的调整和优化，实现国民经济的均衡发展。这些积极财政政策的主要内容，不仅标志着我国经济增长方式从粗放型向集约型的转变，也预示着我国开始进入既注重经济增长也注重经济社会和谐发展的新时期。

　　（5）初步积累了应对外部冲击的经验。积极财政政策出台的大背景是国内出现了需求不足、亚洲爆发了金融危机，而后者又加剧了国内的需求不足。亚洲金融危机可以视作是一种外部冲击，也就是外部因素对一国经济体系的影响。自从20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立，随着我国对外经济交流的日益频繁，我国已越来越融入世界经济中。虽然亚洲金融危机爆发后，由于我国金融体系相对封闭，没有受到太大的负面影响，但由于我国的贸易伙伴和贸易竞争对手都深受金融危机之害，致使我国对外出口严重受挫，导致出口需求不足，这反过来又增加了国内需求的困境。因此，从这个意义上讲，积极财政政策的调控对象是国内与国外两种需求。

　　一方面，调整税收政策以促进外贸出口和外商投资，作为积极财政政策中应对亚洲金融危机冲击的直接举措；另一方面，我国及时地将刺激国内需求作为宏观调控的重点，并采取了一系列的财政收支政策。这两方面的措施，既可以看做是把促进国外需求作为拉动国内需求的补充，也可以看做是在国外需求不足的情况下以刺激国内需求作为国外需求不足的替代，无论做何理解，实施积极财政政策进行宏观调控的经济背景中出现了外部冲击的内容，而且影响至深，是不争的事实，这是我国以前历次实施宏观调控中所未曾经历过的。

　　亚洲金融危机是一个很好的启示，即随着经济全球化进程的加快和我国对外开放以前所未有的广度和深度发展着，很难为我国自行控制的外部冲击将越来越影响我国经济的稳定发展，例如世界石油价格的波动、国际汇率体系的不稳定等，都有可能成为外部冲击的导火索。积极财政政策的成功实施，不仅使我们有了在市场经济条件下治理通货紧缩的经验，也使我们做了应对外部冲击的有益尝试，初步积累了一些经验。