强化预算监督职能是财政理论研究的重要课题

　　1995年公布实施的《中华人民共和国预算法》第一章第一条作了如下规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　从这项规定中可以看出，其中对强化预算监督职能的政治和经济目标、法律依据，都阐述得十分清楚。这项规定反映了国内外政治经济形势发展变化的客观要求和对实践经验的科学总结运用。在我国，主要是改革开放以来政治经济体制改革的不断深入，特别是党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的决定以及确定的一系列相应的重要战略目标，包括政府职能转变的具体方向以及政治经济体制改革的目标，对预算管理监督职能的强化提出一系列新的要求。从这些历史事实中不难看出，适应政治经济形势发展的要求作出强化预算监督职能的法律规定，是贯彻依法行政和依法理财方针的一个重要的具体内容和基本保证。

　　二、强化预算监督职能是促进市场经济和社会健康协调发展的关键因素

　　近年来，许多关于强化预算监督职能的资料见诸报端，其中笔者印象比较深刻的是，2002年2月22日《中国财经报》上登载的王绍光的文章《美国‘进步时代’的启示》，文中对美国市场经济发展中一段十分重要的时期关于预算管理改革的社会背景、政策目标、具体措施、政治经济意义等，作了较具体系统的论述，给人的印象十分明晰，就是预算制度改革特别是预算监督职能的强化，是促进市场经济和整个社会健康协调发展的一个具有关键性作用的因素。其主要体现在：市场经济在建立初期的相当一段时期，市场和社会存在一些相当混乱的现象，这可能具有一定的普遍性。文中着重描述了美国在19世纪末期社会上存在的种种突出的消极现象，主要是官员腐败行为漫延、假冒伪劣商品充斥市场，重大灾害事故频繁发生、种种社会矛盾异常尖锐。其体现在预算管理上，主要是收入方面税费繁多，居民、企业负担沉重，但却无法形成国家预算的收入；支出方面，每个政府部门都为自己争取资金，自己掌握开支；管理制度方面，一级政府没有一个详细统一的预算，民众和议会都无法对政府进行有效的监督，这就为贪赃枉法和浪费资金留下无数机会。人们对管理的滞后和腐败现象的强烈不满与愤怒成了当时改革的巨大动力。

　　这里需要补充说明的一点是：美国在“进步时代”进行的财政预算改革，是针对当时的社会形势，是从1880年开始的。美国是在1776年通过了《独立宣言》，正式宣布建立美利坚合众国，到1880年已经过了104年，这时还是一个相当混乱的市场和社会。1880年改革的重点，是从收入和支出管理两个方面对预算制度进行了深刻的改革。在收入管理方面，最重要的改革是引进了个人所得税和公司所得税，并以法律的形式确立并推进了这一改革，到1913年，在50个州中已有42个州批准了宪法第十六条修正案，即“国会有权对任何来源的收入确认和征收所得税。”所得税的开征，相对以前多而杂的税种表现出的主要优势，是简单、公平、高产。这对减缓各种矛盾关系发挥了决定性的作用。在支出管理方面，最重要的改革是引入现代预算制度。到20世纪初，美国对政府部门的拨款，还没有开支的详细分类，预算既不完整也不准确，民众对政府行为无法实行有效的监督，腐败现象屡禁不绝。改革者提出的口号和目标是：预算问题是关系到民主制度是否名符其实的大问题，没有健全预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目标，就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。因为只有看得见，人民才能对它实行有效的监督。改革者认为从这个意义上，预算是一种对政府和政府官员实施的“非暴力的制度控制方法”。改革的主要目标就是推进预算管理制度的现代化。现代化的主要标志是：预算首先是一个关于政府未来支出的计划，而不是事后的报账单；其次是一个统一的计划，应包括政府部门所有的收支；第三，是一个详细的计划，要列举所有项目的开支，并包括详细的分类；第四，对计划中的每项开支都要有理由说明；第五，计划必须对政府行为具有约束力，没有列支的项目不能开支，列支的资金不能挪作他用；第六，这个计划必须经国家权力机关的批准，并受其监督执行；第七，为便于议会和民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

　　按照预算改革者的理论和意图，认为腐败现象的根源不是出在人品上，而是出在制度上。因此解决腐败问题的重点应放在“防”上，而不是“反”上。后者是新闻记者们坚持的信念。按照预算改革者的信念，预算改革的主要目的，就是为了堵塞制度上的漏洞。在改革者的推动下，1908年纽约市提出美国历史上第一个现代化预算，以后又逐步完善，到1913年上报议会审批的预算草案已从1908年的122页增加到836页。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除个别州外几乎所有的州都有了自己的预算法。美国国会在1921年也通过了预算与会计法。

　　嗣后的历史实践表明，这一时期美国的预算制度改革，有效地遏制了腐败现象，改善了政府与民众的关系，也加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体的运作效率，造就了一个强有力的政府，这对20世纪30年代罗斯福实施反危机的“新政”以及资产阶级专政机器的强化和资本主义制度的稳定，发挥了关键性的作用。

　　三、强化完善预算监督职能是财政管理历史发展的必然

　　从财政管理的历史发展过程看，预算的产生和被运用，是财政管理发展史上的一个新阶段。财政资金的提供者对财政资金的使用和整个政府财政工作的民主监督，是预算制度区别于传统财政管理制度的最突出的特征，这也是预算被运用于现代社会财政管理的最基本的历史使命，如果预算不具备这样的特征，或者不能适应历史的发展推进这些特征不断改革完善，预算也就不能担负起这样的历史使命，这样的预算也就不是现代意义的预算，现代社会的种种消极现象和矛盾关系也就得不到及时有效的解决，建立现代社会制度的愿望也不可能得以实现。这也是现代社会的历史实践证明了的事实。

　　四、强化预算监督职能是实现和正确运用国家职能的重要保证

　　在市场经济条件下，现代国家的政治、经济和社会三大职能的实现，都要求以健全的预算监督职能作为主要的保证条件。这主要是因为市场经济既是法制经济，又是货币经济。而财政监督职能的运用，是以国家法律为依托，以货币的运行为监管的直接对象，从而贯彻国家依法行政和依法理财方针的主要手段。这里需要着重说明的一点是，在市场经济条件下，特别是在市场经济发展到一定高度的历史条件下，能不能在国家职能的实现和运用问题上得出这样的结论，即认为随着市场经济的发展和国家职能的转变，国家的政治职能将要逐步萎缩，而经济职能将会不断强化，并认为这主要是因为国家承担弥补市场失灵职责的必然结果。但如果着眼于历史实践认真观察，将会发现，在一些市场经济发达的国家，在国家三大职能的运用上，政治职能的统帅地位并未发生变化，它仍然是决定其他职能的活动范围和运用方向的第一职能。政治作为经济集中体现的属性并未发生变化，发生变化的只是在特定的社会条件下，国家政治职能的体现方式，从传统的主要运用于巩固国家专政机器、实现武力镇压、实行政治专制等方式，转变为主要是推行和完善民主法制的方式。在这样的历史条件下，预算监督职能的强化和完善，对国家政治职能的实现和保证其在国家三大职能中的统帅地位，就具有前所未有的重要意义。

　　五、努力营建一个实现强化预算监督职能的现代预算管理机制

　　现代市场经济条件下，预算监督职能最突出的变化就是从传统的行政型监督转变为以法制型监督为主的现代化多环节的财政预算监督机制。长期的历史实践表明，建立起这样的现代化财政预算监督机制，才能适应市场经济运行和强化预算监督职能的要求，在许多国家表现出相当的可行性。这样的财政预算监督管理机制在其运用的实践中，表现出以下一些主要特征：

　　1.组织方式的体系化。当前在一些市场经济较发达的国家，财政预算监督体系一般由一系列相关环节所构成，主要有国家权力机关的立法监督、审计机关的审计监督、司法机关的司法监督、行政机关的行政监督、会计部门的会计监督、新闻传播部门的舆论监督、社会中介机构的专业监督等。在我国，除这些形式的监督之外，还有中国共产党的党内监督和民主党派及人民群众的个人与各种组织形式的广泛监督。各种监督形式作为监督体系的构成环节，在中国共产党的领导下，在国家权力机关立法监督的基础上，相互协调合作，互相监督。当然，这样的监督体系不能说都属于预算监督的范畴，但却是有效强化和实现预算监督职能的重要组织保证。

　　2.管理方式的民主化。前面已提到，民主监督是预算管理区别于以往传统财政管理的最基本的特征。自预算产生以来，其历史发展过程基本上就是适应市场经济的发展和国家职能实现方式的变化而体现出管理方式民主化不断发展变化的过程。在资本主义国家，预算管理的民主化过程，实质上就是资产阶级通过议会，对预算决策控制权的细化和深化的过程。在我国，预算管理方式的民主化，实质上是人民群众通过自己的代表对国家预算决策实施监督的过程，是宪法规定的人民民主制度的主要体现形式。从长期的历史实践看，健全的民主程序是实现预算管理现代化的有效保证，也是实现预算管理法治化的政治基础。

　　3.实现方式的法治化。在预算管理现代化的实践中，民主化是法治化的政治基础，法治化是民主化的组织保证，民主与法制紧密结合，预算的监督职能才能从法规变为现实，成为贯彻国家的方针政策，捍卫财经纪律，防范和消除种种违法乱纪行为的强大力量。在目前预算监督的现实生活中，往往会出现一些有法不依，执法不严，违法不究等现象，严重破坏市场经济和社会的健康协调发展，给整个国家的政治、经济、文化生活带来严重的后果。这表明，只有在健全的民主程序的基础上建立起健全的法制，强化预算监督职能才能成为现实。

　　4.运营方式的科学化。这里包括三个方面的内容，一个是预算管理制度的科学化，一个是预算管理手段的科学化，一个是预算管理主体的科学化。预算管理制度包括预算管理体制和预算编审执行制度。这一领域的科学化主要体现在财政资金管理的完整性、合法性、合理性上。预算管理手段的科学化，主要体现在现代科学管理手段的广泛运用上。预算管理主体的科学化，其主要体现在预算及相关部门干部队伍的素质上。从财政监督管理的运营过程看，这三者之间是紧密联系的，逐步提高这三个方面的科学化水平，对合理有效和全面完整地强化预算监督职能具有决定性的实践意义。