中国失业问题与财政政策研究（二）

　　（一）当前我国的失业状况

　　20世纪90年代以来，随着经济持续快速增长和积极就业政策的实施，我国就业规模不断扩大，就业结构也日趋合理，市场就业机制初步建立。但当前的就业形势不容乐观，失业问题仍较严重。

　　1.城镇登记失业率趋于上升，实际失业率更高。

　　随着社会经济转型，中国正面临着日益严峻的就业形势。劳动年龄人口数量的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。1996年底，全国城镇登记失业人数为552.8万人，登记失业率达3%.到2003年底，城镇登记失业人数达到800万人，登记失业率达4.3%

　　国外的失业率也处于较高水平，如在2000年，德国失业率为8.4%，法国失业率为10.0%，意大利失业率则高达11.3%.但必须指出，中国城镇登记失业率和上述国家的失业率不具有可比性。世界各国公布的失业率都是通过劳动力抽样调查得到的调查失业率，其关于失业的意义严格遵循国际上通行的失业标准。而中国的城镇登记失业率主要是通过劳动部门所进行的失业登记得到的，其对失业的定义也没有遵循国际上通行的失业标准。因此，登记失业率只是从一个侧面反映了失业情况，而很难全面反映真实的失业状况。据国内有关研究机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8-10%之间。

　　2.结构性就业矛盾突出，就业困难群体持续扩大，失业压力逐步增大。

　　在经济结构调整和深化企业改革中，出现下岗失业增加和用人需求萎缩并行的趋势，劳动力市场竞争越来越严酷，结构性就业矛盾突出。高素质、低成本、低年龄劳动力在就业竞争中占据优势，而低素质、高年龄的劳动者在劳动力市场竞争中越来越没有竞争能力，呈现出就业困难群体数量急剧增加的趋势。一是35岁以上的人员。根据劳动和社会保障部2001年对10城市抽样调查，35岁以上下岗职工超过72%，而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成。二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，1/3职工下岗6年以上；下岗转为失业的平均失业周期18个月。由于再就业率低的影响，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加。国外转轨国家的情况表明，长期失业是他们在转轨中要面对的严峻问题。1990-1995期间的东欧、中欧和前苏联国家，失业者中长期失业所占比重从23%到66%不等，其中多数超过40%.在我国，随着下岗与失业并轨，这个问题将非常严重。三是无技能和低技能劳动者。根据劳动社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40%.由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，加上产业结构升级和科技进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体。四是女性下岗职工群体。据武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。总的看，严酷的劳动力市场竞争，使下岗失业人员再就业表现出越来越难的局面，下岗职工的再就业率从1998年的50%下降到2000年的35%，2001年第三季度只有18.8%.

　　3.农村就业问题突出，转移农村劳动力的任务十分艰巨，进一步加重失业形势。

　　“三农”问题的根本是就业问题，是农村劳动力的就业出路问题。但由于农村劳动力数额庞大，农村就业矛盾相当突出。我国是一个农业人口大国，在计划经济体制下，农村作为劳动力蓄水池，积淀了大量的富余劳动力。改革开放以来，随着农村劳动力转移的制度和政策界限逐步取消，人口城市化步伐显著加快。1990-2003年，我国乡村从业人员所占比重由73.7%下降到65.6%（见表2），平均每年下降0.6个百分点。但农村人口所占比重仍然很高，农村富余劳动力规模仍在1.5亿左右。当前，我国农村劳动年龄人口每年增长1000万左右，农村劳动力转移任务十分艰巨。

　　就我国目前情况看，失业压力趋于增大，主要有以下几个原因：

　　1.体制性因素。在由计划经济转向市场经济中，面临市场的竞争，就必须把多余的低效职工释放出来，以提高劳动生产率，增加企业的效益，于是就有大量的职工下岗、失业。同时，我国正在建立市场经济体制，市场竞争促进技术进步和劳动生产率提高。在竞争中一些企业因经营不佳而减产、停产甚至破产，也必定公引起失业。加上我国当前还处在由计划经济向市场经济转换的阶段，市场经济体制还未全面建立，劳动力市场机制不完善，就业信息不充分，劳动力流动遇到种种壁垒，这些都加重了劳动力供给与需求的脱节，导致下岗失业的增加。据统计，1998年至2003年全国仅国有企业下岗职工2818万人，而且近几年下岗职工再就业率呈下降趋势，1999年至2001年，分别为42%、36%和30%.

　　2.结构性因素。改革开放20多年来，经济发展出现阶段性变化，进入了结构变换和升级的时期。一是由于农村剩余劳动力向城镇转移，对城镇人员就业必然会产生挤出效应。二是随着资本有机构成的提高、高新技术产业的发展，特别是我国加入WTO后，以往依靠大量资源和人力投入发展经济的办法被结构调整冲击。三是产业结构升级与劳动力素质提高不同步之间的矛盾：第一产业的劳动力向第二产业转移，第二产业由于技术水平和资本密集程度提高，不能吸纳足够多的低素质、低技能劳动力就业，特别是表现在年龄偏大的普通劳动力身上。与此同时，由于地区经济发展不平衡和产业结构原因，经济欠发达的中西部地区及老工业基地、资源枯竭的矿区就业矛盾将特别突出。

　　3.人口因素。目前，我国还处于劳动年龄人口不断增长的阶段，每年城镇新增劳动力供给超过千万。再考虑已有的劳动力供给，每年的就业缺口超过1000万。在人口的庞大压力下，由此导致的就业压力是非常明显的。

　　（二）对我国政府及财政支持就业政策的基本评价

　　为了应对日益严重的失业状况，从1998年开始，我国政府及财政部门采取了一系列支持就业的政策措施，其主要内容包括下述要点：

　　1.宏观经济政策：推动经济增长，扩大就业总量。

　　从根本上讲，解决失业问题的根本出路在于发展经济，保持国民经济持续、快速、健康发展，提供更多的就业机会，满足劳动者就业需要。针对20世纪90年代中期经济增长趋缓及其由此造成的劳动力市场需求不足，我国政府从1998年开始调整了以紧缩为主的宏观经济政策，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。一方面，通过增发国债扩大政府投资规模，1998-2003年，我国共计发行长期建设国债8000亿元；另一方面，取消贷款额度限制，扩大货币供应量，刺激民间投资和居民消费。这种“双松”的宏观经济政策，对于扩大内需、促进经济较快增长和创造新的就业岗位，起到了积极的作用。统计资料表明，1998-2003年期间，我国GDP增长速度保持在7.8%-9.3%之间，全社会就业人口由70637万人增加到74432万人，净增3795万人（见表3）。这与我国这一期间实施的以扩大内需为主的宏观经济政策取向密切相关，其中，在1998年以来的GDP增长中，积极财政政策的贡献率每年大约在1.5-2个百分点，这也说明，我国宏观上采取的积极财政政策不仅有效地拉动了经济增长，也有效地拉动了就业能力。

　　2.收入支持政策：建立“三条保障线”，构筑城市下岗失业基本生活的“保障网”。

　　1998年针对经济结构调整和企业改革中，不少国有企业生产经营出现困难，部分国有企业职工下岗后基本生活出现暂时困难的问题，国务院提出建立和完善“三条保障线”，旨在为下岗失业人员提供必要的社会救助，为经济发展奠定稳定的社会环境。

　　第一条保障线是国有企业下岗职工基本生活保障制度。这是从1998年开始为安置国有企业改革进程中产生的大量下岗职工而建立的一种临时性的保障制度。具体是在企业建立再就业服务中心或类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，以保障他们的基本生活。其资金来源原则上采取“三三制”的办法，即财政预算安排1/3，企业负担1/3，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3.从实际执行看，由于下岗职工主要集中在亏损企业和经济欠发达地区，企业出资困难，因此实际资金来源中，财政占60%，社会占30%，企业仅占10%.此外，为了协助地方做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，从1998年起，中央财政每年拨付地方一定的专项资金，1998-2003年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达693.7亿元

　　第二条保障线是失业保险制度。失业保险自1986年建立以来，随着改革开放的推进和经济体制的转轨，其作为我国社会保障制度的重要组成部分取得了突破性进展，实现了从制度象征到有效制度的转变。1999年国务院颁布《失业保险条例》后，失业保险的覆盖范围有了实质性的扩大，不仅限于国有企业及职工，还延伸到城镇各类企业、事业单位，使城镇各类企事业单位的全体劳动者享有平等的参加失业保险的权利；调整了失业保险的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制，单位由原来按工资总额的1%提高到按2%缴纳，加上职工按工资的1%缴纳共计3%；提高失业保险基金的统筹层次，由原来的大部分地区实行的县级统筹提高以地市级层次统筹；将失业保险的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩，确保不低于城镇最低生活保障标准；完善了失业保险基金的监督机制，规定由劳动、财政、银行三家相互制约，防止基金流失，保证基金的安全。我国的失业保险基金增长很快。

　　第三条保障线是城市居民最低生活保障制度。这是国家对人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予必要帮助的制度，是城镇基本保障“安全网”的最后一道防线。发放对象主要是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人的城市居民。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。根据国家规定，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。现在纳入城市低保的人口逐年扩大，据有关统计，1997年为88万人，1998年为184万人，1999年为281万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为1930万人，到2003年上升为2235万人。1998-2003年全国各级财政用于城市居民最低生活保障的资金达345亿元，其中中央财政补助173.2亿元。

　　上述三条保障线是一个有机整体。按照上述制度框架，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，领取基本生活费；满三年仍未就业者进入失业保险，领取失业保险金；享受失业保险（不超过二年）仍未就业者（包括其它低收入者）进入最低生活保障。作为三条保障线，三项制度相互衔接，构成了中国目前对下岗失业人员进行社会救助的政策主体。

　　需要指出的是，由于政策规定国有企业下岗职工在再就业服务中心领取基本生活费的期限为3年，从2001年起，各地下岗职工陆续出中心，到2003年底滞留在再就业服务中心的下岗职工还有195万人。国有企业下岗职工基本生活保障制度作为一种过渡性制度安排，最终将与失业保险并轨，因此，“三条保障线”最终将变为“两条保障线”。

　　3.就业扶持政策：减免税收，增加投入，促进就业和再就业。

　　就业扶持政策是积极就业政策的关键内容，而财税手段是就业扶持政策或者积极就业政策的重要工具。近年来国家出台了一系列财税优惠政策措施，减免税收，增加财政投入，着力支持就业和再就业，对于扩大就业总量，缓解我国的失业压力，起到了至关重要的作用。具体讲，近年来以财税手段为核心的就业扶持政策主要包括：一是支持下岗失业人员自谋职业。对下岗失业人员从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，免收管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供最高额度2万元，最长2年的小额担保贷款，并由财政全额据实贴息。二是鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员。对各类服务型企业新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并签订3年以上劳动合同的，按照用人数提供3年的社会保险补贴。对现有服务型企业新增岗位当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，在给予社保补贴的同时，3年内按一定比例减征企业所得税。对新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；当年新招用下岗失业人员不足30%的，按一定比例减征企业所得税。三是对就业困难对象实行再就业援助。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。政府投资开发的公益型岗位优先安排大龄就业困难对象。在社区开发公益性岗位安排原有国有企业的大龄就业困难对象就业，给予社会保险补贴。同时，由各地根据实际，提供适当比例的岗位补贴。四是加大再就业资金投入。各级政府通过调整财政支出结构，加大再就业资金投入。主要用于社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保和贴息、再就业培训补贴、职业介绍补贴等支出。各级财政原安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的资金规模不减，在确保下岗职工基本生活的前提下，根据当地工作需要，安排一部分用于促进再就业。对中西部地区和老工业基地，中央财政在原国有企业下岗职工基本生活保障专项转移支付资金项下，增加再就业补助资金，支持地方促进再就业工作。2003年，各级财政用于促进下岗失业人员再就业的补助资金达95.3亿元，其中中央财政补助47亿元。2004年仅中央财政预算安排用于再就业的补助资金就达83亿元。

　　4.劳动力市场就业服务政策：加强培训，提高素质，提供公共就业服务。

　　为了适应转换企业经营机制和深化劳动制度配套改革的需要，提高劳动者素质，促进下岗人员再就业，1998年2月，政府推出“三年千万”再就业培训计划，即在1998-2000年的3年内，组织1000万下岗职工参加职业指导和转业培训。计划执行结果，3年内共组织培训下岗职工1300万人，接受培训半年以上的下岗职工的再就业率达到60%以上。从2001年起政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训。2002年9月，中央进一步明确提出要求，各级政府要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍和免费就业培训，所需经费主要由地方财政承担，中央财政对困难地方给予适当补助。此外，从2004年开始，为了促进农村劳动力向城市转移，国家财政专门安排资金，对农村劳动力进行免费培训，已显示出初步效果。截止2004年11月底，已有150万农村劳动力完成培训，120万人转移并就业。

　　概括地讲，近年来就业问题日益引起政府高度重视，并通过实施包括财政政策在内的各项措施手段，不仅有效地确保了下岗失业人员的基本生活和社会稳定，推动了企业转制和结构调整，而且大力促进了全社会的就业和再就业。1998-2003年，全国国有企业下岗职工累计2818万人，累计实现再就业2240万人，其中解除劳动关系740万人。全社会就业总量由1998年的70637万人，增加到2003年的74432万人，净增加3795万人。这标志着我国的财政政策和就业政策相互配合，取得显著成绩。

　　（三）当前政府及财政支持就业政策存在的主要问题

　　1.扩大就业仍有不少体制性障碍。一是劳动力流动存在明显制度障碍。在城乡和地区之间，虽然劳动力流动越来越自由，但户籍制度以及由此派生的涉及劳动者工资、社会保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧视性政策对流动的影响极为突出，不仅全面提高了转移成本，也导致转移后的就业普遍缺乏稳定性。在不同所有制之间，由于社会保障体系仍然未能实现广覆盖，众多非公有制部门尚未纳入有效的制度体系，致使劳动力在所有制之间的流动，特别是从国有部门向非国有部门的流动难以顺利实现。二是有不少现行规定，如市场准入制度等，不符合市场经济的劳动用工、劳动力流动规律和特点，制约了就业工作的开展。三是部分地方和国外促进就业的一些行之有效的做法，如政府购买公益性岗位，对招用下岗失业人员实行有条件的工资性补贴等没有及时法制化，促进就业还局限于定指标、出优惠政策、搞活动等传统行政方式，缺乏整套的就业促进的法制体系和手段。

　　2.“三条保障线”与再就业政策尚未形成良性互动机制。“三条保障线”与再就业政策紧密衔接，这是失业保险机制与就业机制的有效结合。但实际上目前二者的衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。一是有的地方下岗职工出中心再就业进展缓慢。中央文件规定，下岗职工在再就业服务中心的最长期限为三年，协议期满后要出中心解除劳动合同，而且原则上不再建立新中心，企业新的减员不再进入中心。但目前的情况是仍有不少下岗职工协议期满没有及时出中心，他们担心出中心会后失去保障和福利待遇，企业担心解除劳动关系所需的补偿金难以筹措，地方政府担心会影响社会稳定，造成部分下岗职工继续滞留再就业服务中心。二是“三条保障线”标准偏高，影响了再就业工作的有效开展。目前“三条保障线”标准一般与企业最低工资挂钩，随着最低工资的不断增长其标准也水涨船高，影响了再就业的积极性，使许多有劳动能力的青壮年也愿意成为低保对象。如，北京自1999年以来先后三次调高低保标准，目前已达到290元/人月，另外还包括房租减免、廉租住房、租金还贷、学生学费减免和上大学无息贷款、医疗救助等优惠政策。三是劳动就业政策不完善，隐性就业问题比较普遍。较高的社会保障标准及优惠政策，还形成了显性就业不如隐性就业的利益导向。据社会保障部的调查资料显示，约有70%的下岗职工从事有收入的劳动，其总的实际收入要高于一般在岗职工，出现了保障对象收入与一般在岗工人工资倒挂现象。除利益导向外，这还与就业标准的界定模糊和现行的就业登记、社会保障制度设计等因素有关。以上情况都导致了再就业政策效果不佳，再就业质量不高，加大了失业保险基金的收支矛盾。

　　3.失业保险基金的筹资及管理存在问题。多年来，我国失业保险缴费强制性差，不少国有企业由于亏损严重或经营困难，无法或者不愿意为职工缴费；有的私营企业随意解雇工人，而不为他们缴纳失业保险费；地方财政负有补充失业保险费的义务，但一些地方受经济不景气的影响，没有多余的财政资金用于补贴失业保险费；农村集体企业的工人、转移到城镇的农民工没有被纳入失业保险制度。从劳动力的供求预测状况看，2002-2010年我国的劳动力需求逐年有所增加，但供给量增加幅度更大，使得劳动力供求矛盾更加尖锐，劳动力供需缺口将会持续拉大，到2010年将达到顶峰，就业形势十分严峻。因此，按现有情况失业保险基金的减增因素与劳动力供求的缺口增大因素共同作用，使失业保险基金面临“洪峰”考验。此外，失业保险基金管理中的问题。一是失业保险金的使用不规范。按规定，对申领失业保险待遇的人员要进行就业审核，但有的地方对并轨人员缺乏就业审核，无论就业与否都登记为失业人员，使不少已就业人员也享受了失业保险待遇。有的地方将失业保险金一次性发放，有的对未与企业解除劳动关系的下岗职工提前发放保险金，有的对失业人员不论参保时间长短一律按两年发放。二是失业保险金的省际间结余不平衡，调剂能力较差。按规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区政府规定，可以内部建立失业保险调剂金，但没有建立国家一级的调剂基金，结果失业保险基金结余在省际分布很不平衡。虽然全国失业保险基金总体上有结余，但一些地方失业保险基金收支压力很大。

　　4.政府财政投入结构和机制尚不完善。其一，在政府投入结构中，就业投入不足。政府促进就业政策的实现主要是通过加强劳动力市场建设，开展就业培训、指导和介绍等手段，各国政府为此投入大量资金。近年来我国对城镇企业人员的基本生活保障资金、失业保障资金投入较多，但对促进就业的资金投入明显不足。前者的投入是缓解暂时的困难，而后者的投入才是解决长远的问题，因为对于具有劳动能力的劳动者来说，真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前大多数国家改变了过去单纯依靠现金补助失业者的做法，而采取了促进就业的积极就业政策，加大促进就业的资金投入，相应建立促进就业基金和专项培训基金。我国现在各级政府每年用于下岗职工基本生活保障和再就业资金200多亿元，主要是确保基本生活和代缴社会保障费，这部分资金无疑对社会稳定起到了不可忽视的作用，但各级财政用于促进就业方面的资金比例较低。另外，按规定失业保险基金可用于职业培训和职业介绍，2001年失业保险支出157亿元中两项就业补贴的支出仅为13.5亿元，所占比例只有8.6%.显然，就业资金投入不足，已直接影响到就业规模的扩大和就业工作的开展。其二，政府财政投入机制不完善，下级依赖上级、地方依赖中央的倾向比较严重。按照现行规定，“三条保障线”和再就业工作实行属地管理，属于地方事权，所需资金主要由地方负责安排。但从2003年支出情况看，在272亿元下岗职工基本生活保障和再就业支持中，中央财政补助为171亿元，占总数的63%；在156亿元的低保支出中，中央财政补助为92亿元，占总数的59%.如果扣除中央财政基本不予补助的7个沿海发达地区，中央财政补助所占比例更高。这说明，不少地方在调整财政支出结构、加大资金投入方面尚未承担起应承担的责任。