财政政策目标设定的理论分析和现实选择 |
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内容提要: 在我国的财政政策设计中，长期以来是以刺激经济增长为目标，对这种政策目标的设定是否正确、效果如何等问题，却鲜见运用宏观经济政策理论进行分析。这种分析缺乏的结果，自然影响到财政政策实施的经济社会效果。通过运用现代经济理论分析，并结合现实情况，我国的财政政策目标必须由经济增长调整到充分就业上来。这不仅有利于经济自身稳定，也有利于和谐社会的构建。
关键词 财政政策，政策目标，经济增长，充分就业，和谐社会
党的十六届五中全会提出了未来五年内构建和谐社会的具体要求，其中提出：“要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，千方百计的增加就业。”如何利用财政政策，在稳定经济的同时，促进就业实现社会稳定，为构建和谐社会创造一个条件，成为一个很值得研究的课题。笔者拟围绕财政政策设计的一个方面——目标设定，对财政政策如何选择一个正确的目标，实现经济稳定和社会和谐进行探讨。
一、财政政策目标设定的理论分析
这里所说的财政政策，并非政府的一切财政收支行为，而是特指政府宏观调控的一种政策工具，其职能是稳定经济，也就是保证国民经济平稳运行，避免失业和通胀等经济病症。根据财政政策稳定经济的时间不同，一般可将其分为两种：稳定的财政政策和再稳定的财政政策。稳定的财政政策旨在将处于稳定状态的经济保持下去，使其避免偏离稳定状态，它更多的是事先预防经济病症，一般政策力度也不大。再稳定的财政政策是将已偏离稳定状态的经济调整扶正，一般是事后治疗经济病症，通常力度也较大。我国现在采取的稳健的财政政策就类似于稳定的财政政策，而过去实施的积极的财政政策则接近于再稳定的财政政策。无论是稳定的财政政策还是再稳定的财政政策，按照美国学者鲍莫尔的观点：由于职能相同，因此政策设定的目标也相同。
（一）财政政策的目标
首届诺奖得主丁伯根在其《经济与政策：原理与设计》一书中指出：政策目标的设定取决于政策目的，财政政策目的可分为直接目的和最终目的。如下图所示。直接目的是稳定经济，常用四个目标来表示。最终目标很难同时实现，究其原因主要有两个：一是政策目标的矛盾性。由于四个目标之间相互牵扯，这种冲突最为典型就是充分就业与物价稳定，菲利普斯曲线清楚地揭示了这一点。目标间冲突的存在，说明企图通过一个政策同时实现四个目标是不可能的。二是政策作用的有限性。实际上即使四个目标不冲突，由于政策作用的经济变量是有限的，一个政策本身也不能同时实现四个目标。丁伯根最早认识到这一点，他在《关于政策的理论》一书中指出：你可以安然的接受这样一个命题，为实现N个目标，就必须有N个政策。
（二）财政政策目标的设计
正是政策目标的矛盾性和作用的有限性的客观存在，使得一个政策根本就不可能同时实现两个以上的经济目标，如此也就存在一个最适目标设定的问题。对此应从政策的目的来考虑。
1.财政政策目标的设定要有利于社会和谐。虽说财政政策的直接目的是稳定经济，但最终目的还是促进社会进步和发展，构建一个和谐社会。按照德国经济学家哈德斯的观点：对于处于经济目标之上的社会总目标来说，经济稳定只具有工具性含义，它只是实现社会总目标的阶段性目标田。因此政府在设定财政政策目标时，一定要选择一个最能实现社会总目标的经济目标。四个经济目标中各自对社会总目标实现的促进作用是不一样的。从社会总目标来说，这些又有利于社会安定、公正和富裕的实现，有利于社会和谐。如果目标设定为经济增长，则只要增加政府投资，就可容易的刺激GDP增长，但这种增长会对政府政策产生强烈的依赖性，一旦政策停止，政策的乘数效应也就终止，由于这种增加政府投资的政策不可能长期实施，所以增加投资导致的更多的是GDP短期快速的增长，其长期稳定效果并不理想，这期间尽管就业目的则是促进社会进步和发展，可用体现社会总目标的四个方面来表示。可见考虑到政策的最终目的，作为稳定经济的政策本身是肩负着构建和谐社会重任的，然而令人遗憾的是：这一点长期以来被我国经济学者所忽视，在此需要特别注意。由于体现社会和谐的总目标能否实现，依赖于经济目标能否实现，因此，政策目标的设定非常重要，它决定着政策总目标能否实现。
经济稳定虽说常用四个目标来衡量，但是这四个也会增加，但增加幅度不大，稳定性也差。因此，经济增长对社会总目标的实现或和谐社会的构建，其作用远不如充分就业。
2.财政政策目标的设定要有利于经济稳定。尽管稳定经济的目标有四个，但实际上无论是现代经济理论，还是发达国家经济实践都表明：决定经济稳定的目标只有两个：即充分就业和物价稳定。这不仅因为经济不稳定是借用这两个目标来衡量的，而且经济不稳定也是根据这两个目标来调整的。萨缪尔森就明确的指出：只有它们才是公认的稳定经济的可调整目标。政府政策的目标只有设定在可调整目标上，政策的调控作用才能发挥，经济也才能稳定。在一个政策工具只能实现一个目标的情况下，为了达到更好的稳定效果，就应依据不同政策工具的特性进行政策分工，一般常用财政政策增加就业，用货币政策稳定物价。政策若错误地以经济增长和国际收支平衡为目标，即使目标实现了，经济也难以稳定。这里国际收支平衡难以成为政策目标很好理解，难以理解的是很多人误以经济增长为政策目标。其实经济增长不能成为可调整目标，其原因主要如下：
其一，经济增长只是一个中间目标。美国的凯恩斯主义者汉森对此作了最好的解释：在国民经济运行中，由于政策手段和经济目标之间存在很长的传输链，产出增加只是经济过程中的一个中间目标，它可能会危及经济稳定的实现，但其本身绝非可调整目标。所以政策不能以经济增长为目标同。
其二，经济增长很难控制。在市场经济体系里，决定经济增长的厂商投资和个人消费决策是分散的，由此政府很难对于经济增长做出一个准确的预测。
其三，经济增长被包括在充分就业中。宏观生产函数Y=f（N.K）清楚表明：充分就业之前，就业量N增加，产业Y必然增加，GDP相应也会增加。充分就业之后，产出Y的增加则取决于竞争导致的要素生产率的提高。针对反映增长和就业关系的奥肯定理，美国经济学家凯斯对美国的增长和产出关系的研究发现：产出增加引起的就业增加之间存在着严重的损耗，两者关系并非奥肯定理所言那般。
其四，增长无法说明经济稳定。一国经济增长多少或快慢为稳定，是4%还是9%？无从判定。任何速度下的增长，只要存在非自然失业率，经济就难以稳定。按多恩布什的观点：经济稳定的过程也就是稳定物价和增加就业的过程。只有在实现充分就业和物价稳定基础上的增长才是稳定的增长，如果此时增长出现波动，只能说明增长不正常，应该调整的是增长而不是物价和就业。
其五，经济增长也没有充分就业稳定经济的效果好。就业增加，低收入者的收入增加，社会边际消费倾向自然会提高。由此会引起两方面效果：一是边际消费倾向提高，财政政策的乘数效应大，政策效果好。二是边际消费倾向提高，消费需求增加，消费需求是总需求中最为主要和稳定的部分，它的增加特别有利于总需求的稳定和增加，从而保持经济稳定。由于经济增长对边际消费倾向提高的作用不如增加就业，因而稳定经济效果也差。
由此可见，经济稳定的可调整目标只有两个——充分就业和物价稳定，只有实现物价稳定和充分就业，此时经济才可稳定的增长，才是适度的增长。
二、我国财政政策目标调整的现实选择
自从市场化改革以来，我国的财政政策已经实施了多年，其间也积累了不少经验，取得了一些可喜成绩。然而如果运用经济理论结合我国现实，对其进行一番审视的话，依然可以发现一些问题的存在。
（一）我国财政政策目标存在的现实问题
在我国财政政策的设计和实施中，存在的最突出的问题就是目标设定欠合理，政策始终是以经济增长多少为目标，结果经济是增长了，但财政政策的直接目的和最终目的并未完全达到。具体表现在：
财政政策目标设定的理论分析和现实选择 来自: 免费论文网www.paper800.com 1.经济自身并未稳定。多年来政府的财政政策始终是以增长为目标，而且目标值还订得很高，实际通过政策实施每年的增长也都在7%以上（见表1），增长目标确实是实现了，但与此同时失业率却呈逐年上升之势（见表1），一般认为由于统计上的原因，实际失业率可能比上述数字还要高。这表明增长与就业脱节，产出增加并未带动就业相应的增加，这点也可用描述产出和就业关系的就业弹性变化来证明。据夏丽的研究：1986-2000年间我国就业弹性不断下降。1986-1990年间GDP年均增长为7.9%，就业弹性为0.308，经济增长1%带动就业的增加为360万人。而1996-2000年间的平均增长8.3%，就业弹性为0.138，也就是说经济增长带动的就业增加仅为97万人，增长对就业的贡献非常有限，这种实证分析也表明增长带动就业的增加呈递减之势。可见奥肯定理在我国也不符合现实。因此企图单纯通过增加GDP来解决就业问题是不符合理论和实际的。经济增长不仅未能解决失业问题，而且导致商品市场上80%的商品生产过剩，说明我国经济自身还缺乏稳定性。
2.社会整体和谐有待加强。客观地说，随着我国经济高速增长，国民也从中获益不少，但由于增长与就业不同步，实际失业率居高不下，相应也引发许多社会问题，影响到社会安定。财政政策的效果距离社会总目标的实现还有较大差距，经济增长并未导致社会全面和谐。
（二）我国财政政策目标调整的现实选择
基于财政政策目标存在的问题，为了更好的发挥财政政策的作用，我国的财政政策目标急需调整。
首先，从经济理论分析：由于前述经济政策目标的矛盾性和作用的有限性，以及政策工具的不同特性，决定了财政政策稳定经济的目标只能设定在充分就业——这个可调整目标上，而非经济增长——这个被我国很多学者误认为政策目标的中间目标上。
其次，从我国现实来看：由于失业问题日趋严重，加之作为一个人口大国，较之其它国家而言，就业问题无疑显得更为突出和重要，特别是我们目前正在着手构建和谐社会，它的基本要求就是社会安定，而失业率过高无疑会影响社会安定。因此现实也要求政府应给予就业问题最大可能的关注，如此既符合国情又满足民意。
可见，无论是从经济理论还是从我国现实来看，我们都可得出同一结论：我国的财政政策目标应从经济增长调整到充分就业上来，如此既是经济稳定的要求，也是社会和谐的呼唤，需要政府做出大量的工作。那么财政政策工具如何在充分就业目标下，通过具体的财政收支手段来实现这个目标呢？
（三）我国财政政策目标实现的途径
实现财政政策目标关键是要最大限度的增加就业，尽管这方面工作难度很大，还有许多问题需要研究，但结合我国人口多的特点和国外就业经验，重点还应从劳动供求两方面着手。
一方面，从劳动需求方面来看：在经济不稳定出现衰退时，政府可通过积极的财政政策增支减收来刺激厂商投资，从而引起总需求增加，进而带动劳动需求增加。在经济稳定时，政府则可通过稳健的财政政策努力做好以下三项工作：
一是加强对小型企业创办和经营的扶持。支持自我创业有利于减少失业。据调查：美国高中生中，想自主创业当老板的占学生人数的70%，而英国只占33%.这种差距可在一定程度解释为何美国的失业率比英国低。一个社会愿意当老板的入越多，自我就业的人越多，失业率自然就低。支持小企业经营也有利于增加就业。中外经验都表明：小企业占一国总产出的比重不大，但吸收的劳力却占一国总就业中的比重非常大。因此从实现经济稳定和社会和谐的角度出发，增加就业要求政府应“抓小放大”。在美国在小企业中就业的人员占整个就业的70%，美国的《财富》500强企业自1970年开始，提供的就业岗位就开始逐年下降，其减少的岗位大多被小企业所弥补，因此政府解决就业的重点就是“抓小放大”，就业问题并不突出的发达国家尚且如此，就业形势较为严峻的我国，政府更应转变观念做到“抓小放大”。
二是加强对服务业的支持。由服务业规模经济效应不明显，大多也属劳动密集型生产，资本难以替代劳动，可吸收大量劳力，而且服务业的产品需求较为稳定，受经济周期的影响较小，因而对稳定一国就业特别是减少周期性失业效果更好，因此无论是出于经济稳定还是社会和谐，政府都应该给予更多的支持。
三是加强制造业资本的就业。减少资本闲置短期就可吸收更多的劳力，而且从长远看，由于资本就业率高，提高了资本的收益率，如此又会导致未来更多的投资，从而吸收更多的劳力。这里不能依靠高科技企业解决就业问题，这一方面是高科技企业大多寿命较短，在美国一般为5年，另一方面是吸收劳力较少，其就业人数还不到全部就业人数的1／8.而且发展也不比制造业快，据美国芝加哥的《企业》杂志每年100家盈利最好企业的评选，一半以上是制造业，只有不到1／4的是高科技。
另一方面，从劳动供给方看：政府可通过财政收支，保证劳动的有效供给，具体表现为：一是提供免费的职业培训和教育，使劳动者掌握一门符合市场需求的就业技能；二是向劳动者提供就业信息，建立免费的劳动力市场。要加强供求双方的信息沟通，使技能与岗位相适应，从而最大程度的减少结构性和摩擦性失业。
政府只有在劳动供求两方面双管齐下，才可更好的实现充分就业，真正实现经济稳定，切实构建出一个和谐社会——一个大多数人能够分享社会进步和发展，自由、公正、安定、富裕的社会。
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