浅议地方财政风险的防范

    「关键词」地方财政风险 成因 防范对策

    「正文」

    一、地方财政风险的概念与种类

    （一）何谓地方财政风险

    简单地说，地方财政风险是指地方财政运行过程中存在的各种显性和隐性风险，是地方经济社会发展过程中各种矛盾在相应政府级次财政领域的集中表现。

    由于地方财政运行面临的经济环境、社会环境、政策环境等总处在变动中，极易导致政府无力提供本地区社会、经济发展所需的基本公共产品与服务，以及政府债务违约、拖欠公务员工资、养老金等情况。我国地方财政风险的特点是下一级政府财政风险往往高于上一级，西部地区财政收支状况与发达的东部地区相比较差。

    （二）地方财政风险种类

    1.地方财政收入风险

    地方财政收入风险主要表现为地方可支配收入与公共需求的差距不断增大，收支矛盾日益突出，致使政府抗风险能力减弱。目前我国地方政府增收缓慢，不但缺乏稳固的财源作为基础，而且财政收入来源单一、结构简单。有些地方政府财政收入过分依赖当地几个大企业、大公司的税收缴纳，有些则依赖其特殊地理位置或自然条件形成的单一税源。

    2.地方财政支出风险

    地方财政支出风险是指因收入短缺造成地方财政基本职能部分丧失形成的风险，主要表现为一些地方政府部门的工作人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，影响政府职能的履行和社会经济秩序的稳定。

    3.地方政府赤字与债务风险

    近年来，我国地方交通、能源等基础设施建设及部分国有企业技术改造大多依靠国有商业银行、中央政府和世界银行等国际金融组织的贷款进行。这些债务基金在使用上都不同程度存在注重数量、轻视质量的倾向，导致由它们支持的许多公共投资、生产投资项目经济效益不理想，归还贷款的任务便落在地方财政上。如果地方政府没有足够储备，或无法处理好债务偿还与地方发展的矛盾，就会陷入长期债务危机状态中。

    二、地方财政风险成因简要分析

    （一）现行财政管理体制存在缺陷

    1.现行分税制的不合理之处

    我国实行分税制财政体制改革十年来，已初步建立起财政与经济、中央财政与地方财政良性循环机制，但仍存在一些缺陷，造成地方财政收入不稳定等财政运行中的风险。主要表现为：各级政府事权和财权不统一，支出范围划分不清，中央财权过分集中，地方可支配财力相对减少，地方政府没有税收立法权，不利于扩大理财领域。

    2.政府间财政转移支付体系尚不完善

    我国现行税收返还既未考虑各地区收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏合理标准。导致地区间财力差距非但没有缩小，反而扩大。同时，专项补助制度也存在很多问题，如专项资金在各地区间分配随意性大，专项拨款用途过宽、重点不突出，难以保证专款专用等。这些问题极大地削弱了转移支付在解决地方政府财政困难、防范财政风险方面的作用。

    （二）地方财政预算管理弱化导致支出膨胀

    在我国以投资带动为主要特征的经济增长方式影响下，府借口发展经济的要求，逐渐打破“地方政府不准出现赤字”、“地方政府不得举借债务”等规则，弱化政府预算。而政府预算管理制度的缺陷及管理约束弱化又纵容财政支出持续膨胀，直接诱发地方财政风险。

    （三）政府盲目融资导致财政风险程度提高

    虽然债务资金在促进地方经济增长过程中发挥着推动作用，但同时也使地方政府背上沉重的债务包袱。地方政府举债不慎、贷款无力偿还极可能产生财政风险。我国地方政府融资活动即存在这样的问题：政府在缺少直接融资手段情况下过度依赖借款，没有合适地方政府从事融资活动的法律规定，各地普遍缺乏相对独立的政策性金融机构对融资运作进行协调管理，因而融资总量难以得到科学规划和有效控制。

    三、政府财政风险防范对策

    及时克服地方财政困难，解决地方财政风险问题，对防范我国整体财政风险、建立稳固平衡的地方乃至中央财政运行机制意义重大。为此，本文在前面分析的基础上对防范地方财政风险阐述几点改革建议。

    （一）改革分税制，完善转移支付制度

    1.改革现行分税制度

    针对我国分税情况，应在政府间重新调整各类税收归属。目前我国已将企业所得税改为按比例共享，也已将个人所得税调整为中央和地方共享税。接下来应逐渐建立以营业税、地方企业所得税、城乡维护建设税为主体税种的地方税种体系，最后应将财产税也纳入进来。

    2.改革现行转移支付制度

    只有各级政府税收归属问题基本解决后，建立规范的财政转移支付制度才有可能，具体完善措施包括：

    首先，科学界定各级政府财权和事权。中央政府应主要负责宏观调控，地方政府负责大部分公共事务的管理。并按各自事权合理划分支出范围，做到中央、地方政府事权由各自负担，中央与地方共同事权则通过制度化方式确定。

    第二，逐步建立按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度。这些因素包括：人口、面积等一般因素，运输、资源等基础设施因素，科教文卫服务水平、行政事业单位规模等社会发展因素，人均GDP等经济发展因素，西部地区、民族地区等特殊因素。根据因素影响程度不同确定转移支付的数额。

    第三，简化转移支付形式。将维护既得利益的多种调节方法简化为“税收返还”单一方法，然后逐步减少富裕地区、增加贫困地区的税收返还增量。

    第四，清理现行专项拨款，改进拨款方法。完整的转移支付制度不单指均衡拨款，还包括专项转移支付。应将专项拨款合理划分为中央负担事务专项拨款、中央委托事务专项拨款、鼓励性专项补助、区域开发或特殊政策目标的专项补助及其他特殊专项补助等。

    （二）完善政府预算活动，建立科学合理的财政预算制度

    1.采取标准周期预算管理制度

    就我国而言，为解决预算年度引发的问题，可以调整各级人代会召开时间，或采取跨年制预算年度安排，使预算年度与人代会审批预算草案的期限衔接。

    2.改革预算科目设置体系

    根据建立我国复式预算体系的指导思想，预算科目设置应尽量体现复式预算的功能要求，构建基本框架为政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的预算结构。

    3.改革预算审议制度

    预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。目前我国人大对预算草案的审批流于形式。因此应建议各级人大设立专门工作机构，制定相应工作制度，对预算草案进行实质审查。

    4.改革预算执行监督制度

    要降低财政风险必须对预算执行各个环节给予富有实效的监督，形成内部监督和外部监督相结合的监督机制，即强化财政监察、审计检查、行政法制监督的作用。

    （三）进一步规范地方政府债务管理

    完善地方政府债务管理须科学合理地制定政府举债中长期计划，严格界定债务资金的投向范围。强化财政在地方政府债务融资中的主体地位，实行政府债务集中管理。对不属于政府债务的企业借贷，财政部门不承担赔偿责任。同时通过给予地方适当举债权，使地方性债务公开化、透明化。此外，还应制定与地方政府债务融资管理相关的法律法规，依法理财。

    综上所述，地方财政风险在我国是客观存在的。如果控制不当，轻则造成经济危害，重则引起政治动荡。因此我们必须重视财政风险，努力建构防范、控制、化解风险的具体措施。

    「参考资料」

    1.黄运：浅谈我国地方财政风险特点及其防范，《中央财经大学学报》，2002年第2期

    2.田淑英：中国财政风险问题的理性思考，《经济研究参考》，2002年第2期

    3.张志超等：《财政风险》，中国财政经济出版社2004年版。