从制度视角审视我国的失地农民问题

摘要：

    从制度变迁的角度进行分析，可以发现，改革开放之后，由于相关制度供给与消费的不协调，我国的失地农民现象日益“问题化”，成为一个严重的社会问题，解决方略需要从制度主义的视角进行审视，并进行制度理念与具体制度的变革。
 
 
    关键词：制度；失地农民；社会问题 
 
    在改革开放之前，我国长期实行控制城市人口规模与分散化经营城市的城市化政策，它限制了人口的流动，注定了失地农民这一人群的稀少性。而在20世纪80年代之后，失地农民却日益成为无法忽视的严重的社会问题。本文试从制度供给与消费的视角对失地农民的成因进行制度分析，揭示其中的制度变迁的逻辑，并对其中的对策体系进行简要的探讨。

    一、失地农民成为社会问题

    改革开放以后，中国经济在发展的进程中先后出现了三轮圈地热：在1986年，中国的经济改革在城市内部日益拓展，这使得城郊地区出现了第一轮圈地热。当时的混乱占地在法律上的表现就是产生了土地管理立法的需要，随后导致第一部《土地管理法》的出台。1992年邓小平同志南巡讲话之后，形成了第二轮圈地热，随后政府开始强制性取消土地开发政策。2000年开始，中国出现了第三次圈地热。这次圈地在占地规模与延续时间等方面均大大超过了前两轮。据国务院五部委查验，截至2004年6月17日，全国30个省市区（内蒙古外）共清理出各类开发区6741个，规划用地3.75万平方公里，这一数字比现有城镇用地面积总和还要大。同时交通建设也大量占用耕地，2003年全国高速公路建成里程累计为2.51万公里，比1998年就增加了19倍。[1]  此外，城市的形象工程和政绩工程也大量占地：超宽马路、超大广场、物流园区、高尔夫球场等等，农民的大量土地被征占。

    作为上述几轮圈地热的最主要后果之一，失地农民现象的“问题化”色彩日益明显。但是，对于失地农民、地方政府和中央决策层而言，失地农民问题的具体表现是迥然不同的。

    （一）失地农民层面

    第一，失地农民的收入不增反减。这主要表现为失地农民一方面收入无门，另一方面支出无底，支出项目在增加。对兼业的失地农户而言，土地虽然已经不是收入大规模增加的源泉，但它依然是具有最低保障性质的“保险田”、“保命田”。而纯农业户对土地依赖程度更高，他们失地后的再就业机会严重不足。譬如，2003年，国家统计局农调总队在全国28个省市自治区，就人均0.3亩以下的失地农民进行调查，共计调查2942户，结果发现，43%的被调查失地农民完全失地土地，有46%的农户的经济收入水平下降。[2]与此相呼应，劳动与社会保障部在《被征地农民社会保障综合调研报告》（内部稿）中也认为，耕地被征用后，绝大部分地区的农民的人均生活费开支普遍增长了三成左右。

    第二，失地农民就业能力弱。一方面，由于农民的文化素质和劳动技能普遍不高，因而参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限；另一方面，失地农民多处于集体经济和“瓦片经济”较发达的城乡结合部，再就业意愿也不强，而用人单位聘用成本却偏高。此外，由于失地农民不同于农民工，他们是被迫式的城市化与市民化，没有选择余地，因此自身没有心理与物质上的充分准备，这种整体性的全民式城市化，使许多根本不愿离开土地的农民面对高度紧张的城乡就业市场。因此，失地农民的转业与再就业能力从总体上看是很弱的。譬如，有关实地调查就显示，河北迁安、高碑店的失地农户80%以上就业都很困难[3]。

    第三，现行的征地补偿标准偏低，而社会保障等相关配套措施未落实。现行的征地安置方式单一，主要是一次性的货币安置。而且由于农村土地归集体所有，土地征用后的收入大部分归中央政府、地方政府和村级组织所有，农民所获无几。譬如，河北定州在2005年6月就因为发生征地流血事件而产生国际影响，我们在此事件前对该市的11个村进行了抽样问卷调查和个案访谈，结果表明，被征地农民所得的补偿仅仅是：青苗补助费为前三年平均产量的2倍，土地补偿费经各级政府以合法的税收和不合法的截留的方式扣留后，到农民手中已经只是象征性的所得。而更值得注意的是，在农民失去土地后，按照其职业类型来说，已经不属于农民的范畴，但城市因为自身的财力不足而将之拒于失业保险、最低生活保障、养老与医疗保险等制度体系之外。除了在较发达的部分沿海城市外，这类配套措施几乎就没有到位的。

    （二）地方政府层面

    第一，上访问题。“生活还得继续”的失地农民对于自己耕种的土地被征用后，自己所得无几而集体与地方政府、开发商等却大发其财，深感困惑。尤其是在城郊结合部，城乡差距反差大，心理反差更大，而不幸的是城郊农民的法制与权利意识也更强，征地过程中的矛盾问题更容易显性化地表现出来，其表达途径的集中形式就是上访。其中，非制度性的上访如越级上访、集体上访、暴力上访已经成为地方政府的致命心病。据统计， 2002年上半年，国土资源部接受群众反映征地纠纷、违法占地的问题，就已占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访者诉说征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。[4]上访使失地农民开始被列出地方政府的重大“问题”议程之一。

    第二，安置问题。我国现行的土地管理法规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6-10倍,安置费为4-6倍。而根据国务院发展研究中心农村部的调查，1987-2001年，全国非农建设用地为159.64万hm2耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现有的经济发展速度计算，2000-2030年间将总计需占用耕地363 .3万hm2以上，如果按城郊农民人均一亩地推算，每年大概又会新产生300万左右的失地土地的农民，届时失地和部分失地农民将达到8000万至1亿。如何安置这一庞大的人群，如何使他们的就业、住房与保障问题得以较好地解决，成为对地方政府执政绩效的重要挑战。

    （三）中央决策层面

    第一，失地农民问题解决的指导思想确立。为了给失地农民的征地和市民化提供一个政策的指导思想，党的十六大提出一个新思路：按照统筹城乡社会经济发展来解决“三农”问题。创造条件，让更多农民离开土地，从而在城市化与工业化的牵引下完成人口与资源的优化配置。在这个思路的统领下，党的十六届三中全会具体提出了在发展中“保障农民权益、控制占地规模”的原则。

    第二，具体国家政策之中的体现。为了规范土地征用市场，1999年的《土地管理法》明确规定，2年不开发的逾期无偿收回。在党的十六届三中全会之后不久，国务院就发出通知，要求各地各部门进一步加大治理整顿土地市场秩序的力度，切实解决农民失地失业的问题。2004年2月9日，中共中央、国务院1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》出台，其中明确规定，征对征地过程中补偿费过低的现状，一定要完善土地征用程序与补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法。为此国土部曾要求在2004年8月31号之前清理逾期不开发土地，这就是所谓的831大限。2005年5月11日，七部委意见中，再次出现相关的意见与措施。

    第三，对失地农民问题的关注成为国民经济与社会发展规划的重要内容，正式成为国家的大政方针。其表现是，在2005年10月11日，党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，其中明确规定：“坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”

二、失地农民问题形成与延续的制度逻辑

    我们可以从很多面向出发，分析失地农民问题的形成与延续机制。而从制度视角出发是其中一个重要的选择。从制度主义的视角来看，在经济发展中，制度是一个内生的变量，它与技术、劳力、资本等一起左右着经济的发展状况；而在技术条件不变的情况下，制度的创新可以单独对经济的发展起到重要作用。譬如，林毅夫认为，改革之前，中国的制度本身对农业发展的贡献甚至要大于技术等其他经济发展的变量；著名经济学家诺思也认为，在转型时期普遍存在两个问题，一是制度供给不足或称为制度资源短缺；另一个是制度依赖，摆脱不了旧制度的影响。[5]因此，如果从制度视角切入，可以发现，制度供给的滞后或超前、制度消费的情况等都直接或间接地影响着失地农民现象在目前的“问题化”。在这其中，制度发挥作用具有其自身的逻辑：现行的城镇发展规划制度是失地农民问题形成的外部环境，它使城镇的扩张与拆迁、改造合法化；而土地制度供给的滞后，使征地过程中相关制度缺位，存在着由无效规范调节或没有规范调节的领域，它使失地农民处于无话语权的地位，无法对征地中的不合理行为进行制衡；中央与地方分税、分担财政的财政制度，直接使财政紧张的地方政府利用土地制度的缺陷，以地生财，解决财政短缺问题；而具体的失地农民补偿制度的供给不足，使失地农民的补偿、安置与就业、保障等方面出现一系列的制度需求与供给的矛盾，从而最终形成一个急需关注的严重的社会问题。

    （一）人口城镇化制度是农民失地的宏观背景

    人口的城镇化必然导致城市对郊区的蚕食和城市规模“摊大饼”式的外延性扩张。2000年人口普查时，我国人口城镇化率为36.09%，近五年来，全国每年的城镇化率的增长都在1个百分点以上，这意味着，在这五年内每年都有1000多万的人口实现城镇化，其中占大多数的就是失地农民。由于目前我国执行的是鼓励大中小城市协调发展，重点发展有条件的小城镇与建制镇的城镇发展制度，这就要求把我国目前的人口城镇化率从40%这一较低的水平在短期内迅速提高，相关的制度设置如户籍制度、就业制度等纷纷为城市扩张和农民进城提供制度保障。因而，在“加快城市化步伐”、“办工业园区”、建新技术“开发区”、“建大学城”、“市政建设”等名义下，地方政府必将会继续加大城郊土地的圈占力度，用各种名义将城郊农民的土地转变为国有。

    （二）土地制度是失地农民丧失话语权的制度渊源

    第一，从土地归属制度来看，我国现行的土地制度不完善，耕地产权不明晰，农民对土地没有财产权。我国现行与土地有关的《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》这5部法律，均明确规定农村土地归农村集体所有。而农村集体土地所有制度存在着财产权主体不明确、财产权主体立法冲突和集体所有权权能缺位的制度弊端。由于农民没有最终的土地所有权，所谓的“集体所有”其实就是一种“所有者缺位”。在政府的强制下，在开发商等利用信息的不对称进行“诱骗”下，“集体”只是“任人宰割的乌合之众”。农民作为个体没有话语手段、也没有积极性来与强大的政府和开发商进行博弈。

    第二，从土地流转制度来看，现行的土地流转制度与政策诱导地方政府“以地生财”。我们国家对土地实行用途管制，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村土地并给予补偿。一些地方政府把“公共利益”进一步放大，实施城市、集镇规划、旧村改造等等都成为征用农民土地的理由。而在实际操作层面上，土地用途的变更更是产生了可观的溢价，极大地诱发了各地的圈地冲动，很多被征用的土地变成了商业开发，被政府征用的土地常常进行这样的运作：直接放在二级市场上套现，用土地使用权或收益权抵押向银行贷款，以土地换取民间对政府工程的投资。在这其中，农民甚至村级正式组织对于与征地相关的法律制度、征地的用途、征地方给予的实际补偿额、补偿费用的分配、安置与善后事宜等问题，都是处于信息不足的境地，在此基础上，他们即使有名义上的话语权也无法做出准确的判断，从而无法维护自己的切身利益。

    （三）财政分立制度是地方政府盲目征地的主要制度诱导

    1994年实行中央与地方财政分立制度之后，较好的税收都收归国税，县级与乡镇政府存在财政预算资金远远不能满足政府正常运作需要的资金缺口。到2003年中央与地方分权的制度进一步规定，把其中几个主要税种的上交比例进一步上调。对上级政府无可奈何的地方政府有的成为吃饭财政，有的甚至成为要饭财政。但它们既要保证必要的财政支出，又要搞政绩工程、形象工程，还要招商引资，因而只能下沉，在最古老的财富即土地上打主意。

    根据《土地管理法》的规定，我国土地是属地管理，实行五级审批制，国有土地的产权由国务院代表国家行使，五级政府都有自己的权限审批土地，实际的土地收益都交给当地政府。因而，财政包干制度、分税制度等所引发的弥补财政亏空成为各级地方政府大量圈占土地的主要动力。低价征地，高价出让，是不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径，有些地方政府把土地收入作为“第二财政”，一些市、县、区“经营土地”出让金收入已经占到财政收入的40%甚至60%。据国土资源部门统计，2002年上半年，全国累计收取土地出让金就达到6000亿元。[6]2005年，中央政府新近规定，补偿费与安置费的总和可以超出法定的30倍，不足部分可由出让金来补足。实际上，地方政府的土地出让金早就已经用于补足诸如养老、医疗保险之类的空缺或者挪作他用了。

    （四）征地补偿制度是失地农民成为弱势群体的制度性缘由

    第一，征地补偿制度供给滞后。我国征地补偿制度规定的补偿标准前3年被征地块的年均产值，而农产品价格却持续低迷，按法定标准算出来的补偿标准偏低，甚至一些地方连低廉的法定补偿款也难以及时兑现。沿海某发达省份的补偿标准是目前全国最高的，从1998年以来，该省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，但经过村集体留存，农户家庭最后得到的所有土地征用费总额（包括附着及其实施补偿费）人均只有一亩地8828元。[7]一些经济欠发达的地方的补偿更为低廉。中央电视台焦点访谈的记者今年在西部地区发现，各地区的补偿平均只有几百元，给予补偿最低的地区，每亩地竟然只给了农民8毛钱！因此，仅以货币的形式一次性补偿的现行制度，无法使制度的消费者即失地农民得以维持生计。

    第二，征地补偿分配制度缺位。目前，关于征地补偿如何分配，还没有一个统一的、合理的制度性说明。目前的具体分配表现在以下4个层次：（1）中央政府与地方政府共同参与补偿分配。法律规定，征地补偿费需要按一定比例交纳各种税费，其中主要有新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设基金、 征地管理费、耕地占用税、围垦造地专项资金，等等。其中土地出让金为国土资源部征收，30％上缴中央财政，70％留给地方政府，其他各项费税由省级相关的主管部门征收。（2）乡镇政府独立参与征地补偿分配。乡镇政府是政府的基层组织，并非农村土地的所有者，但在农村征地补偿分配中，却依据“三级所有，三级分配”的原则，截留了大约5%～8%的征地补偿费。（3）村集体与农民个体之间的分配比例混乱。在河北定州的调查表明，有的村将征地补偿费100%留村集体或全部分给农民，也有的村实行七三分成、三七分成或二八分成。部分村由于决策失误、干部恶意贪污、挪用、侵吞，大量的征地补偿费不知去向。（4）失地农民之间分配混乱。大部分村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后分配；有的村将劳动力安置补偿费也在综合考虑人头平均分配。由于各村的分配方式没有统一的标准，导致被征地的基层政府与村（居）委会、农民与政府、村干部与普通农民之间矛盾突出，有的地方甚至到了“土地一动，农民就闹”的严重程度。

三、失地农民问题解决的制度创新

    在新制度主义的视野中，制度变迁决定社会演进的方式，制度是“理解历史的关键”。[8]。从这个角度来看，解决失地农民问题，既需要突破诺思所谓的“象征性遗产”的障碍，进行制度理念的创新与建设，也需要在具体的制度规范上进行建设。

    （一）制度理念建设

    第一，制度创新的契约理念。契约要求意思自治，只有自己才是自身利益的最佳判断者和表达者。但是，在目前的征地过程中，一方面，国家的过分强大与农民的过分弱小，使国家拥有针对失地农民的主导话语，契约内容在某种程度上几乎由国家单方决定；另一方面，失地农民没有自己的组织，集体谈判力量缺乏，征地过程中只有知情权，没有决定权，这使得他们的利益表达无法进入国家的视野。因此，在失地农民问题的制度创新中，应该树立真正的契约理念，而契约理念的树立要求与失地农民相关的代议制度的健全，要求让失地农民取得相关的话语权利。

    第二，制度创新的公正理念。公正是指付出与获得之间的一种平衡状态。据统计，在改革开放之前，国家通过“剪刀差”的形式，使农民为城市的发展提供了约2万亿元的积累；而自改革开放以来，通过征地—转让过程，政府又从农民身上拿走了大约2万亿元。[9]在目前征用农民土地的过程中，已经形成了政府经营土地获取财政收入、开发商以征地作抵押获取贷款、乡镇官员从中截留的三方利益分配格局，而农民却没有享受到以占用农民土地为代价的工业化释放出来的巨大效益。这是一种付出与收益之间的不均衡状态，是与和谐社会建设背道而驰的不公正的现实。因而，在制定失地农民的应对策略时，应坚持公平征地、合理补偿的原则，全面补偿失地农民的损失，使其损益达到平衡状态。

    第三，制度创新的“可持续生计”理念。失地农民的应对制度与政策目标必须以“可持续生计”（sustainable livelihoods）为指导，即考虑失地农民问题时，要把农民的短期生存质量与长期发展目标结合起来，使农民不仅得到充分的短期补偿，还具有长期持续发展的能力。这种能力的获得，不仅可以防止失地农民在市民化的过程中陷于社会排斥与社会“脱离”的境地，而且可以增强那些失去权能的失地农民的再发展能力。

    第四，制度创新的可操作性理念。任何制度创新无论其完善性如何，没有现实的可操作性都是空谈。因为从制度主义的角度来说，社会转型有自己的“路径依赖”（Path Dependence），离不开自己的历史，制度变迁“绝大部分是渐进的、并且是路径依赖的。”[10]，因而不可能现实，一蹴而就。

    （二）制度体系建设

    第一，“输血”制度创新。从结构功能主义角度来看，“输血”制度是一种功能性制度，即这些制度可以弥补某一事物的功能性缺陷，但对该事物的结构性变革却无能为力。这些制度可以以“输血”的形式，在短期内对失地农民的经济与社会生活、生产产生显著影响。其中较为重要的制度安排有：（1）完善保障制度。包括对失地农民的失业保障、最低生活保障和养老保障制度的建立与完善，但是，由于财政资金短缺，目前只能按财力、自愿、地区性的原则，逐步开展。（2）财富分配与转移制度变革。财政再分配是目前失地农民收益的主要渠道。在目前，农民工、农村贫困农民、城市底层群体等弱势人群都需要财富的再分配，而经济社会发展也需要较高的积累和较低的分配，因此用于失地农民的财政转移不会太多。我们建议，改革财富转移制度，发展第三部门，完善慈善组织的结构和功能，对初级分配与再次分配中的部分资金进行第三次分配，即由企业、个人进行捐赠以及鼓励基金会、非赢利性组织、社会团体等参与救助，以慈善组织进行第三次分配，形成社会力量帮助失地农民的局面。

    第二，“造血”制度创新。“造血”式制度是一种结构性制度，即这些制度可以对某一事物进行彻底的改造，从而对该事物的结构性变革产生巨大的推动力。其中的具体制度主要包括：（1）失地农民技能培训制度。培训制度是提高失地农民人力资本存量的重要手段。可以帮助失地农民根据自身的特长学习新的生活技能，从而减少对国家与他人的依赖性，独立生存与发展。（2）就业拓展制度。应该完善城乡统一的劳动力市场体系，大力发展劳动密集型产业，安排失地农民转向非农产业。从而使失地农民获得稳定的经济收入。

参考文献

[1]该数据公布于《人民日报》，2004—6—21

[2][3]毛峰：《政府该为失地农民做什么—2942户失地农民的调查》，《调研世界》，2004（1）

[4]葛金田：《我国城市化进程中的失地农民问题》，《山东社会科学》，2004（8）

[5][10][美]诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994，p.126

[6][9]张启良：《值得关注的城市化浪潮与失地农民现象》，《统计研究》，2005（1）

[7]朱东恺、施国庆：《城市建设征地和拆迁中的利益关系分析》，《小城镇建设》，2004（3）

[8] [美]诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》， 上海三联书店，1994，p.3