城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式

内容摘要：
城市化进程中必然产生大量的失地农民，目前失地农民的就业现状不容乐观，失地农民就业难、就业质量差、结构性失业现象普遍，这既受体制和社会大背景方面的影响，也有失地农民自身的原因。解决失地农民的民生问题是政府不可推卸的责任，因此，建立“政府主导型”的失地农民就业安置模式是保障失地农民权益的最佳选择。

关 键 词：城市化；失地农民；政府主导；就业安置
 
20世纪90年代以来，我国的工业化和城市化发展迅速，农用地被征用，导致大量的失地农民产生。据专家估计，1990——2003年的13年间失地农民的数量至少达6500万人。按照《全国土地利用总体规划提要》，2000——2030年的30年间。我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万，这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。[i]土地被征用后的农民，既不同于城镇居民，也不同于传统意义上的农民，他们进无出路，退无后路，成了“种田无地，上班无岗，社保无份”的“三无人员”。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但在现有失地农民补偿安置制度和地方政府解决失地农民问题某种程度的无作为下，失地农民的权益在很大程度上受到了侵害。
城市化进程中产生失地农民是正常的现象，问题的关键是如何保障失地农民的生存权和发展权，在计划经济时期，采取“谁征地、谁安置”的原则，失地农民也就不存在就业和社会保障等问题。但在市场经济条件下，市场是主要的资源配置方式，企业用工是以市场为导向的，传统的安置方式已经很难适应市场的需要。目前对失地农民的安置方式主要有货币、留地、和招工三种安置方式，其中货币安置成为各地普遍的选择，货币安置简单易行，但却存在着很多问题。农民失去了土地，也就失去了最基本的生活资料，失去了最基本的生计来源，切实保障失地农民基本生活，最根本的问题是解决失地农民的可持续生计。就业是民生之本，解决了失地农民的就业问题也就是给了失地农民一个可持续生计。
一、失地农民就业现状
（一）失地农民就业难，并且就业后下岗、失业现象严重。国家农村调查总队对云南的调查表明：高达24.6%的失地农村劳动力处于“赋闲在家”的状况。[ii]据四川省劳动保障厅的调查，截止到2003年底，全省134.12万征地农转非人员中，仍处于就业年龄内的有88.08万人，其中从征地后一直未就业的有45.64万人，占征地农转非劳动力人数的51.8%。[iii]到2001年，北京近郊城乡结合部地区因土地被征占共有“农转非”人员20.5万人，其中劳动力11.4万，获得就业安置的5.3万人，仅占46%， 其余的都是自谋出路。[iv]而获得就业安置的人员，由于自身文化程度比较低，在企业减员增效的时期往往成为第一批下岗者。
（二）失地农民就业质量不高，隐性失业现象普遍。自谋出路的失地农民自谋职业非常困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。此外，接受就业安置的失地农民隐性失业严重。典型调查资料显示，截止到2004年4月，北京丰台区某乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19%；朝阳区某乡已就业的4693人中，从事绿化、卫生保洁、治安联防工作的有1819人，约占全部已就业人员的四成，远超过当地的实际需要。[v]
（三）失地农民劳动技能普遍偏低，结构性失业严重。现阶段我国经济发展需要的技能型、知识型人才紧缺与农村劳动力素质低下的矛盾，失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出，增加了失地农民就业的难度。[vi]经常会出现这种现象，一些企业招不到想要的员工，而另一方面又存在大量的失业人口，这种双方用工不匹配的情况是“结构性失业”的体现。《嘉兴日报》曾报道，浙江永丰馀纸业有限公司有200个的用工需求，最后只招到了100名工人，公司老板也愿意在当地招工，可是由于失地农民没有技术不能适应工作需求，所以不得不招收一些流动性较大的农民工。尤其是一些35岁以上的大龄人口，就业更为困难。有一项调查表明，35岁以上人员未就业者占所有未就业人员的67．1％，占该年龄段人员的34．8％，就业比例不是很高。
二、影响失地农民就业的若干因素
（一）我国现行的制度存在缺陷。首先，现行的征地补偿制度存在弊端，征地补偿往往采取一次性货币安置，失地农民拿到征地补偿金如同国有企业职工买断工龄一样，其实质均是失业。货币安置简单、易于操作，农民心理上也容易接受，但它却不利于失地农民尤其是大龄失地农民的就业。许多农民只注重眼前利益，没有合理利用这部分资金，坐吃山空、聚众赌博等现象严重。重庆市农调队的问卷调查表明，超过半数的失地农民将领到的土地安置补偿费用来补贴家庭日常生活开支，而真正将这笔钱用来发展和投资从事个体经营的只占一成。[vii]此外，国家在制定和落实社会保障政策时往往偏重于城镇，农民的社会保障是缺失的，当农民同国有企业职工一样处于下岗的情况下，其无法享受社会最低保障，无形之中也就加大了失地农民求职的难度。
（二）我国就业形势严峻，市场就业竞争激烈。我国面临着巨大的就业压力。由于国企改革的深入以及农村剩余劳动力的大量存在，使我国当前和今后若干年内的就业形势相当严峻。有专家估计，我国实际的失业人口已超过世界12%的警戒线。[viii]农村剩余劳动力向非农产业转移，国有企业下岗人员再就业，转业退役军人的安置及大中专毕业生的就业等就业群体庞大，就业竞争激烈，失地农民进城就业处于不利地位，大多数人望而却步，即使找到工作，大部分也只是那些临时性、稳定性低、收入少的工作。而且现在许多企业都向集约型经营转变，技术含量越来越高，对低素质的劳动力的吸纳能力越来越小。
（三）失地农民自身观念陈旧，就业能力较弱。许多失地农民存在着对政府和集体“等、靠、要”的思想，缺乏主动寻找工作的意识。另外部分失地农民对就业岗位、收入要求预期较高，一般不愿意从事苦、脏、累的工种，这就使失地农民就业之路变得狭窄。我们在走访调查的过程中，有人反映指出，很多年轻人眼高手低，想做办公室之类的工作，可自身文化程度太低，不能适应工作需要，而一些保洁、保姆之类的工作他们又不屑做，部分农民存在着“高不成低不就”的就业观念障碍。落后的思想意识，低水平的文化素质和劳动技能成为制约失地农民实现再就业的瓶颈。
三、建立“政府主导型”的就业安置模式
我国的城市化是在政府引导和规划下进行的，即政府主导型的城市化，对于城市化过程中产生的失地农民的就业安置也应是政府主导型的。就业不仅是一个经济问题，更是一个关系社会稳定的政治问题，实施政府主导型的就业安置，对失地农民的就业做出相应的制度安排，有利于我国城市化的顺利进行和和谐社会的建构。解决失地农民的可持续生计，实施政府主导型的就业安置模式，针对我国经济发展现状和失地农民的具体情况，可以采取如下措施：
（一）完善城乡一体化的劳动力市场体系，消除待遇歧视。城市化一个最重要的标志是农民“市民化”，身份的转变关键不是转户口，而是让失地农民随身份的改变一同享有该“身份”附加的待遇，彻底消除对失地农民的歧视。首先，通过城乡一体化劳动力市场把失地农民纳入城镇就业体系，使其与城镇居民一样平等地享有就业培训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务。其次，失地农民“农转非”后，相关的配套措施要进行改革，使得失地农民不仅在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受到应有的政策待遇，而且也平等地享有城市的教育、公共卫生、社会保障等待遇。只有这样失地农民才能更快、更好的融入到“农转非”后的新生活中。
（二）坚持以就业为中心的经济发展策略，大力发展城郊劳动密集型产业，增加失地农民的就业机会。由于失地农民人口多、素质低，因此发展技术要求相对较低的劳动密集型产业有利于吸纳更多的失地农民。目前大多数城郊中小企业都属于劳动密集型产业。据测算，每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量，劳动密集型的轻纺部门是资本密集型的重工业部门的2.5倍，劳动密集型小企业是资本技术密集型大企业的10倍以上。[ix]因此，在产业政策上，既要重视发展适度规模的劳动密集型产业，进一步扩大就业容量，同时对于中小企业及个私经济在政策上应更积极一些，加大支持力度。据分析，年产值30万至100万元的中小型企业的劳动增长需求弹性较高，能够为低文化水平的就业群体包括失地农民提供更多的就业机会。城郊中小企业容纳了全国工业就业人数的大部分，其中57%以上的都是城市化过程中的失地农民，由此可见，大力发展城郊劳动密集型企业，能有效化解失地农民的失业问题。
（三）加强失地农民就业培训，提高其整体素质和可持续就业能力。失地农民的素质普遍偏低是影响失地农民就业的最大障碍，因此必须加大对失地农民的培训，对其进行再社会化教育以便他们适应失地后的新境况。首先，应通过培训转变失地农民的思想意识，由原来的那种散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性、组织性强的现代企业管理意识。其次，开展一系列通用技能培训，使失地农民至少掌握一种非农业技能，以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争谋取一份养家糊口的工作。再次，进行一些切实可行的创业技能培训，鼓励失地农民就自主创业，拓展失地农民的就业渠道。对参与培训的失地农民应给予政策优惠，采取零收费制或者补贴制，如有条件可以在培训后安排失地农民的工作。
（四）进一步解放思想，积极拓展劳务输出工作，提倡“走出去”的就业新举措。作为最大的发展中国家，我国就业问题的最大压力来自于劳动力的总量过剩，“总量过剩型失业”将成为我国面临的主要问题。因此，我们应当立足国际劳动力市场来解决失地农民的就业问题，虽然现在国际劳动力市场竞争激烈，向外就业困难，但这并不等于没有潜力可挖。应当进一步解放思想，破除人为的政策障碍，采取有效措施，进一步有组织、有计划地引导我国失地农民积极地参与国际劳动力市场的竞争。国家计委的一份资料分析认为，印度、巴基斯坦等国的劳务输出收入占到本国进出口贸易的10％—15％，而中国仅占到1％。这表明中国在这方面的潜力还很大。
（五）大力发展社区服务业，努力开发社区岗位。随着“城中村”改造以及“村改居”的不断推进，新社区形成后，人口相对聚集，其管理和服务的规范化和统一化要求将会越来越高。社区服务和管理需要大量的工作人员，如保洁工、保安员、家政服务人员等，这些都是比较合适失地农民的岗位。在社区建设的过程中，一定要把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，适时开发社区就业岗位，并有意识地扶持和培育这些岗位，就业的对象可以采取向失地农民倾斜的优惠措施。此外，随着城市化进程的推进，城市基础设施的建设和公共物品的提供，也必然会带来大量的就业岗位，这些都将成失地农民就业的去处。