以制度创新遏制腐败：中国转型期的腐败与反腐败问题研究

从1978年实行改革开放政策以来，中国社会就一直处于深刻的转型过程之中。从计划经济向市场经济的转型是当今中国最重要的转型，它同时也引起社会其他方面的深刻变化。这种经济转型的顺利进行，加速了中国的现代化进程，促进了中国从传统社会向现代社会的转型。转型期的中国在经济增长、人民生活水平提高、综合国力增强等方面都取得了世所瞩目的成就，但不容否认的是在转型过程中也出现了一些严重的社会和政治问题。腐败问题就是转型期中国所面临的诸多社会和政治问题中一个十分突出的问题。

腐败问题已成为转型期中国所面临的一个十分突出的社会和政治问题，这主要表现在以下几个方面：

首先，腐败现象在转型过程中呈现出不断滋长蔓延乃至愈演愈烈的发展势头。这主要表现在以下几个方面：（1）涉足腐败行为的公职人员无论在层级和数量上均呈上升趋势。自1978年以来的二十年中，因牵涉腐败和其他经济犯罪而受到党纪政纪处分的党员达到235万人1，受到法律制裁的公职人员超过40万人。2这一方面反映出转型期中国反腐败斗争取得了重要成果，但另一方面也反映出涉足腐败的公职人员在层级和数量上都在上升的事实。可以说，在公职人员中已经出现了大面积的腐败，更为严重的是腐败现象已经从基层干部蔓延到县处级以上领导干部，从经济管理部门蔓延到党政领导机关、行政执法机关和司法机关以及军队、武警等政权的要害部门，腐败现象这种发展势头令人担忧。（2）反腐败力度不断加大，但腐败案件增长势头有增无减。综合中纪委八次全会和中纪委、最高人民检察院有关领导的分析，腐败案件保持增长势头主要表现在以下几个方面：第一，腐败案件总体数量增长速度惊人。根据历届《最高人民检察院工作报告》及相关资料统计，全国各级检察机关1979-1982年查处贪污贿赂等腐败案件总数为98225件，1983-1987年间则增至15．5万件，1988-1992年间增至214，318件，1993-1997年间更增至387352件（而这时贪污贿赂挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高），18年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以22%的速度增长，难怪有人惊呼"腐败的增长速度超过了国民经济的增长速度"（胡鞍钢语）。确如有些人所分析的那样，转型期的中国已进入了腐败的高发期和多发期。第二，大案要案呈上升趋势，违法违纪金额在千万元乃至上亿元的特大案件不断增加。腐败大案主要是指违法违纪金额在万元以上（90年代以来贪污贿赂大案的统计标准先后提高到5万元和10万元）的贪污贿赂等重大经济犯罪案件。据统计，全国各级检察机关查处的腐败大案总数1983-1987年为30651件，1988-1992年间升至49122件增加了60%倍，1993-1997年则飚升至168904件这期间增加了2．4倍，其中违法违纪金额在百万元、千万元乃至上亿元的特大案件有增无减。第三，县处级以上领导干部涉足腐败案件的比例增大。据统计，1983-1987年间因涉嫌腐败案件而受到立检察机关立案侦查的县处级以上党政领导干部总数为1500余人，1988-1992年间则为4623人，1993-1997年10月更高达9769人。另据统计，从1993年到1997年3月间有2万余名县处级以上领导干部、1600名地厅级以上领导干部因涉足腐败案件而受到纪检监察机关的查处，1998年一年就有5357名县处级领导干部、410名地厅级干部、12名省部级干部（不含军队）受到纪检监察机关查处。3这说明涉足腐败行为的县处级以上领导干部在同类干部中的比例在不断增大。第四，法人犯罪、集团性违法违纪案件上升，窝案串案增多。第五，顶风作案问题突出。尽管反腐败力度在不断加大，但顶风违法违纪问题十分突出。1993年以来纪检监察机关查办的案件中属于当年作案的约占30%，属于1993年中纪委二次全会以来作案的约占50-70%。4上述情况说明，尽管反腐败特别是案件查处的力度不断加大，但腐败现象仍未得到有效遏制。（3）被称之为"不正之风"的行业性、部门性以权谋私的腐败现象和用公款进行奢侈性消费和挥霍浪费的各种不正之风愈演愈烈。行业性、部门性以权谋私的腐败行为不是一种个人行为而是一种"官方"行为。它是一些地方政府或政府职能部门利用自己所掌握的垄断性权力和资源进行"创收"改善内部职工福利待遇的行为，它实际上是在行政行为掩护下追求自身利益最大化的一种经济行为。这种行业性不正之风在过去二十年中有愈演愈烈之势，这主要表现在下述几个方面：一是涉足其中的行业、部门愈来愈多，它已经从公共服务行业公用事业部门扩散到党政实权部门和精神文化产品生产部门；二是将履行本部门职能和行使自身权力的行政或司法行为同为本单位创收的经济行为通过各种形式巧妙地结合在一起，形成一种"靠山吃山，靠水吃水，靠权吃权"的局面，在八十年代主要是通过依靠权力经商办企业实现的，在九十年代则是通过想方设法将本应无偿提供的服务变为"有偿服务"（例如通过行政手段迫使人们购买他们所指定的企事业单位提供的产品或服务自己则从中分成等）等多种形式实现的；以创收为目的的各种收费、罚款、摊派屡禁不止，大有泛滥成灾之势。据统计仅1996年全国各种行政单位、事业单位收费及各类基金、附加费合计年收费总额超过4000亿元，相当于当年财政收入的50%。5利用公款进行奢侈性消费和挥霍浪费之风也愈演愈烈，这主要表现在公款吃喝档次越来越高，公费旅游越游越远，办公楼兴建和装修越来越豪华，小汽车越坐越高档，各地的节日庆典花费越来越高，如此等等，不一而足。由于没有将钱直接装进个人腰包，沾染上行业性和部门性不正之风和用公款奢侈挥霍之风的单位和个人往往理直气壮，有恃无恐，刹风工作反而阻力重重，稍有放松就会强烈反弹。由此推动的行政经费支出增长速度同样十分惊人。据统计，我国财政支出中的行政管理费支出1997年已达1137．16亿元，比1978年的49．09亿元增长了23倍，而同期的财政总支出只增长了8．2倍，行政管理费占财政支出的比重也从1978年的4．4%上升到1997年的12．3%。6（4）腐化堕落、吃喝嫖赌黑"五毒俱全"的干部数量在增加。对外开放以来，受享乐主义和极端个人主义思想影响，一些干部道德堕落，生活腐化，嫖娼养情妇，参与甚至组织赌博，勾结利用黑社会恶势力为非作歹，被群众称为"五毒俱全"的干部。值得注意的是，这种五毒俱全的干部数量在一些地方和部门呈上升趋势。

其次，日益猖獗的腐败对改革开放和现代化建设大业的危害也愈来愈突出。中国转型期腐败现象滋长蔓延有一个重要特点就是，改革开放的前沿地区和改革开放所涉及的领域往往成为腐败和其他类型经济犯罪猖獗的重灾区，随后再从这些重灾区扩散到其他更多的地区和领域。例如，走私放私、黑市交易、偷漏税、商业瞒骗、公贿等等腐败和相关经济犯罪首先在东南沿海经济特区和开放城市泛滥起来，随后又向内陆地区和边远地区蔓延。从八十年代到九十年代前期，伴随着经济体制改革的进程，消费资料市场、生产资料市场、金融证券房地产等生产要素市场诸领域先后成为"官商"、"官倒"等腐败现象盛行的主要领域。九十年代中期以后，公共工程领域、粮食购销储存领域、政府采购领域、国有企业经营领域、各种社会保险基金的征管和使用等领域又成为腐败的新的重灾区。这无疑与新旧体制并存和转换的过渡时期利用权力牟取暴利的腐败机会增多有着重要关系。而腐败现象长期得不到有效遏制往往会扭曲正在实施中的各项改革，败坏改革的声誉，损害中国的国际形象，影响中国通过对外开放吸收和利用外资以及学习先进技术和管理经验的努力。腐败现象的猖獗还对现代化建设大业从多方面造成了严重危害。从经济上说，因各种腐败行为和与之相关的经济犯罪的盛行而给国家和集体造成的经济损失数量惊人而且呈直线上升趋势。以全国各级检察机关通过查办经济案件为国家和集体挽回的直接经济损失而言，1983-1987年间为16．3亿元，1988-1992年间为25．8亿元，1993-1997年间则高达229亿元，而同期纪检监察机关挽回的直接经济损失也高达159亿元，这只是从一个侧面和部分地反映了腐败分子的所作所为给国家和集体造成的经济损失。此外，乱收费、乱罚款、乱摊派等行业不正之风和奢侈浪费之风的盛行，既大大加重了企业和农民负担，影响了正常的生产经营活动，又损害了国家的税基，使国家财力空虚财政收支捉襟见肘。从政治上说，用人问题上的腐败导致"以钱买官，以官赚钱"的腐败行为恶性循环，历朝历代吏治败坏莫不由此肇始。用强制手段保证"三乱"的实行（群众称之为"三乱"之外又添"两乱"即乱抓人、乱打人），以及司法腐败和行政执法上的腐败，给身受其害的人民群众造成的精神伤害和身体伤害，给党和政府的形象造成的伤害都是无法估量和难以弥补的。从长远来看，腐败的盛行必将危及社会的稳定。同时任凭各地区、各部门包括军队、武警用各种不正当手段追求自身经济利益，必将极大地削弱中央政府的权威，增加各地区、各部门与中央的离心力，长此下去中国难免有走向分裂之虞。腐败的猖獗还败坏了社会风气，打击了人们爱国报国的积极性，加剧了人才的流失。

最后，无论是党和政府还是人民群众对日益严重的腐败问题的关注程度都愈来愈高。自改革开放以来，日益猖獗的腐败问题就始终成为人民群众普遍关注的一个社会热点问题，对这一问题的关注程度在八十年代仅次于通货膨胀问题，在九十年代特别是九十年代后期仅次于下岗问题。如果说在经济高速发展、人民生活水平迅速提高的八十年代中后期，腐败现象的猖獗尚且引起人民群众的强烈不满的话，那么在经济发展趋缓、人民群众生活改善速度放慢的九十年代中后期人民群众对屡禁不止愈反愈烈的腐败问题更加不满，反腐败的呼声也愈来愈强烈。对腐败危害的严重性，无论是老一代党和国家领导人如邓小平、陈云等，还是以江泽民同志为核心的第三代领导集体都有着清醒的认识。自九十年代以来特别是1993年以来，党和国家领导人对反腐败问题越来越重视，反腐败的力度也在不断加大，在抓紧查办大案要案的同时，旨在从源头上治理腐败的制度建设的一些重大举措也相继出台，中国正在探索一条适合自身特点的反腐败路子。

有鉴于腐败问题已成为中国转型期一个十分突出的社会和政治问题，因此对转型期中国的腐败和反腐败问题进行深入的理论研究就显得非常必要了。

对腐败和反腐败问题，人们可以从不同的理论视角来加以研究。新制度主义的研究方法为我们提供了一个有用的理论视角。7新制度主义的理论方法发轫于新制度经济学，同时在政治学和社会学中也深深地扎下根来。新制度经济学由道格拉斯·诺斯等经济史学家在七十年代所创立，诺斯将制度因素引入经济史研究之中并发现了制度和制度变迁在长期经济增长与停滞中所起的作用。他在此基础上建立起制度-个人选择-经济和社会结果的雄心勃勃的分析框架，这一分析框架在宏观和微观研究之间架起了一座桥梁，它也为社会科学各门学科在研究人类行为和社会结果方面找到了共同语言和提供了彼此进一步整合的基础。社会学家如吉登斯等人则进一步强调了用社会结构和个人能动性的互动作用来解释社会变迁的重要性，从而使人们对制度、制度变迁和个人行为之间的互动关系有了一个更为全面的认识。将制度研究和行为研究结合起来也成为当代政治学发展的一个重要趋势。新制度主义又可再分为理性选择的新制度主义和历史的新制度主义的研究方法，前者强调自利动机和个人选择的重要性（制度的作用在于影响个人为追求自身利益而对行为方式的选择），后者突出社会规则和制度（特别是非正式的制度如风俗习惯和惯例等）在型塑个人行为动机和偏好方面所起的作用。8尽管有着上述差别，但它们并不是完全排斥的，在强调制度对个人（包括自然人和组织化的个人及法人）行为的影响上它们是一致的尽管其侧重点不同。我们拟采用新制度经济学所倡导的理性选择的新制度主义研究方法。

理性选择的新制度主义坚持方法论个人主义，继承了经济学关于经济人和理性选择的假设。所谓经济人的假设是指追求自身利益或效用的最大化是个人行为的基本动机（可以简称为自利的动机），个人利益或效用由一系列目标诸如权力、财富、地位或声望等组成，在众多目标发生冲突时，个人可以在众多的目标中作出权衡取舍。理性选择的假设是指个人在选定目标后对达成目标的各种行动方案根据成本和收益的计算而作出的选择。经济学认为，对个人行为的理解应该建立在经济人的理性选择的基础之上。新制度经济学进而认为制度是影响个人选择的最重要的因素。按照诺斯等人的观点，制度是人类设计出来型塑人们互动行为的一系列约束，换言之，制度是约束个人行为的各种正式规则和非正式规则的集合体，新制度经济学将研究的重点放在带有强制性的正式制度上。制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人的选择。制度告诉人们何者可为，何者不可为，它为个人的行为提供了激励机制、机会结构和约束机制，个人选择就是在制度这只既有形又无形的手的指引下完成的。而长期的经济和社会绩效乃是无数的个人行为汇合起来的结果。

新制度经济学的上述分析框架为我们研究中国转型期的腐败和反腐败问题提供了一个十分有用的视角。我们知道，腐败是公职人员及其工作单位运用公共权力和公共资源资源谋取私利的行为。按照新制度经济学的观点，它实际上是公职人员（包括自然人和法人）和那些参与腐败交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。如前所述，转型期的中国在公职人员中出现了大面积的腐败而且这种现象有着屡禁不止愈演愈烈的趋势。这说明目前中国的腐败已经不是一种个别的、偶然的现象，而是一种带有普遍性的现象，这是因为有相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满足个人利益和要求，有人称之为一种制度性腐败或体制性腐败。它表明现行的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使越来越多的公职人员从事腐败活动并提供了相应的机会而从事腐败活动被发现和受到制裁的机会很小。换言之，腐败已成为一种有利可图，有机可乘，风险很小的达成个人利益最大化的行为方式而为许多公职人员所选择。在这种情况下，反腐败如果仅仅着眼于案件的查处和单纯强调思想教育和自律显然是不够的，只有通过持续的制度创新改变人们行为的激励机制减少腐败得以发生的机会并强化对权力行使的约束机制才能有效地遏制腐败。

制度分析的方法有助于我们更加深刻地理解腐败的原因和影响。以往人们习惯于将腐败的原因归咎为个人的世界观和道德修养问题，归咎为对外开放后外部因素的影响，归咎为长期封建社会历史传统，或者归咎为现代化的冲击等。这些观点不能说没有一定的道理，但它们都不足以解释转型期中国腐败日益猖獗的原因。将腐败的原因归咎为个人品质问题，这种解释本身就是与唯物主义格格不入的。外部因素和历史因素只有同现实和内部因素结合起来才能发挥自己的作用，这是基本常识。至于现代化代价说，容易使人们产生腐败猖獗不可避免人们对此无能为力的印象事。实上有不少国家和地区在其现代化进展最为迅速的时期有效地遏制了腐败的滋长和蔓延。制度分析法将人们的注意力引向研究导致腐败猖獗的具体制度性缺陷之所在，沿着这条思路深入研究可以产生丰硕的成果。具体来说，运用制度分析法研究腐败的成因可以有两种不同的做法。一种做法是从现行制度在激励机制、机会结构和约束机制等方面的缺陷的角度分析腐败产生和蔓延的原因，这是一种偏重于宏观分析的方法。另一种做法是分门别类地研究寻租型腐败、用人腐败、司法腐败、学术腐败等不同类型腐败产生和蔓延的原因、影响和治理对策等，这是一种偏重于微观和中观分析的方法。我们也可以尽力地将这两种方法的优势结合起来，比如在第一种方法中论述腐败行为的机会结构时可以分别探讨不同类型腐败各自的机会结构等。制度分析法也有助于我们理解腐败的后果和影响。现行制度的缺陷导致腐败的猖獗，而腐败的猖獗又进一步放大了现行制度的缺陷并进而造成现行制度的劣变，劣变的制度在诱导人们的经济行为、政治行为和社会行为背离经济、政治和社会发展的目标方面起到了重要的作用，因此它对长期的经济绩效、政治治理绩效和社会绩效均产生了严重的消极影响，腐败可能成为不发达状态持久化的一个重要原因。

制度分析法有助于我们科学地总结以往反腐败斗争的经验教训并尽快确立反腐败斗争的新思路。改革开放以后，党和政府始终对反腐败斗争抓得很紧，但腐败现象仍然保持发展和蔓延的势头，因此有必要对以往的反腐败工作经验教训加以总结。在以往的反腐败斗争中，党和政府的反腐败工作主要靠的是两手， 一手是抓思想教育和廉洁自律工作，一手是抓惩治腐败分子的工作。 从八十年代以来，我们党先后掀起四次反腐败斗争的高潮。第一次是1982�1983年打击经济领域中严重犯罪活动的斗争，第二次是1983年��1987年间开展的整风和纠正新的不正之风的斗争，第三次是始于1988年并在1989年下半年后达到高潮的反腐败斗争，第四次是1993年后开展并在1995年达到高潮的反腐败斗争。这四次反腐败斗争的力度一次比一次大，揪出的大老虎也越来越多，但反腐败斗争的形势却日益严峻，人民群众对反腐败斗争仍然很不满意。从制度分析的角度来看，这其中至少有两点教训值得汲取。一个教训是，反腐败斗争带有消防队"救火"的性质，往往是在某种或某些类型的腐败形成一定的气候之后才去设法扑灭它，而不能作到防患于未然做好事先的制度防范工作。实践证明改革易于产生腐败，这是因为改革和体制转换的过程为腐败行为的产生提供了大量的机会。如果在重大改革措施出台之前就对这些措施可能诱发的腐败机会进行认真研究，并有针对性地做好防范工作，反腐败就有可能收到"事半功倍"的效果。另一个教训是，反腐败不能治标不治本。从制度分析的角度来看，每一种类型腐败的兴起都同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系，只有找到诱发腐败的制度上的"源头"改变相应的制度安排，才能达到治本的效果。如果反腐败斗争只是满足于作出各种禁止性规定并对"触电者"加以惩办，就有可能出现腐败分子前赴后继老虎越打越多的局面。

从九十年代中期开始，党和政府在科学总结以往反腐败斗争的经验教训的基础上逐渐形成了反腐败标本兼治的新思路，1997年召开的党的十五大正式确认了这一思路。9按照这一新的思路，实行制度创新从源头上预防和治理腐败被提到了战略的高度来认识。10从1997年开始，党中央、国务院在实行制度创新加大反腐败治本力度方面相继出台了许多重大措施。这其中包括：军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动：中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩；公检法工商四部门实行"收支两条线"管理；抓紧建立有形建筑市场；试行或推行政务公开，检务公开和审判公开等。这些措施的推行对于遏制腐败蔓延的势头起到了重要的作用。它表明我国已经自觉地走上了通过制度建设从源头上预防和治理腐败的道路。

新制度主义的理论和方法对于我国反腐败制度创新工作具有一定的指导作用。它将制度分为两个层次，一个是宏观的制度环境和制度结构（体制层次），另一个是微观和中观层次的具体的制度安排。在转型期的中国，反腐败制度创新应该同时在这两个层次进行。中央政府在推进体制改革优化制度结构方面有着义不容辞的责任，各级地方政府、各个行业和部门以及公职人员所在的各个工作单位在改进和完善各项制度安排加强内部管理方面负有不可推卸的责任，后一个方面目前仍然属于薄弱环节。反腐败机关在反腐败制度创新方面可以发挥十分重要的作用。反腐败机关在查办腐败案件的过程中，可以逐渐发现各种形式腐败发生发展的规律，找到每一种类型腐败滋长蔓延的制度上的"源头"，从而有针对性地提出具体的制度创新建议并协助有关部门加以实施。

反腐败制度创新不可能一劳永逸，这是因为旧的腐败形式消失了，新的腐败形式又会出现，以制度创新遏制腐败的工作会不断增添新的内容。在转型期的中国情况尤为如此。社会主义市场经济新体制的框架要到2010年左右才能基本建立起来，社会主义民主政治体制的建立和完善将需要更长的时间。在宏观的制度环境或制度结构处于变动之中的时候，中观和微观的制度安排的合理化和完善也需要一个过程。以制度创新遏制腐败在转型期的中国是一项富有挑战性的工作，它需要大胆的试验，巧妙的借鉴，适时的推广和不断的创新。这项工作将长期伴随于中国改革开放和现代化建设的整个过程之中。

注释

1 陈怀鹏 田颖，《进一步推进党风廉政建设和反腐败斗争-访中央纪委副书记曹庆泽》，《求是》，1999年第4期，第24页

2 本组数字系作者根据历年来的《最高人民检察院工作报告》的有关数字估算而来。

3 叶俊东，《中国"反腐"三部曲》，《新华月报》，1998年第10期，第30页；尉健行，《加大力度 标本兼治 推动反腐败斗争深入开展》，《北京日报》，1999年3月1日。

4 黄海，《反腐败：如何面对大案要案回升？》，《嘹望》新闻周刊，1997年第10期，第13页。

5 李利 李昕，《收费改革总体思路敲定》，《嘹望》新闻周刊，1999年第1期，第37爷。

6 《中国统计年鉴1998》，第269页，第276页。

7 胡鞍钢、李雪勤等人从这一角度对腐败和反腐败问题进行了卓有成效的研究，有兴趣的读者可参阅：胡鞍钢，《以制度创新根治腐败》，《胡鞍钢集》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，1995年版；李雪勤，《反腐败的根本出路在于深化改革》，《嘹望》新闻周刊，1998年第18期。

8 何增科，《新制度主义：从经济学到政治学》，刘军宁等编《市场社会与公共秩序》，北京：三联书店，1996年，第345-359页。

9 李学勤等主编，《新中国反腐败大事纪要》，天津：南开大学出版社，1999年版，第19页。

10 《从源头上预防和治理腐败：尉健行谈加大反腐败治本力度》，《嘹望》新闻周刊，1998年第18期。