宪政民主对公共政策效率的影响

在当代的政治理论与公共行政理论的研究中，宪政、民主与公共政策的效率这三组命题都是研究的热点问题。在实际的政治生活中，有关要求实施宪政、争取民主权利，提高公共政策的效率的呼声在世界范围内也愈来愈普遍。但有关三者之间的关系究竟如何，宪政、民主对公共政策的效率的影响问题，我们的理论研究却没有给予足够的回应。乔恩•埃尔斯特在其《宪政与民主》一书的导言中提到，“宪政与民主之间的张力可以说从来都只是一个三维问题的两维。使这种张力具有深度的第三维是这样一个目标，即有效率得进行决策，必要的时候，即不受公众参与也不受宪法的约束。”[1]这段话形象的说明了宪政、民主与公共政策三者之间的关系，但该书只是对宪政和民主之间的关系进行了讨论，埃尔斯特也并没有给公共政策的效率予以明确的定义。刘军宁在《共和•民主•宪政》[2]一文中就共和、民主、宪政三者各自的本质，相互联系及差异问题进行了详细探讨，但其主要目的在于探索市场秩序的政治架构。本文的主要任务是试图在界定公共政策的效率其概念的基础上，通过讨论宪政与民主之间的关系，运用有关理论来分析探讨宪政民主对公共政策的效率的影响。

一、公共政策的效率

一般而言，人们通常用市场的失灵来论证政府干预的必要性，后来发现政府干预的效果也并不象想象的那样尽如人意，才又从理论上论证了市场失灵只是为政府干预提供了介入的条件和空间，但并不是充分必要条件。这里用的是一种逻辑顺序的论证，在此我想借用同样的逻辑来引入公共政策的概念。对于某一特定的社会而言，其拥有的资源量是一定的。因而在一定资源拥有量的基础上，资源的利用情况就决定了这个社会的福利情况。实际上，资源的利用情况应该分为两个层次来看：一个是“资源的运用效率”，即在使用某一资源时，尽量使其损失降到最小。比如说，我们用电来照明，在这个能源利用过程中，电能转化成了光能，但其转化率却不是百分之百，而是有一部分的损失，如化为热能的那部分就消散在空气中了白白浪费掉了。在这种情况下，要想减少能源的浪费，就必须尽量的提高电能向光能的转化率。这更多的是依赖于科学技术的进一步发展。第二个层次是“资源分配效率”，也就是指将资源分配到最需要的地方上去。仍然以电能为例，电除了可以用来发光照明以外，还可以发热用来取暖。在一个寒冷的夜晚，光和热都是人们所需要的，但如果电能的数量有限，只够满足人们一个方面的需求，那么将电能转化为热能是更为有效的分配方式，因为如果不这样做的话，人们就会因寒冷而冻死。资源配置的最高境界就是各种资源在各种不同的使用方面，寻求一种最佳的分配方式，从而使社会福利达到最大化，使社会发展达到最佳状态，而这种状态即是所谓的帕累托最优。

要实现帕累托最优需要完全竞争的市场，这是一个理想化的条件，在现实之中无法完全达到。市场的不完全性，以及与市场的不完全性有关的外部性和公共产品的分配问题，都是市场失灵的表现。虽然帕累托最优在现实中无法实现，但并不意味着它没有任何意义。它实际上，在为我们提供理想境界的同时，也为我们设立了一个可供对比的标准。

要想实现社会资源的最佳配置，就市场本身而言，它不仅在公共物品的提供和分配方面表现的无能为力，为保持完全公平竞争的环境更是它的盲点所在。公共物品和完全公平竞争的环境均是需要人们做出集体选择的产物。而公共政策即人们（包括政府和官员以及普通的民众）所做的集体选择的行为。由此我们可以把公共政策的目的看作是对市场失灵的完全补充。我们可以假定社会资源得到最佳配置时，社会福利是100%，如果单就市场的力量，可以实现的社会福利是60%（这仅仅是我在建立模式时的一种假设，并没有任何的实际统计根据），那么剩余的40%则是公共政策所要完成的任务。那么公共政策能够对其的弥补程度，我将其定义为公共政策的实质效率，而公共政策的制定和执行的速度，则被定义为程序效率。也就是说公共政策的效率有两个方面，一个是实质效率，；另一个是程序效率。

二、民主与宪政

民主历来就是一个受人欢迎的名词，因为仅仅从字面上来看它就似乎代表了一种美好的理想境界，人民自己当家作主，人人都是自己的主人，对属于自己的事务负责。且不管包含民主思想的制度表现形式（其中包括直接民主和间接民主）所发挥的真正作用如何，但这人人都有权决定自己的事物且是自己利益的唯一判断者的确是民主理念的逻辑起点。在市场交易中，每个人都只需要对自己的选择负责，也都可以为自己的选择负责。由此可见，市场的发展，既需要民主作为保证，又为民主的实现提供了领域。[3]面对某一商品的价格，个人根据个人的需要和偏好，可以选择接受（生产）或不接受（不生产），但他的选择并不会对他人的选择构成影响（也就是说处于原子式竞争状态[4]），也不会影响到这一商品的价格。商品的价格是由该物品的供给和需求的均衡状态所决定的。此时，每个人都只是价格的接受者，而不是决定者。在平等交换的背后，是市场机制这只看不见的手在起作用使资源配置到最需要的地方去。

但在面对需要做出集体选择的问题时，这一起点就不能满足其需要了。因为人人都只能对自己的事情负责，而集体选择要解决的问题都是除了与自己的利益有关以外，还要涉及到其他人的利益。由此民主的理念在原来的起点上向前发展了一步，允许权利的让渡和代理，于是可以解决公共事物问题的权力得以形成。纵观民主理论的演化史，虽然目前正出现了这样的几个趋势：由人民民主理论向精英民主理论，由一元民主论到多元民主论，由政治民主论到社会民主论，由代议制民主论到参与式民主论。[5]而民主理论的实践也经历了1828年至1926年间，1943年至1962年间，以及20世纪70年代以后掀起的三次民主化浪潮的洗礼[6]。但归根结底，民主所解决的是一个主权的归属问题，是权力的合法性问题。但民主并非就是完美的化身。因为民主的理念虽然在于主权在民，但民主本身无法保障权利在让渡和代理的过程中，民主的理念不会发生偏移。因为由选举产生的民主同样可能会与其先前推翻的政体一样专制。对此，短命的雅典民主就是例证。雅典民主是古希腊民主的典型，它之所以没能长久，部分的原因就在于它将多数人的意志绝对化，而不尊重法律的权威。由于立法的意志的随意性，所谓的法治就成了事实上的人治。《民主新论》的作者萨托利曾就此做过精辟的论述。“随着时间的推移，希腊社会中的‘人民权力’作为一种越来越不可抗拒的力量发挥着作用，因为只要民众认可的就能变成法律，他们行使这种蛮横人性、没有限制的权力则不受任何限制。”[7]“权力是否专横，是否绝对，并不取决于谁掌握权力和掌握权力人数的多寡，而是取决于运用权力的方式，即是不是负责任的、受限制的权力。”[8]

从历史事实上看，民主是先于宪政的；但从逻辑上看，宪政却是先于民主的。与民主理念不同，宪政理念一开始所持的就是一种悲观的态度。它意识到了权力本身的特性，并且对于人性的认识相对于民主理念而言，也更为全面一些。凌驾与个体权利之上权力一旦产生，由于其本身所具有的扩张性，它不可避免的会对个体的权利构成威胁。在宪政出现以前，人们对政治家所持的态度是乐观的，认为他们会超越个人私利，认为政治组织是神圣的组织，只是关心人类公共的利益。然而权力毕竟是权力，政治组织也是人类组织，在没有制约的情况下，它就不可避免的要进行扩张。这种扩张表现为两个方面，一个是在时间上的扩张，具体表现为权力的的终生制，乃至世袭制；另一个则是在空间上的扩张，表现为超越公共领域的界限，侵犯公民的私人权利。一般而言，宪政所作的规定是两方面的，一方面是对公共权力进行限制，另一方面是对公民的基本权利予以规定。虽然宪政所做的前提假设是悲观的，但起的作用是积极的——在对公私领域进行划分，对权力进行控制，以保护个体的权利不受侵犯。在此有必要指出的是，有了宪法并不就表示就一定是宪政国家，宪政不仅仅意味着政府的行为必须服从宪法和法律，而且必须遵守那些与专制政府相对立的那些准则；它还意味着政府受到宪法规定的限制，而不是指政府受到那些掌权者的意愿和能力的限制。[9]

从理论上来讲，民主制度保证了权力（权利）的合法性，同时也为公共权力的产生提供了途径。但公共权力产生以后，民主则对其失去了控制。因为民主理念是建立在对人性的美好假设基础上的，认为良好的道德是人内在的冲动，既然人人都能通过道德良心实现自律，那么权力也就没有控制的必要了。而宪政对人性的假设是恶的，这在一定程度上弥补了民主的缺陷，为权力的平衡和控制提供了法律依据，使得原本具有合法地位的权力不会越其初始设定的合法界限。

三、宪政民主对公共政策的效率的影响

宪政民主属于政治学范畴，而公共政策则属于行政学范畴。因而其间的密切关系在很大程度上来自于实践活动中政治活动与行政活动的密切关系。阿普尔比在《大民主》一书中指出，政治介入行政的作用在于防止专横的运用官僚权力。政治和行政不是分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利使立法具体化，官僚甚至还帮助国会议员起草法律。刘军宁的《共和·民主·宪政》一文对共和、民主和宪政这三个概念特质、区别和联系进行了梳理，并以此为基础探讨了市场秩序的政治架构。“民主规定谁拥有权力，共和规定权力的目的，宪政则规定取得与运用权力的方式。” [10]相比民主和宪政，对共和的衡量更多的是来自于一种理想的原则。在文中，他提出了判断共和的三个基本准绳：公、共、和。对正是对自由和繁荣的向往激发了人们追求共和理想的冲动。[11]由此我们可以看出，从某种程度上看，本文所关注的公共政策与共和的理想是一致的，在这一意义上，追求公共政策效率的提高亦可以说是为了朝共和的理想推进。下面，我们将就宪政民主对公共政策效率的影响进行详细的探讨。

（一）           对实质效率的影响

1、        宪政民主的理念在逻辑上解决了公共政策的制定者由谁来担当，人选如何确定的问题，从而使公共政策的需要由理论上的可能达到了现实的满足。公共政策的出台，归根结底使要由人来制定的，而不能凭空产生。公共政策的制定者如果不能确定，则后续的一切有关公共政策的效率问题都毫无意义。民主制度为公共政策制定者的确定提者供了一套现实可行的方案，这一点对于现代社会而言尤为重要。如果说民主制度的发展初期在于确认个人的权利，人人都有权参与也应该参与同自己有关的公共事务的解决，即所谓的直接民主。此时，公共政策的制定者是明确的。发展到今天的民主政治，其任务则更多的在于提供一套选举公共政策制定者的方案。因为无论是理论上，还是历史经验都已证明，直接民主只适用于小国寡民的社会，现代分工发达复杂的大社会，更需要的则是代议制的间接民主。包含在民主制度背后的民主理念则为公共政策制定者的权威提供了合法性基础。

2、        宪政民主理念为公共政策划定了最适合的作用范围，即在市场作用之外，这样可以使得公共政策以最低的成本为起点介入社会公共事物。在市场作用范围内的资源配置问题，应该依靠市场的力量来解决，因为市场本身就能使其达到最优。在不受外界力量干涉的条件下，个人通过分工，根据自身的素质情况，充分发挥自己的优势，通过专业化，并以竞争作为动力，不断提高生产力，也即通过科学技术的进步改进了资源的使用效率；个人通过互惠互利的交换，提高了资源的配置效率；个人根据个人的偏好享受多样而高质量的生活，整个社会的福利在增加。由此我们可以看到，60％的社会福利那条线即是公共政策最佳介入点。因为上述这一切都是由市场这只看不见的手在操作的，在这只看不见的手的作用下，供需关系、价格杠杆和信誉体系就会自发的调节着资源的配置。而公共政策的制定和实施都是要由人及其由人所组成的组织来承担的，这一切都是需要成本的。两者相比，我们的明智之举，当然是在能利用市场的时候尽量利用市场。

有关公共政策以最低成本介入社会事务，还有一个方面也是值得注意的，那就是民主宪政的理念将公共利益的决定权确定在相关利益人群以内。因为每个人在不涉及到他人利益的私人领域是完全决定权的，而在与自己利益无关的领域则是完全无决定权的。那么这对于一个组织、一个团体来说也应当如此。由此推断，公和私的概念其实是相对的。属于一条街道的公共福利，对于整个街道而言就是私人领域的事务，就应当由这个街道的所有居民来作决定；同样，属于一个村庄的公共事物，就应当由这个村的全体村民来选择所要采取的解决之道。这样就将集体行动的参与人控制在最小的单位内。由于集体行动的达成是需要协商成本的，相关的人数越多，那么协商的成本越高，同时由于解决公共问题的公共政策的公共性质，其中的人们必然会有“搭便车”的倾向，如果不能出现所谓的“选择性激励（selective incentive）”，那么集体行动则很可能无法实现。[12]根据奥尔森教授在《集体行动的逻辑》中的论证，以及以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心学派对公共事物治理之道的研究，小集团的集体行动是不存在困境的，只要集团足够小，集体行动就能很容易达成，集团的规模越小，则其达成集体行动的成本就越低。

3、        宪政民主的理念通过保证公共政策决策的实质主体的权利，保证了公共政策的实质效率。根据经济学上社会福利的定义，消费者剩余与生产者剩余加在一起构成整个社会福利，而消费者的剩余取决于消费者对满足其需求物品的评价，亦即其满意程度（消费者剩余即消费者对物品所作的评价与实际价格之间的差额）。公共政策是有公共政策的制定者供给的，以满足相关利益人的需求，这是由民主制度所保证的，但由于公共权力一旦形成以后，容易异化的性质，使得所制定出的公共政策偏离人们的公共利益。在公共政策的供给与消费关系中，实际上，如果宪政能控制公共政策供给者权力的异化问题，而满足大多数人要求，那么消费者的满意程度越高，那么公共政策的实质效率也就越高。但这里还必须指出的一点是，满意的人数并不是唯一的衡量指标，因为对某一特定问题不同的人的偏好有可能是不同。尤其要注意的是有强烈偏好或相关性极强的人的意见。因为他们会对某些特定的解决方案有比别人高得多的评价。

4、        宪政民主的理念为寻求政府以外的解决之道提供了合法性，这在两个方面为公共政策实质效率的提高提供了有利条件。一是对于公共事务的解决可以出现多种选择的安排，多种选择的制度安排有利于人们做出最优选择。二是有利于另一种控权力量的培育——社会力量的发展。尤其是近代多元民主的发展，更是加强了这方面的影响。人人都对自己的事务有决定权的民主理念打破了政府是公共政策唯一提供者的神话。政府并不是弥补市场缺陷的唯一选择，解决公共问题的主体是多元的，只要这个决定权的取得是合法的，得到了利益相关人的认可。因此单一中心权威体制也不再是人们的唯一选择，多中心的制度安排从宪政民主思想中获得了其合法性。另一方面，在其影响下，一个独立于国家的、自我管理的公民社会会得以兴起，并对公共权力构成一种独立于宪政权力的“社会的制衡”。[13]

（二）           对程序效率的影响

1、        对于专政来说，根据宪政民主理念而采取的解决公共事物的方法，就短期目的的实现而言，其速度是比较慢的，尤其是在应付大规模突发事件时，专制的办法，显得更为有效。因此在军事行动中，毫无例外的都是奉行“军令如山倒”的原则。但从长远来看，宪政民主的制度则更适合发展。亚洲四小龙的兴起，被人们成为是权威政府加自由经济发展模式的胜利，但新加坡近来发展势头减弱，并且表现出了后进不足，则有力的说明了这一点。今年1月，在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛上，李光耀鲜明的指出，儒家价值观在信息时代已经过时。

托克维尔也曾写道：“在一定的时期和地区，行政集权能………把国家的一切可用的资源集结起来，但这将妨碍这些资源的增长。”他还说，“我相信，民主政体从长远来看，应当能增加社会的实力，但它不能在某一时期内迅速得集结起贵族政体或专制君主政体治下所能集结起的那么大的力量”。[14]

2、        根据宪政民主理念而制定出的公共政策，虽然在制定的过程中所需要的时间安及费用比较高，但在制定的过程中，该政策得到了利益相关人的充分理解和支持，因而在实施阶段的速度是比较快的，而实施的监督成本则会比较低。与专制政体相比，则越是复杂的安排，其优越性则越能得到体现。

3、        在各国的政治实践中，宪政民主并不是只流于空泛的概念，而是由一定的制度安排来作为保证的，具体的制度安排使公共政策的出台和执行是井然有序的，这对程序效率的提高也有有益的影响。

参考书目：

1、《市场逻辑与国家观念》生活 读书 新知三联书店 1995年11月北京第一版

2、《市场社会与公共秩序》生活 读书 新知三联书店 1996年10月北京第一版

3、陈庆云：《公共政策分析》 中国经济出版社      1996年12月第一版

4、[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店 1998年版

5、[美]埃尔特斯 [挪] 斯莱格斯塔德 编：《宪政与民主》生活 读书 新知三联书店  1997年10月北京第1版

6、[美]斯蒂芬•L•埃尔金 卡罗尔•爱德华•索乌坦 编：《新宪政论》生活 读书 新知三联书店  1997年 8月北京第1版

7、[美]曼瑟尔•奥尔森：《集体行动的逻辑》 上海三联书店1995年4月第一版

8、[美]文森特·奥斯罗姆等著，《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆，1992年

9、毛寿龙、李梅著《有限政府的经济分析》，上海三联书店，2000年8月版

 10、毛寿龙、李梅、陈幽泓著，《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年

11、毛寿龙著《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社，1996年

12、[美]迈克尔·麦金尼斯主编，毛寿龙译《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年

13、[美] 迈克尔·麦金尼斯主编，王文章、毛寿龙等译，《多中心治道与发展》，上海三联书店，2000年

14、[美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达，陈旭东译，《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000年

15、[美]埃莉诺·奥斯特罗姆等著，宋全喜，任睿译，《公共服务的制度建构》，上海三联书店，2000年

16、[美]埃莉诺·奥斯特罗姆等著，宋全喜，任睿译，《规则、博弈和公共池塘资源》，上海三联书店，2001年

17、[美]埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温著，陈幽虹、谢明、任睿译，《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000年

18、[美]文森特·奥斯罗姆著，毛寿龙译，《复合共和制的政治理论》，上海三联书店，1999年

19、[美]文森特·奥斯罗姆著，毛寿龙译，《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店，2000年

注释:

[1] [美]埃尔特斯 [挪] 斯莱格斯塔德 编 潘勤 谢鹏程 译：《宪政与民主》生活 读书 新知三联书店  1997年10月北京第1版 第1页

[2]刘军宁：《共和•民主•宪政》，《市场社会与公共秩序》生活 读书 新知三联书店 1996年10月北京第一版

[3]张无常在其《卖橘者言》一书中也有过类似的意思表达，说经济市场是实现民主最好的领域。在其中，任何个人的偏好都不会被忽略。

[4] 有关原子式竞争的详细叙述，请参看Mancur Olson, Jr., and David Mc Farland,” The Restoration of Pure Monopoly and the Concept of the Industry,” Quarterly Journal of Economics, LXXVI(Novermben 1962),613-631

[5] 参见陈炳辉：《20世纪西方民主理论的演化》 《厦门大学学报：哲社版》 1999 3月号 24－31

[6] 参见[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店 1998年版，第15－16页

[7] 转引自毛寿龙的论文《卢梭、雅各宾派与民主的歧变》：《市场逻辑与国家观念》生活 读书 新知三联书店 1995年11月北京第一版 第138页

[8] 引自刘军宁：《共和•民主•宪政》，《市场社会与公共秩序》生活 读书 新知三联书店 1996年10月北京第一版 第45页

[9] 刘军宁：《共和•民主•宪政》，《市场社会与公共秩序》生活 读书 新知三联书店 1996年10月北京第一版 第42页

[10]引自刘军宁：《共和•民主•宪政》，《市场社会与公共秩序》生活 读书 新知三联书店 1996年10月北京第一版 第45页

[11] 参见刘军宁：《共和•民主•宪政》，《市场社会与公共秩序》生活 读书 新知三联书店 1996年10月北京第一版

[12] 参见[美]曼瑟尔•奥尔森：《集体行动的逻辑》 上海三联书店1995年4月第一版

[13] 有关以社会制约权力的问题，请参看顾昕：《以社会制约权力》《市场逻辑与国家观念》生活 读书 新知三联书店 1995年11月北京第一版第148－167页

[14] 转引自[美]埃尔特斯 [挪] 斯莱格斯塔德 编：《宪政与民主》生活 读书 新知三联书店  1997年10月北京第1版第102页