从管制到服务 |
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一、行政审批制度改革的困境
我国行政审批制度改革从政府管制方式改革的角度撕开了传统体制的铁幕，对于推动我国政治行政体制改革的发展具有极大的意义。然而，由于改革是在缺乏系统性制度变革的背景和行政领导简单“命令式”的强力推动下进行的，改革中也存在诸多难以克服的问题和缺陷。这主要表现在：
1.改革目标不明确，以非理性、非规范的方式进行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往对改革的目标定位，审批改革的范围，以及审批项目的撤立、增减的标准不明确，缺乏整体的设计和统一的标准。各种改革措施或机构往往是临时设置的，随意性、反复性和变动性很大，影响了改革的效果。
2.重数量、轻质量，形式主义严重。各地改革都是在行政领导的强力推行下进行的，往往缺乏对改革的理性设计和明确的规范，改革的功利性取向十分明显。各部门为保护自己的既得利益往往采取各种“对策”、“怪招”来对付上级的压力，改革过程往往呈现改革者和改革对象之间的谈判和讨价还价的“博弈”，导致改革沦为缺乏实质内容的形式主义，或表现为扭曲和无效。这主要表现在：
(1)为减少而减少，追求削减数目和比例的最大化，玩弄数字游戏。
(2)改头换面，变相管制，换汤却不换药。
(3)边减边设，以这样那样的理由设立新的审批项目，而且改革风潮一过，又马上收回已取消的审批权。
(4)减完了事，无后续措施，完全放弃政府管理责任和服务责任。
3.改革不够深入。各地改革大都停留在低层次的水平上，不能从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式，改变传统的行政命令和行政干预方式，不能对如何改善政府服务质量和公民参与问题作出回应。
4.改革没有实现行政文化的转型。审批的滥用往往与传统体制下人们形成的管理观念有关，人们习惯于依赖政府的管制。这种顽固的管制文化使得公务人员往往习惯于管制，依赖于管制，缺乏一种服务意识，不能放下官架子，不愿意屈身聆听“顾客”声音，做到为民着想，为民服务。
5.改革存在不协调、不配套、上下左右脱节的问题。当前的改革主要停留在省、市一级，地区之间、部门之间措施不配套，上下左右改革不统一。而且，由于改革是单兵突进，政府职能没有根本转变，管理体制没有转型，机构没有精简，各种法律、制度也不健全，因此改革措施的推进显现十分的艰难，甚至出现多次的反复。
二、改革的内在理念和趋势
审批制度改革决不只是政府审批项目的增减，它涉及到政府职能内容、方式的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革，改革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型。因此，行政审批制度改革要突破困境，就必须摆脱改革的低层次徘徊的局面，全面冲破管制行政的桎梏，实现政府管理模式的更新，构筑服务型政府。
构筑服务型政府是我国政府管理方式转型的主导趋向。所谓服务型政府，是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。政府管理方式从管制型到服务型模式的转变，实际是由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，从无限政府到有限政府的转变。因此，构筑服务型政府必须实现政府职能内容和管理理念的全面更新，而这不仅需要对传统体制进行扬弃，而且要注意吸收和借鉴西方政府再造和顾客导向改革的合理经验。据此，笔者认为，构筑服务型政府应树立以下几个全新理念：
1.政府不是全能的。政府不能代替市场和社会，政府应是以市场、社会为前提的功能补位性行政或助动式行政，政府是对市场及社会功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。
2.管理不只是管制。服务型政府并非取消管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。政府应该在政策法规制定、监督、调控和提供各种服务方面发挥更大的作用。
3.服务可以与管理分开。政府不应该垄断公共服务的生产，完全可以通过责任承包、公开竞标、合同出租或与人合作的形式交给私人机构、独立公共组织和执行机构去经营，并引入竞争机制，而政府的精力应集中于制度创新、制度实施和监督、营造有利的整体环境上。这种角色分开、功能分离的改革取向亦即西方改革所倡导的“掌舵和划桨分开”。
4.公共服务主体应多元化。面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须与民众、企业和非营利性组织一起来共同治理。公共服务主体应该是一个由政府部门、私营部门和第三部门等参与者组成的多中心的合作网络，政府不再是享有独一无二权力的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者和合作者。
5.以公民为中心而非以权力为中心。在服务型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是“顾客驱动的政府”，权力本位变为顾客导向，致力于以“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化的需求，提升公共产品和服务的价值，追求零顾客成本。
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6.控制机制以结果为本而非层级为本。服务型政府应该是以结果为导向，通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。它是外部取向的，注重产出显示和绩效评估。
7.重在文化意识的重塑。构筑服务型政府关键在于重塑行政文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，创建“顾客导向”的公共服务文化，树立“公仆意识”、“服务意识”、“顾客意识”，即要站在顾客立场思考，一切从顾客需要出发，一切以顾客的需求为转移，将顾客视为组织的主要资产，把顾客满意作为政府服务质量的核心，与顾客建立长期的互动关系。
三、改革理念的战略工具选择
由上所知，我国行政审批制度改革实质上是政府职能方式、权力结构和管理模式的改革。改革应注入一种新的理念，即从管制到服务，并通过战略工具的选择来演绎这些理念。惟有发挥这些战略工具的杠杆作用，才能触发整个体制的变革，改变管制型政府的DNA。故以行政审批制度改革为契机，通过战略工具选择，从实体上构筑服务型政府，是摆脱当前改革困境的根本出路。
1.核心战略：转变政府职能。行政审批制度改革的关键在于对政府职能的定位，要明确在市场经济条件下政府应该做什么，不应该做什么。根据世界银行《1997年世界发展报告》对政府职能定位的描述，一个有效政府不应该是主宰社会，而应该是“鼓励和补充私人企业和个人的经济活动”；不是作为增长的直接提供者，而是“合作者、催化剂和促进者”；“政府行为应集中于对各种起关键作用的核心公共活动”，包括建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等。很明显，政府职能都是助动式或补位性的，属于“服务”的范围。
(1)对于那些政府“不该管、管不了、管不好”的事项，政府应坚决“退位”。凡是通过市场调节能够解决的，应当由市场解决；凡是通过中介组织、行业自律能够解决的，政府不应进行干预；凡是可以通过招标、拍卖形式进行分配的事项，政府不再进行审批。
(2)对于那些政府应该管制的事项，应该予以严格限定，通过法律法规对行政审批的范围、设定权、标准、程序、监督和责任作出明确规定；并应端正管制的出发点，要为服务而管制，把管制纳入服务的框架之中。
(3)对于那些政府应该管理，但却不须管制的事项，就必须转变管理方式，如降为核准或备案，同时要加强引导、调控、监督和咨询等。
(4)对于那些政府应该管却没有管或没有管好的事项，政府必须及时“补位”。我们应该“正位”政府职能，开阔视野，走出“为管制而改革”的循环，着眼于充实政府的服务职能，如社会保障、基础教育、环境保护、社会弱势群体扶助等。当然，这些服务不一定都由政府直接生产，直接提供，可以采用公私合作的方式或通过政府购买，来提供给社会。
2.结果战略：以结果为本、注重绩效管理。实行结果为本，通过可测量、明确的产出和结果，追求经济、效率、效能和公平的统一。结果导向的改革可以通过把公共组织推向市场，可以采用合同制在公－私之间、公－公之间制造竞争环境，也可以利用绩效评估、业绩奖励来激励公共组织。在审批制度改革中，激励机制的建立十分重要，应通过实行审批与收费分离的制度，把行政收费纳入预算管理，矫正歪曲的利益机制；在审批过程中引入反馈机制、评估机制，对审批的成本、效益、顾客满意度进行评估。
3.顾客战略：顾客为本、顾客主权。顾客战略解决的是公共服务中的责任问题。它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的“顾客”，政府活动和公务人员不应只向上级负责，而应围绕顾客的需求进行，为顾客的利益负责。促使公共组织对顾客负责的途径有三种：让顾客选择公共组织(choice of public organization)，顾客掌握资源前提下的竞争性选择(competitive choice)和顾客质量保证(customer quality assurance)。在行政审批制度改革中，可以选择顾客质量保证的途径来贯彻顾客战略。通过努力确定顾客范围，聆听顾客声音，制定服务标准，加强与顾客之间的交流与沟通，建立补救制度，为顾客提供全方位和高质量的服务。
4.控制战略：权力下放、重心下移。控制战略强调改变公共体制和公共组织控制的位置和形式，通过权力下放，实现控制重心的下移，通过解除管制，使人们对自己和组织产生的结果负责，而不是照章办事。可采取三种途径：(1)组织授权，废除过多的政治控制，增强组织自主权；(2)减少或废除组织内部的层级管理控制，将权力往下推行至一线雇员；(3)社区授权，将官僚机构的权力外移至社区。
5.文化战略：塑造新型服务文化。文化战略旨在改变传统的管制文化，通过“破除习惯、撼动心灵、赢得心智”来塑造新的服务文化。要改变传统管制文化中的迷信审批、推委责任、缺乏想象、反应迟钝，麻木不仁、自我保护的遗传密码，改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，在公务人员中树立“官为民”、“以民为本”的民主行政精神，培养“一切为顾客着想、一切为顾客服务”的新型组织文化。即使在必要的管制中，也要端正自己的价值取向，要在公民本位的基础上进行管制，改变把公民当作麻烦或潜在的违法者的管制心态，相信民众，从服务的视角进行管制，根据人们的需要在必要的管制中附加服务内容，提升管制的价值。
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