摘要：退耕还林工程是一项规模宏大的生态工程，其经济效率、预期效果和可持续性是全社会广为关注的问题。本文使用中国科学院农业政策研究中心2003年对西部三省（陕西、甘肃和四川）退耕还林地区进行的农户抽样调查数据，对退耕还林工程的成本有效性和工程在经济上的可持续性进行了评估。我们发现退耕还林工程在实施过程中表现出较高的瞄准效率和较低的成本有效性（存在较大的成本节约空间）。计量分析发现工程在促进农民增收和结构调整方面作用甚微，因此其经济可持续性存在很大的疑问。另外，本文还就退耕还林工程的操作程序、政策改善的方向等进行了讨论。
关键词：退耕还林，成本有效性，结构调整，经济可持续性
一、引言
水土流失是我国面临的诸多环境问题中最严重的问题之一。根据世界银行报告，“就全世界而言，中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”（World Bank，2001）。目前，全国水土流失面积已达到360多万平方公里，占国土面积的37.5%，而沙化土地面积已达到174万平方公里，占国土面积的18.2%（Liu ，2002；Huang ，2000）。
在越来越大的生态压力和多种经济、社会和政策因素的作用下，我国政府自上世纪90年代以来启动了几项大型或超大型生态保护工程，以遏止水土流失加剧的趋势。这些工程包括国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等。其中，退耕还林工程无论从覆盖地理范围、财政预算规模，还是对农业生产、农村经济结构调整效应，以及农户参与程度等方面看，都表现出鲜明的特点及特殊地位。
首先，就整体规模和扩张速度而言，退耕还林工程远远超过其他生态保护工程。1999年，退耕还林工程试点工作在陕西、甘肃和四川三省率先开展。2000年，工程扩展到西部13个省（市）的174个县。截止到2001年，整个试点工作已完成1743.6万亩的退耕还林还草任务和1501.8万亩的荒山荒地造林任务，累计投入资金达76.8亿元。工程试点期间就有400多个县、5700个乡镇、2.7万个村、410万农户参加。到2002年，工程正式全面展开，其范围从以西部为主的的20个省（区）进一步扩展到全国25个省（区、市），1897个县。2002年中央就安排了3000多万亩的退耕计划，相当于试点阶段年均退耕规模（550万亩）的6倍。2003年又新增退耕面积5000万亩，同时配套荒山面积5000万亩。到2003年底，退耕还林覆盖了全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。五年来，全国共安排退耕还林总任务2.27亿亩（其中退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩）。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。[1]考虑到工程如此巨大的规模，以及涉及地区自然地理条件、参与农户特点、参与地块在生产力和水土流失程度等方面存在的高度异质性，工程的瞄准效率（targeting efficiency）以及工程整体的成本-有效性（cost-effectiveness）问题就特别值得关注。
其次，相对于我国已经和正在开展的其他生态保护工程，退耕还林工程政策目标的双重性和政策设计思路的逻辑注定了其目标实现的难度和操作上的复杂性。根据中央政府以及主管部门的设计，该工程要达到的政策目标，不仅在于通过退耕减少水土流失、保护环境，而且在于改变工程参与地区和农户在较长历史时期形成的土地利用模式和农业生产方式，从而在全面调整退耕地区农业和农村生产和收入结构的基础上，使参与农民逐渐转出那些相对“不利于水土保持和生态保护”的种植业，而转入“环境或经济可持续发展”的林业、畜牧业和非农产业，以达到保护生态环境和增加农民收入的双重目标。从政府在退耕还林上的操作方式来看，工程隐含的一个假设是，农户退耕是农业生产模式和土地利用结构转换的先决条件：只有在农民首先进行退耕后，上述结构调整和转换才有可能、也应该会进行，而不是相反。这种政策思路和相应的工程操作方式决定了退耕还林总体上是一个自上而下推动的工程，[2]而恰恰是工程这种自上而下的特点，加上政府预期实现目标的多重性，决定了工程实现目标的难度和政策操作上的复杂性。
第三，与其他生态工程的直接参与主体为政府林业、水利部门和相关国有（林业）企业的情况不同，退耕还林的主要参与主体是千百万原本从事种植业的农户。这就意味着，为确保工程的成功，政府在政策设计上必须考虑到参与农户的激励相容问题。从短期看，政府的补贴应该超过农民种植业生产的机会成本，以使农户认为参与该工程有利可图；从长期来看，如果政府的目标是在补贴期限过后确保土地不被复垦，工程参与农民或者必须转向更有收益的其他农业生产或非农生产，或者退耕土地在未来能够直接为农民带来稳定的收益。如果上述农业和农村生产和收入结构的调整没有到位，退耕农户将有激励在补贴期后复垦。
随着退耕还林工程规模的迅速扩大，政府有关决策和执行部门、学术界和整个社会对工程的成本有效性及其带来的社会、经济和生态效益的关注程度日益提高。在历经了3年试点、且全国范围内大规模推广也已经两年后，对这一巨型工程的成本有效性进行一个中期评估，并在更长时期内推断工程在经济乃至生态层面的可持续性，就成为摆在学术界面前的一个重要课题。本文将研究以下两个方面的主要问题：
1）评估退耕还林工程的成本有效性。我们将通过分析退耕地块瞄准效率，并比较退耕地块的机会成本与国家提供的补贴来评估退耕还林工程的成本有效性，以研究工程实施是否存在成本节约的空间；
2）从参与农户的视角分析工程在经济上的可持续性。主要是通过评估退耕还林工程对参与农民的不同来源收入的影响，分析在补贴期内国家补贴对农户收入的重要性，从而推断补贴期过后潜在的农户行为。
由于篇幅和/或数据的限制，本文不打算全面讨论退耕还林工程在决策和政策操作的整体逻辑，也没有涉及和推断工程实施可能带来的生态效益等方面的问题，也不准备仔细讨论工程实施过程中出现的中央—地方博弈和地方治理等方面出现的诸多问题。我们将在为评估退耕还林工程所撰写的其他系列论文对这些问题进行进一步分析。
本文使用数据基于2003年由中国科学院农业政策研究中心组织对甘肃、陕西和四川三个1999年开始退耕还林的试点省份的调查，调查涉及的所有样本县、乡、村和户都按照随机原则选取。调查涵盖6个样本县、18个样本乡。在确定样本乡的基础上，调查队在每个样本乡分别选取2个样本村，对共计36个样本村进行了村基本情况的调查。在每个样本村，调查队又分别抽取10个农户进行了详细的住户信息访问。访问的信息不仅包括他们当时（2002年）的家庭、生产、收入和资产等信息，对于所有指标，调查员也询问了他们在退耕还林工程实施前一年（1999年）的情况。共有360户农户接受了访问和调查，其中270户是退耕户，90户是非退耕户。经过数据整理，最终农户数据的有效样本是348户，其中264户为退耕户，84户为非退耕户。由于调查资料包括农户所有地块详细的投入产出数据，我们可以计算出农户所有参加退耕地块的机会成本并与补贴进行对比，以研究工程的成本有效性问题；同时，由于数据不仅同时涵盖退耕还林参与农户和非参与农户，而且包括农户参加退耕前（1999年）和退耕后（2002）年的种植业、畜牧业、非农产业以及其他收入信息，这就为使用公共工程评估中广泛使用的倍差法（Difference in Differences ）评价参与工程对农户各类收入及其结构转化的净效应提供了数据基础。本文安排如下，第二部分首先简要介绍退耕还林的政策操作模式，然后根据样本地块和农户的调查数据，评估工程的瞄准效率和样本地区（退耕还林试点三省）工程的成本有效性，并对决定该工程成本有效性背后的政策因素和背景进行了一个初步阐释；第三部分基于农户数据，运用倍差法分析参加退耕工程对参与农户各种收入的影响，以判断退耕工程在推进农民转移出种植业生产的同时，是否实现了农户从其他产业进行的结构转移。最后是本文的结论和一些进一步的讨论。
二、退耕还林工程的成本有效性
成本有效性指的是以最低的成本实现某一既定目标，或在既定的成本下谋求特定目标收益的最大化。成本有效性分析不仅可用于直接判断工程补贴资金的使用效率，而且也有助于推断政策成本的节约空间，并从政府财政视角评判分析工程的持续性。以下我们将首先简单介绍退耕还林工程的操作模式，然后用计量经济方法评估工程的瞄准效率，最后，基于退耕地块样本资料，通过详细分析地块被退耕补贴收益与其机会成本的关系，评估工程的成本有效性。
（一）工程操作模式
为吸引农民参加退耕还林还草工程，中央政府制定了相当优惠的补偿方案和一系列配套政策措施，其中包括：（1）向退耕户提供粮食补贴。目前实施的标准依流域划分，长江流域每亩地每年补助原粮300斤，黄河流域每亩地每年补助原粮200斤。每斤粮食按0.7元折算，由中央财政承担，补贴年限为生态林8年，经济林5年，草地两年，并要求生态林和经济林的比例要达到4：1.（2）向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排，用于补贴农民的医疗、教育等方面必要的开支。（3）向退耕户无偿提供种苗。退耕还林（草）所需种苗，由林业部门负责组织供应。经费标准是每亩地50元。（4）实行个体承包。（5）实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民接受一亩地补贴的条件是必须承担一亩或一亩以上宜林荒山荒地造林种草任务。（6）实行报帐制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林（草），由林业部门对退耕还林（草）进度、质量及管护情况组织检查验收，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报帐制办法领取粮食和现金补助（国家林业局，2000）。
（二）工程瞄准效率
尽管瞄准效率本身不足以直接评判工程的成本有效性，但工程的瞄准效率状况将会在很大程度上影响成本有效性。如果政府关注政策执行成本，退耕还林工程的目标就会锁定在那些坡度比较大的坡耕地，或者生产条件比较艰苦、生态成本相对较高的地块。退耕这些地块不仅可以降低政策执行成本，而且由于机会成本较低降低对农民收益的冲击。
（三）地块机会成本与补贴收益比较
比较地块被退耕的机会成本和补贴收益有助于更加全面和真实地评价工程成本有效性。
如果从总体上看被退耕土地的机会成本远小于其补贴收益，则表明工程成本有效性比较差，存在过度补贴的问题。我们用退耕地块1999年单位面积的净收益（总产值扣除物质费用）衡量地块被退耕的机会成本。分析首先运用地块数据，从退耕地块1999年单位面积净收益的分布判断退耕地块被退耕机会成本与国家单位面积合格退耕地补助标准的关系，判断工程补贴的合适程度；然后，计算参与退耕农户所有退耕地块机会成本，并与国家补助标准进行比较，判断并估计参与退耕农户的损益情况，以评判国家节约成本的空间。将国家制定的单位面积粮食和现金补助标准折算成现金，陕西和甘肃两省每亩退耕地的补贴标准大约为160元，四川省每亩退耕地的补贴标准大约为210元。
这里将退耕地块1999年单位面积的净收益按省份制成频率分布图（图1）。由图1可以看到，三省样本退耕地块的被退耕机会成本大多低于国家补贴标准，并且三省差异比较大。
陕西样本地块的每亩净收益平均为43元，远远低于补贴标准160元；甘肃样本退耕地块的每亩净收益平均为142元，也低于国家补贴标准；四川样本退耕地块单位面积的净收益平均为191，比国家补贴标准低了10%.
三、工程的农户收入、结构调整效应与可持续性评估
（一）样本农户的基本情况
这里首先报告调查样本资料中退耕户和非退耕户的一些家庭基本特征及其比较。从表3可见，在家庭人口规模、劳动力比例、户主年龄、受教育程度和政治地位（是否村干部）等方面，退耕户和非退耕户均不存在明显的差异，唯一的例外是土地资源的拥有量。相对而言，退耕户人均土地略多于非退耕户。这种微小的差异在我国农村十分正常。我国农村土地分配不仅十分均匀，而且土地质量和土地数量之间存在一定的替代性。一般来说，如果一个农户分到的某块地质量较差，该地块就往往面积较大。由于退耕还林工程的退耕目标是地力相对较差的坡耕地，因此，退耕户人均土地拥有量平均而言略高于非退耕户也不足为奇。
表4列出了1999和2002年退耕户和非退耕户不同类别人均收入的统计结果。1999年退耕还林工程实施以前，退耕户和非退耕户在种植业收入方面基本不存在差异，但到2002年退耕还林工程实施三年后，退耕户扣除补贴的人均种植业收入明显低于了非退耕户的相应数值。
如果计算补贴，两者收入基本相当。就畜牧业人均净收入来看，退耕还林工程实施前后相比，退耕户和非退耕户都发生了较大增加，但平均而言，退耕户畜牧业收入的增长要快得多：从1999年到2002年，非退耕户人均畜牧业净收入从22.16元上升到了142.36元，增长了5倍强；而退耕户的从23.04元上升到了253.88，增长了10倍多。不过，如果看农户畜牧业净收入和非农业收入之和的变动，可以发现退耕户和非退耕户之间的差异远小于畜牧业收入的变动。
出现这种情况的主要原因在于退耕户的非农就业和收入的增加低于非退耕户：从1999年到2002年，非退耕户的人均非农业收入从779.66元增长到了1021.21元，增长了241.55元；而退耕户的仅从554.25元提高到了719.97元，增长了165.72元。最后，我们看到，即便将补贴计算在内，退耕户的人均总收入增长要比非退耕户少得多，这主要还是因为退耕户在非农收入上的相对“损失”，以及“其他收入”增加略少。
（三）实证分析结果
表7列出了固定效应模型（5）的估计结果。计量估计结果表明，参与退耕还林工程对农户（无论加补贴与否）的各种收入都没有明显的影响。不过，如前所述，如果模型（5）存在自相关问题，参数估计之标准误将有偏。为此，我们又估计了一阶差分模型（6）。表8列出了一阶差分模型（6）和扩展的一阶差分模型（7）的参数估计结果，并对一阶差分模型进行了自相关检验。结果表明，一阶差分模型的扰动项基本不存在自相关问题，因此，我们将讨论更为可信的一阶差分模型估计结果。
参考文献
[1]Babcock ，B.A.，et al."The economics of a public fund for environmentalamenities ：A study of CRP contracts."American Journal of Agricultural Economics78（1996）：961-971.
[2]Besley，T.，and A.Case ，（2000），“Unnatural Experiments ？Estimatingthe Incidence of Endogenous Policies，”Economic Journal v110，n467（November）
：F672-94.
[3]Cooper，J.C.，and T.Osborn."The effect of rental rates on the extensionof Conservation Reserve Program Contracts."American Journal of Agricultural Economics80（1998）：184-194.
[4]Huang ，J.2000.Land Degradation in China：Erosion and Salinity Component.CCAP Working Paper WP-00-E17.Center for Chinese Agricultural Policy，Beijing ，China 31pp.
[5]Johnson ，P.N.，S.K.Misra ，and R.T.Ervin."A qualitative choice analysisof factors influencing post-CRP land use decisions."Journal of Agricultural andApplied Economics 29，no.1（1997）：163-173.
[6]Just，R.，and J.Antle."Interactions between agricultural and environmentalpolicies：Aconceptual framework."American Economic Review 80（1990）：197-202.
[7]Liu ，Shuren.2002.“Description of Cropland Conversion Program，”Xu Jintaoand Ulrich Schmitt（Eds.），Workshop on Payment Schemes for Environmental Services：Proceedings ，CCICED Task Force on Forests and Grassland，Beijing Forestry PublishingHouse ：Beijing.
[8]Uchita，Emi ，Jintao Xu and Scott Rozelle ，2003，“Grain for Green ”
Policy in China ：Cost-effectiveness and Sustainability of a Conservation Set-asideProgram ，Paper presented at AAEA 2003Annual Conference.
[9]World Bank.2001.China：Air ，Land and Water，Environmental Priorities fora New Millennium.World Bank，Washington，DC.174pp.
[10]World Wildlife Fund（2003），Report suggests China's 'Grain-to-Green'planis fundamental to managing water and soil erosion.
[11]徐晋涛，曹轶瑛（2002），“退耕还林还草的可持续发展问题”，《国际经济评论》（中国社会科学院世界经济与政治研究所），2002，3-4，pp 56-60.
Steep Land Conversion Program ：
Cost-effectiveness，Structural Effect and Economic Sustainability
Abstract The efficiency ，effectiveness and sustainability of China ‘s massiveSloping Land Conversion （to forests）Program （SLCP）have been focus of attentionworldwide.Using data from a 2003rural household survey in three of the pilot provinces（Shanxi，Gansu and Sichuan ），we carried out analyses of cost effectiveness andeconomic sustainability of the program.Our analyses demonstrated that the targetingof the program was reasonably well but cost effectiveness was less than satisfactory（large room for cost saving）。We used difference-in-difference method to evaluateimpact of SLCP on rural household income and found neither general income increasenor income structure improvement.These findings raise concerns over economic sustainabilityof the program.
注释:
[1]在此之前，规模最大的类似工程当属美国的保护性休耕地计划。该计划于1985年正式启动，截止到2000年，其休耕地的规模达到了1356万公顷，占美国可耕地总面积的十分之一。
[2]我们的农户调查发现，在退耕还林的实施过程中，绝大多数农民（约占79%）反映虽然政府作过有关的动员工作，但却没有向他们征求有关工程实施方案方面的意见。调查还发现，在树种的选择、退耕面积的大小和退耕地块的选择方面，多数农民认为他们没有自主选择权。这进一步反映了虽然大多数农民欢迎退耕工程，但在工程实施过程中他们的决策参与程度是有限的。
[3]根据一些学者的计算（Uchita et al，2003；Heimlich et al 2003），即使从全世界范围来看，我国退耕还林工程给予退耕农户的补贴水平也相当高，而且在绝大多数情况下超过了被退耕土地的机会成本。一个可比较的例子是美国的保护地工程（CRP ），补贴水平为每公顷116美元，而我国在黄河流域和长江流域的补贴水平是其2.5倍和3.6倍。因此，如果政府及时发放了所承诺的补贴，绝大多数被政府要求退耕的农户还是愿意参与的。
[4]我们对试点三省和更多地区进行的实地调查也发现：虽然所到地方没有出现内江县那种全部克扣的严重情况，但政策兑现过程中地方政府对农民补助有所克扣的情况十分普遍，且主要发生在每亩20元现金补助上。粮食补助兑现的情况好于现金发放的情况。但即使在粮食兑现过程中，也存在以下现象：1）在各地开始逐渐用成品粮代替原粮后，农民抱怨政府所采用的成品粮与原粮之间的折算比例过低；2）地方粮食部门根据粮食的相对价格的变化调整粮食构成，从而使补助粮成本降低；3）有粮食折成现金发放的情况，但价格随行就市，远低于国家预算所使用的粮食价格。总而言之，在粮食补助发放过程中，地方粮食部门将政策行为转化成经营行为，创造了一定的留利空间。在现金兑现过程中，克扣比较普遍，形式也比较多样。主要理由按照发生频率排队分别为抵缴农民欠税，村级领导组织退耕所需工作经费，村级集体组织种苗所需运费，退耕后的林木管护费等等。在陕西省，抵缴欠税最为普遍，还有村级领导参与退耕的活动经费、退耕登记造册费、种苗费等形式。
[5]考虑到部门上报数字可能缺乏可靠性，我们的成活率数据来自农户调查。在被调查的18个乡中，三次检查期间的成活率状况差异非常大。陕西省延川县的成活率很高，且呈逐渐升高的趋势。但其余各县成活率普遍低于国家初始规定的85%，而且，在这几年里成活率没有上升，多数县反而逐渐下降。而且这还是补植以后的情况：据农民反映，补植以前，成活率在40%以下的情形十分普遍。退耕还林出现的成活率低下和年年检查，年年补植的情况，带来很多问题。首先，这标志着退耕还林绩效正在大打折扣。第二，由于需要连续补植，每亩50元的种苗费已经开始不足。地方政府一方面呼吁增加财政投入，一方面开始在农民的补助粮食和现金上找出路，增添了克扣农民补助的理由。实际上，在退耕还林伊始，大多地方政府重点抓住种苗供给这一环节，因为如果成活率很高而无须补植，那么地方政府则可从种苗费经营环节获取赢余。（如在宁夏同心县种植的沙棘，每亩的平均成本不足15元）。但是，由于西部干旱，植被恢复的条件十分恶劣，加上种苗质量低下，无法保证较高的成活率，补植成了完成检查验收指标的必要手段，这无疑加大了成本。三年以后，种苗经费开始入不敷出。
[6]实际上，在2003年下半年全国粮食供需情况出现较大变化、价格出现迅速上涨后，政府部门和学术界就出现一些将粮食补贴改为现金补贴的提法，理由是粮食价格具有波动性，而退耕还林是一个至少在中期内政府需要持续补贴的工程，政府若一直补贴粮食，将给财政带来较大的风险。但如果改变补贴模式，在粮食价格上涨的情况下，很容易被退耕参与农民理解为政府违背承诺，一旦现金补贴不足，就有可能造成复垦。而由于是政府先违背承诺，政府将无充分理由要求农民尊重合同。更进一步而言，退耕还林作为一项粮食过剩时期开始、并迅速扩张的工程，在减少粮食产量并消耗粮食库存的同时就孕育了推动粮食价格上升的种子。在1998，1999年粮食丰产后，由于国家粮食购销政策出现的问题和粮食价格低迷，加上包括退耕还林在内的结构调整，2000-2003年粮食连年减产，而退耕还林在经过连续几年大规模扩张后，2003年国家需要向农户补贴土地面积已经超过1亿亩，需要发放的粮食补贴数额达到1200-1300万吨，这至少构成了2003年粮食价格上涨的一个不可忽视的因素。在这样的背景下，2004年中央决定新增退耕面积陡然降低到1000万亩，有其必然性。
