对清代前期政府作用的几点看法*

[摘  要]政府作用的讨论是一个较大的课题，本文只对清代前期政府在商品流通中的作用，提出看法。通过对政府一词的考证、抑商问题、管理成本和具体制度问题的论证。说明专制政府的本质、特点、优势与劣势，同时探讨专制政府的缺陷。

[关键词]清代前期  政府  专制体制

清代前期政府在商品流通中的作用问题，包括比较广泛的内容，前人一般对抑商、牙行、官商、民商、市镇、专卖商品等的管理；对商品流通的基础设施的建设；收税制度、税率等具体问题，进行了多角度、多方面的探讨，但缺乏对政府作用的整体性研究。本文在前人诸多研究的基础上，汇总个人在这方面的研究成果，试图对清代前期政府在商品流通中的作用，进行总体性的探讨。

一、“政府”词义考证

关于政府一词，有人指出，中国历史上并无“清政府”。“无论如何，在历史事实上清代只有朝廷而从来没有什么政府。”“请史学家和大众传媒不要继续误用‘清政府’一词了。”①笔者认为，慎用“政府”一词是对的，但也并非不能使用“清政府”一词，只要作一番考证即可，这也是笔者考证“政府”一词的本义。

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  *  本文的政府作用，指政府在商品流通中的作用。

  ①  胡为雄《历史上并无“清政府”》，载《理论前沿》1997年第16期封三。

    有人指出，“政府”一词，在中国文献中最早的记载是唐天宝二年(743)，“李林甫领吏部尚书，日在政府，选事悉委侍郎宋遥、苗晋卿。”胡三省注云：“政府，谓政事堂。”①唐宋时，称宰相治理政务的处所为政府。此后各朝代，政府一词在各典籍文献中，基本都是指这个意思。也就是说，在中国古代“政府”一词，与现代所指的“政府”不是一个概念。因此，历史上并无“清政府”一说，无疑是正确的。

    在西方，“政府”一词的英文形式是government，动词govern由希腊文κνβερναμσσιζ(拉丁文形式是kuberna tis)演化而来，意思是舵手，隐喻指“果敢地驾驭城邦”，间接意思指“指导”，“支配”、“统辖”等。

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   ①  (宋)司马光：《资治通鉴》卷二一五，唐天宝二年；《“政府”一词最早的出处》，载《老年日报》2004年1月5日。

在《英汉辞海》以及《简明不列颠百科全书》等辞书中， Government有如下含义：(1)a．对四肢的管理，对全身的控制。b．有道德的举动，合乎道德的行为。(2)统治行为、支配过程：指权威领导和强有力的控制。(3)a．统治的官位，统治的权威，统治的职能。b．管理官员的任期，统治期限。(4)古代指由地方长官、行政首脑管辖的政治单位或行政区域。(5) a．在同一结构内，一个词对另一个词在一定的格或一定的语气上的影响，也叫支配关系。b．这种影响的作用、效力。(6)a不断行使权威，对一个政治单位行使职能。b．制定政府的政治职能，有别于执行政策决议。(7)a．政府、政权。指一个政治单位凭借以行使权威和职能的组织机构。根据权力的内部分配，通常可以把这种机构(或组织)分成几部分。b．政治制度、法律、习惯复合体，通过它使管理职能在一个具体的政治单位中得以贯彻。(8)政府也指组成一个政治单位或组织的管理机构的全体人员。如，构成一个政治单位的的管理单位并组成工作机构的全体官员。政治官员和公务员。掌握国家主要行政部门、或其他政治单位主要行政部门的小团体，负责指导和监督公共事务。除了以上内容外，还有一些意义。这说明在西语中，“政府”是一种十分宽泛的概念。按照莫利斯的观念，在14世纪以前， Government主要意味着行使司法职权。在近代主要指代议制政府。因为代议制政府的基础是三权分立，所以说中国没有西方式的代议制政府。①

    可见，政府这一概念有广义与狭义之分。广义的政府等同于国家，包括权力机关(立法机关)、行政机关(执法机关)、审判机关(司法机关)；狭义的政府是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府，多数情况下是指代表国家的中央政府。通常情况下，人们是在广义的范围内运用政府的概念。②

从近代以来，西方式“政府”概念引入中国，在近代的文献中，就有这种概念的“政府”出现，至今天仍然如此，而这时的“政府”就是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府。“政府”与“阶级”等词一样，是中性名词，不同性质的国家都可以使用，在中国，虽然古代与现代有很大区别，但并非不能使用“政府”一词，就如同我们常用的“阶级”一词，在中国古代也同样没有这类词，在撰写研究论著时，仍然可以使用。笔者认为，只要我们所指的“政府”有以上所说的固定概念，就完全可以使用，不应该称为“误用”。

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    ①  由北京社会科学院哲学研究所杜丽燕研究员提供。

    ②  卫兴华主编《市场功能与政府功能组合论》，经济科学出版社1999年，第209页。

二、关于抑商问题

    大约从上世纪七十年代开始，抑商就成了经济史学界关心的热点问题，学者们围绕各朝代政府是否推行了抑商政策展开讨论。对清代政府执行的是什么政策，大致有两种看法：一种认为政府推行的是抑商政策；另一种则认为政府没有推行抑商政策，两种认识都可以例举出许多史料进行证明，致使清代的抑商问题相争不下，很难得到比较一致的结论。然而，在这些争论中，对于抑商到底指的是什么?几乎没有不同意见。简言之，包括笔者在内，绝大多数学者都是用现代经济学理论来解释抑商所指内容的。在这里，我们忽略了一个重要的历史事实，就是清代的学者、决策者是如何认识抑末、抑商的，所以有必要对此进行重新探讨。①

明清时期，征商即抑末、抑商，是决策者、执行者及学者的共同认识，政府也以此为基本国策。反过来看，除了征商是抑末、抑商的内容之外，当时人并没有提出别的抑末方式，所以征商也应该是抑末的唯一内容。命题的反面，即抑末也就是向商人征收商税。可见，明清时期的人们把抑末、抑商看成是对商人收税，而这就是抑末、抑商内容的唯一所指，并非包含其他内容。之所以推行这种国策，与当时国家的经济结构有重要关系。清代前期历届政府都认为“民以食为天”，所以他们不敢轻视农业，但在决策时也并未把农业、手工业与商业对立起来，而是以农为本业，其次是手工业、商业。由于从事手工业、商业所获得的报酬比从事农业来的快且多，就会促使更多的农民去经商，历届决策者都害怕弃农经商的人多了，影响农业发展。清代前期决策者认为，向商人征税可以抑制经商人口增加，但从当时的实际看，经商人口不但没有减少，而且还有所增多，在整个地主制经济的运转中，农业、手工业、商业比例适中，是协调发展的，从未发生只发展农业，不发展手工业、商业，使比例失调的情况。因此，抑末政策并未能起到抑制商业人口的作用，商业仍不断发展。

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    ①  邓亦兵：《清代前期抑商问题新探》，载《首都师范大学学报》2004年第4期，第1—8页。

作为向商人收税的抑商政策，确实贯穿于清代前期的始终，实践证明这种政策是十分合理而正当的，因为税收是每个政府管理国家经济的正当手段，古今中外，概莫能外。清代政府征收商税的目的非常明确，为了得到能使政府正常运转的经费，同时疏通商品流通的渠道，保证百姓生活必需品的供应。所谓抑末、抑商，实际是政府控制经商人数的方式，而作为农业国，商业人口当然要少于农业人口，无疑也是正确的。但这种抑制有一定限度，实际的情况是当时的产业结构没有改变，商业人口继续增长，商业也不断发展。政府有诸多法令保证抑末政策的推行，其中不乏保护商人利益，及低关税率。虽然社会上存在种种屡禁不止扰害商民的事情，商人实际上能得到多少政策的保障值得考虑。然而，清代前期决策和执行者对抑末、抑商的看法，确与我们把抑商完全赋予现代经济学的内容毫不相干，所以讨论抑商问题的基本点，应该是当时人的认识。当然也不妨用现代经济学理论，从整体上分析清代前期政府推行的商业政策，但这应该是包含抑商政策在内，且比抑商问题涵义更广泛的课题。

三、管理成本

    管理的概念包括内容广泛，本文不可能涵盖全体，所以这里所谓管理，专指政府对市场的管理。市场政策是政府对买卖双方在市场交易过程中规定的行为准则。管理则是各级地方政府官员执行中央政府有关政策的过程。应当说，清代前期的政府并没有如现代政府一样，提出若干十分明确的市场交易政策，但是在当时的商品流通中，中央政府确实下达了一些有关的政策、法律、法规，各级地方政府也进行了管理。①

清代前期政府对市场的管理，主要表现在对牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一种经纪人，牙行是经济中介组织。他们主要通过中介和为买卖双方服务的活动，向所服务的对象抽取佣金，也称牙佣。政府通过牙人、牙行对市场交易进行管理，所以赋予牙行一些管理职能，如代缴税金，平准物价，监督度量衡，维护地方治安，对往来商人、船户、车户、脚夫施行管理，监督经济活动中的违法行为，以及为各地方政府财政和各项工作承担某些服务的职能。②尽管在社会上对牙人、牙行责难的语句频繁出现，以致在政府官员的奏折，各级政府部门的奏章公牍中，也是议论纷纷，但是政府只是严加管束，并未取消牙人、牙行。这是因为，在市场交易中，经纪人是不可缺少的，物价、度量衡需要有人监督，经济活动中的一切违法行为，需要有人管理。对这些事务的管理，如果没有牙人、牙行，则各地方政府必然要设立专职官员，有牙人、牙行代替政府行使这类职能，各级政府自然可以节省许多经费、人力和时间。如果管理成本指财力、人力和时间的话，那么可以看出，清代前期政府对市场交易的管理成本是很低的。

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    ①  邓亦兵：《清代前期政府的市场政策与管理》，见《中国商业史》第4卷，中国财经出版社(即出)。

    ②  经君健等主编《中国经济通史·清代经济卷》(中)，经济日报出版社2000年版，第1311—1352页。

    同样低成本的管理还有对民商。这里把商人分为民商与官商。①政府对于民商推行的是一种宽松的政策，放手让商人在市场上自由竞争。除了收税之外，商人经营什么?价格多少?如何运输?怎样储存?完全由价值规律来调节，商人自己决定，对此政府没有行政干预，②所以政府的管理成本是很低的。

    对官商的管理成本则比较高。政府把官商“当作施行财政政策”的一种工具，③所以官商应国家需要而产生，又直接为国家财政服务。他们既享受国家给与的经营权，优惠政策，部分直接投资，又必须为国家财政缴纳更多的税款，即官商以向政府纳税、报效、捐输作为对政府的回报。政府也依靠官商的回报，收回大量资金，使财政收入得到保障。④正因为此，政府必然对官商进行严格管理和控制，尽管政府不是如前代那样委派官员直接经营，是以雇募官商的方式，但这种雇募经营仍然要政府抽出专门机构的官员来执行，使政府投入了人力、资金和时间，所以比起民商，其对官商的管理成本是增加了。

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    ①  经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年第1、2期，第9—10页。

    ②  邓亦兵：《清代前期的民商》，载《中国经济史研究》1997年第4期，第130—144页。

    ③  经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年第1、2期，第9—10页。

    ④  邓亦兵：《清代前期的官商》，载《北京社会科学》1997年第4期，第47—55页。

对商品的管理，则要作具体分析。政府推行官商经营专卖商品的制度，其管理成本也是很高的。如食盐，尽管政府的管理与前代官督商销制不同，是令盐商“组成商帮，或商纲，作为承销盐斤的基本单位，纲头或纲首称为总商，负责领导全纲的售盐业务，并主要负责承包一纲税课”，颇有一点“自治管理”味道，①但仍然可以看出，政府要设立专官专职，并制定专门禁私盐的法律，及对无引销盐者实施刑事处罚的法规，不仅花费时间，而且也要投入更多的财力。再如茶叶，实行专卖制度，政府规定茶引，商人按引运茶，无引者以私茶论处。在茶马贸易停止后，特别是到了道光年间，随着少数民族对茶叶的需求，茶叶贩运量突破原有的引额，已经很难再沿用专卖制度进行管理了，所以政府放弃了茶叶专卖，比起对盐的管理，茶叶管理成本要低些。

    对其它非专卖商品，政府几乎没有管理，完全依靠市场价值规律来调节，成本自然很低，但对粮食的管理成本则投入较多。政府创建了复杂的粮食流通、供需、储备等制度，地方官员每月都要收集本地区粮价、气候等情况，向中央政府奏报。政府据此进行决策。从实际看，这一制度对解决当时的粮食供需问题，起到很大作用，效益也非常明显。

政府对牙行、民商及大多数商品的低成本管理，效益比较好，使清代前期的商业比以往任何朝代都发展，达到古代社会的最高峰。然而，政府对官商、专卖商品的高成本管理，效果不好，使官商不断破产，专卖商品中出现大量的私盐、私茶流行。究其原因，前者按市场规律进行管理，效果就好，后者没有按市场规律办事，则达不到好结果。对粮食的管理虽然成本投入较多，但也正是按照市场供需的规律进行的，所以效益也比较好。因此，政府是否遵循市场规律进行管理，则是以较少成本，获得良好效益的关键。

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    ①  魏向阳：《康乾盛世的扛鼎杠杆——康雍乾时期经济立法纵横论》首都师范大学出版1993年版，第99—100页。

四、具体制度

    本文以税收制度为例，来说明政府在制度变革中的作用。①清代前期政府对税收制度有所创新，改变了明代的收税方式和标准。明代商品流通税分两部分，一是向船户收取过往船只费。二是先向船户征收船载商品税，再由船户向商人收取。明代规定商品税是从价计征，也就是将过关商品，先官为定价，颁发定价标准，然后按标准征税。清代一方面是改变计征方式，不再先为商品定价，而是根据商品量计征，即各关先按各商品在当地的贵贱程度、来源，以石、车、斤、匹、件、副、箱、篓、包等商品计量单位，规定应征数目，然后按单位数量征收。另一方面，把商品税改为向商人直接征收，但是征收标准还是沿袭明代按船只所载货物，分四等级征税，这样就出现了一个大问题。以浒墅关为例，绸缎的价值，与豆的价值大不相同，却以同一标准，按船只大小征税。又如对船只和小贩征收的豆税，小贩按每石七分纳税，船只按大小纳税，平均每船每石只纳二分六厘，显然是极不合理的。

    那么这种制度是如何改变的呢?先是康熙年间管理浒墅关的官员桑格提议重新规定标准，但建议被户部驳回。三十多年之后，另一位管理浒墅关的官员高斌再次提出改革意见，得到主管部门的批准，征收改为不论船只或小贩一律按商品量征收。由此收税制度的问题进一步引起中央政府的注意，并对当时建立的每个税关进行重新审核。其中以粮食为主的各关，大部分都改为计石征收了。

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    ①  邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》2003年第3期，第153—168页。

政府对商品税的改革，使不同种类的商品，按照不同的计量单位征收，更显公平合理。而且对每天通过数以千百万计的船只来说，每船装载的商品各不相同，以货物论数按计量单位为标准征收，注意到了商品价格的浮动水平与征收标准的关系，所以也可以说清代前期政府商品流通税制度的变更，是以市场机制为基础的，无疑是前进了。但是这种有效的改革至嘉庆、道光时期就停止了。其它方面的有关制度，在清代前期也有所创新，应该说，政府在其中起到主要作用。

与此同时，政府的税收制度也存在缺陷。各税官在征税时，根本不按中央主管部门颁发的条例法规执行是一个普遍现象。造成这种状况的原因之一，是各关税制在调整中，有一个最常见的事实，即政府增加各关的税收定额，但不改变税收标准，物价上升，税收标准不变，税率降低，致使税收实际数量减少，不能完成政府规定的定额。这种低税率使整个税收制度产生了问题。按中央规定的征税标准征收，不敷定额，所以各税官常常私自更改标准，增加税收数量。原因之二是船户针对量船收税的特点，改造船只，加大载运量，偷漏税增加，也使实际税收数目减少。而且政府规定的标准，不能随物价浮动而及时改变，税收总额减少，使税官们的薪俸、管理关税的各项经费，都产生不足。因此，税官就用私自增加收税量的办法来补充缺额、缺款。这就形成在中央颁发的征税标准之外，又产生了法外法规，中央规定成了空架子。虽然顺治、康熙、雍正、乾隆四个时期政府都依据现实更改了税收标准，但修改跟不上实际变化，更何况嘉道时期没有再改变，这就使得税官根据自己的意愿，苛索商人，增加收税，年年相继，使商人的实际税负比政府规定的加重了。