法国行政法学初探

　　一、法国行政法学的诞生与发展

　　法国行政法学的诞生，以现代行政法的出现为前提。现代行政法是相对于古代行政法而言的，它是真正意义上的行政法，只有在依法行政的法治国条件下才能产生。[1]“法治国”要求公民有权让国家和政府遵守法律，而所遵守的法律又是由公民或者其代表制定。由此可知，现代行政法只能产生于资产阶级革命时期，因为那时才有真正的“天赋人权”、“自由、平等、博爱”等法治国观念的存在。所以说，法国行政法学的诞生不会早于19世纪的中后期。

　　应注意的是，法国行政法学并非与法国行政法处于一一对应的关系，而是具有滞后性。行政法学作为一门系统的独立学科，而不仅仅是行政法律和法规的分类、整理和解释，在法国的发生是相当晚的。[2]与法国其他法学学科，诸如民法学、刑法学，诉讼法学等相比，行政法学算是“朝阳学科”。尽管法国最早的行政法学著作产生于19世纪70年代，然而法国行政法学的研究在19世纪的后期才开始展开。[3]关于法国行政法学诞生的时间与原因，我国著名行政法学家王名扬先生认为有如下几点[4]：

　　一是行政法须诞生于法治国条件下才称其为现代行政法，因而只有到了资产阶级革命时期才能产生行政法及行政法学，这一点与民法、刑法的产生时间和条件有大大的不同。[5]

　　二是法国行政法学的产生与法国的行政法院的建制密不可分，因而行政法院的建立与成熟也制约着法国行政法学的发展。法国最高行政法院自从1799年成立以来，逐步改进直到十九世纪七十年代以后才完全定型，成为现代的行政法院，作出有影响的判决。法国早期的经典行政法学理论的提出都是与19世纪末期和20世纪初期最高行政法院的判例密不可分的。

　　法国行政法已有大约150年的历史，但法国行政法学的飞跃发展则是近20内实现的。在此之前，法国行政法学则经历了漫长的发展期。[6]根据法国著名行政法学家莫里斯·奥利弗的研究，法国行政法学的产生和发展经历了“潜在的创造期”（1800～1818）、“明显的形成发展期”（1818～1860）、“组织化的时代”（1860～20世纪20年代）三个阶段：[7]

　　（一）“潜在的创造期”（1800年～1818年）

　　该时期，法国行政法院的审判职能还不健全，处理行政案件的判例尚未公开，有关行政法研究的系统著作也没有面世。随着法国行政法院各种活动的展开，学者们已经注意到它在法国政治和法律生活的重要意义，从此就开始对未公开的判例进行阐释。1814年出版的马卡雷尔（Macarel）的《行政判例要论》（E‘lemens de jurisprudence administrative）是这方面的代表性成果。

　　（二）“明显的形成发展期” （1818年～1860年）

　　该时期在法国行政法学界出现了几件较大的事件，这些事件有力的推动了法国行政法的发展，从而最终导致了法国行政法学的诞生。第一件大事是1818年至1860年法国行政法学界关于行政法院改革的论战。由于自1799年法国行政法院建立以来，它的功能并不是十分完善。因而众多学者都在讨论行政法院的功能转变问题，其中有“行政国家论”的观点，也有“司法国家论”和“行政裁判国家论”的观点。经过论战，“行政裁判国家论”成为主流观点。第二件大事是行政法讲座在法国大学的开设。1819年3月24日根据国王的敕令，在巴黎大学法学院创设了“行政法讲座”（une chaire de droit administratif），以此来适应有产阶级与市民了解国家租税、警察行政、土地征用、公共工程建设事业等方面行政法知识的需要。自此至1837年12月12日，根据法王的敕令，法国全国各个大学的法学院中全部设立了“行政法讲座”。第三件大事是“巴黎学派”和“普瓦捷学派”的形成和发展。这两个学派分别依托于巴黎大学法学院和普瓦捷大学法学院，故而得名。“巴黎学派”和“普瓦捷学派”的形成及其活动，积极地推动了法国行政法学的发展。第四件大事是论述行政法各论的作品大量出现。1840年以后，法国出现了以行政法院成员为核心的构筑行政法学总论体系的活动，行政法院副院长、建设部部长和国会议员维因（Vivien）在1845年出版的《行政研究》（Etudes Administratives）一书中，首次将行政法分为总论（总则）和各论（分则）两大部分，从而在法国（不言而喻，也是在世界上）最早开始对行政法总论的研究。第五件大事是行政法各论的论述作品大量增加。各论对提出行政法学的众多概念很有帮助，如“行政法”、“行政法学”、“越权诉讼”、“公益”、“行政事务”、“警察行政”、“权力行为”、“公权力国家”等，都是在这些行政法各论中得以提出和成为固定用语的。

　　（三）“组织化的时代” （1860年～20世纪20年代）

　　在此时期，法国出现了许多开创性的行政法学者，其代表人物有奥柯、拉弗里耶尔、贝泰勒米、狄骥和奥里乌等人。他们的作品使得法国行政法学最终定型。

　　奥柯继承和发展了“巴黎学派”的观点，认为行政机关进行公共服务的这种管理行为，属于行政行为，应当接受行政审判的管辖。这种理论观点成为了日后狄骥的“公共服务理论”的源泉。奥柯的理论在法国行政法学历史上占据着重要的地位。

　　拉弗里耶尔提出了国家行政行为的二元理论。该种理论将国家行政行为一分为二，一种是权力行为（actes d‘ commandement），另一种是管理行为（actes de gestion）。前者在性质上带有行政特色，应服从于行政审判；而后者属于私法适用范围，在没有特别法律规定时，应该服从司法审判权的管辖。通过行政行为的二元理论，拉弗里耶尔发展了法国传统的以公共权力来划分公法与私法、行政法院与普通法院管辖权的标准，从而使得公共权力成为法国行政法学的基本观念。拉弗里耶尔的理论，为19世纪末法国行政法总论体系的完成奠定了基础，因而其被誉为“现代行政法学说的创设者”。[8]贝泰勒米的行政法学理论因袭了拉弗里耶尔关于行政行为和管理行为区分的观点，继续坚持并发展“公共权力理论”。

　　在19世纪占据法国行政法学统治地位的“公共权力理论”在19世纪末遭到了以狄骥为首提出的“公共服务理论”的挑战，并最终被后者所取代。狄骥的“公共服务理论”成为了20世纪初叶法国行政法学的主流学派。

　　奥里乌的《行政法精义》是法国历史上第一本关于行政法总论的体系书，该书的出版，标志着法国总论性质的行政法学最终定型。奥里乌提出了不同于以往“公共权力理论”与“公共服务理论”的“制度理论”。该理论更加强调行政的公共权力性质与公共服务目的之间的平衡。奥里乌认为，公共服务是行政要实现的目的，而公共权力是实现这种目的的手段。奥利乌的制度理论带有狄骥和莱菲利埃尔理论折衷的色彩。继狄骥的公共服务理论，奥里乌的制度理论成为了其提出后的主流学说。

　　二战以后，法国行政法学又取得了较大的发展。基础理论方面，在狄骥和奥里乌的公共服务理论和制度理论基础之上，行政法学界又进一步衍化出了诸多分支学说。而在总论方面，法国行政法学开始形成了成熟的体系构造。1962年法国教育部规定给法科学生开设的《行政法》课程应该按照如下体系授课：一、行政与行政法；二、行政审判制度与行政诉讼；三、行政组织；四、行政作用总论；五、行政的各种行为；六、国家赔偿责任。此外，在行政法各论方面的研究，法国行政法学也有了长足的进步。

　　二、学者、著作与理论

　　法国最初的行政法学著作有奥科（Aucoc）的《行政法讲义》3册（1869～1876）；E·拉弗里耶尔（Laferiére）的《行政审判论》2册（2版1869～1876）；迪克罗克（Ducroq）的《行政法论》7册（1897～1905）。上述三人是法国行政法学的开创者。其中，拉弗里耶尔是法国行政法学“公共权力理论”的首创者，他在其名著《行政裁判论》（Traite de la juridiction administeative et des recours contentieux ， 1887年）阐述了公共权力的一般理论。

　　法国行政法学在20世纪的发展可分为两个阶段，在二战前的第一阶段中，法国行政法学最著名的学者有L·狄骥、M·奥里乌（Hauriou）、H·贝泰勒米等。其中，贝泰勒米坚持“公共权力”观念为法国行政法的基本观念，狄骥提出了法国行政法的理论基础是“公务”观念的观点，从而否认了以前把“公共权力”作为行政法理论基础的观点。而奥里乌对于前述两种理论进行综合，提出了“制度理论”。

　　拉弗里耶尔首先提出的“公共权力理论”继而由贝泰勒米继承和发展，并最终使该理论成为当时法国行政法学的主导理论。贝泰勒米关于该理论的论述主要体现在1900年贝泰勒米的《行政法要论》中。

　　狄骥的行政法学理论主要体现在其于1911年出版的《宪法概论》（Traite de droit constitutionnel）和1913年出版的《公法变迁论》（Les transformations du droit public），在这些书中，狄骥提出了著名的“公共服务理论”。

　　而奥里乌于1892年出版的《行政法与公法精要》是奥里乌的第一部学术专著，也是其最重要的一部作品。该书也是法国行政法学历史上第一部系统阐述行政法的一般理论著作。[9]

　　在二战后的第二阶段中，法国最著名的行政法学学者有M·瓦利勒（Waline）、CH·厄赞曼（Eisenmann）、A·德·洛巴德尔（A·de Laubadere）、G·弗德尔（Vedel）、J·里弗罗（Rivero）、R·奥当（Odent）、CH·德巴希（Debbasch）、J·M·奥比（Auby）、P·韦尔（Weil）、R·夏皮（R·Chapus）。上述学者在行政法面临不断发展的新情况下，把法国行政法学推向了新的阶段，从而使得法国行政法学在20世纪后期特别是80年代以后取得了质的飞跃。

　　三、法国行政法学的体系

　　法国从法学的角度来研究行政法，第一步是行政法各论的研究，也即对于专门行政法的研究，这形成了法国行政法学的分论部分；而在研究各个部门法的时候，会遇到一些共同的法律问题，对于这部分共同的法律问题的研究形成了法国行政法学的总论。王名扬先生在介绍法国行政法学的体系时，认为法国行政法学总论所研究的问题主要是围绕行政活动所呈现的共同问题展开的，也就是行政活动在组织、手段、方式、监督和责任方面的共同法律问题。具体来说，法国行政法学一般包括以下内容：行政活动必须有一定组织，因而行政组织（特别是行政主体）需要行政法学来研究；进行行政活动必须得具备一定的手段，因而手段问题成为行政法学研究的重点，法国行政活动的手段可分为法律手段、人员手段和物质手段三类；细化行政活动的内容，必得对行政活动的各种方式有所了解，这也是行政法学应该关注的；由于行政活动必须以公共利益为特殊目的因而对于行政活动的监督也应当纳入行政法学研究的体系；行政活动违法所要承担的的责任，也是法国行政法学必不可少的组成部分。[10]

                           |- 行政活动的组织（行政组织【行政主体】）
                           |
                           |                |- 法律手段（行政行为）
                           |                |
                           |-行政活动的手段-|- 人员手段（公务员）
                           |                |
    法国行政法学的研究体系-|                |- 物质手段（行政主体的财产）
                           |
                           |-行政活动的方式（各式各样的行政活动形态）
                           |
                           |-行政活动的监督（重点是行政诉讼）
                           |
                           |-行政活动的责任（包括违法的赔偿责任和合法的补偿责任）

　　（法国行政法学体系图）

　　法国行政法学所具有的特点和法国行政法的特色紧密相连。我们知道，法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，罗马法公私法划分的传统为法国行政法的产生提供了法理基础，法国大革命时期普通法院的保守促成了行政法院的最终建立。行政法院的建立是法国行政法产生的必要条件。从以上法国行政法的基本情况来看，法国行政法学主要有以下特点：

　　（一）法国行政法学的存在与发展以行政法院为运转内核。

　　法国行政法学的出现与发展，自始至终都与法国行政法院存在着千丝万缕的关系。法国行政法学与“行政法院的建立和发展紧密相连，它源自对行政法院活动的学理阐述和对行政法院判决的注释、解说。”[11]根据法国行政法院从无到有的四个阶段[12]，法国行政法学也亦步亦趋的展现了它对行政法院实践经验的理论总结和现实运作过程中的理论反思。

　　法国行政法学的产生是以法学研究者对于行政法院判决的注释、解说而产生。众所周知，法国行政法以判例居于主宰地位，而判例的产生是以法国行政法院的判决作为原始材料的。在对于行政法研究的过程之中，法国行政法学与行政法院形成了互动的关系：一方面，行政法院的判决成为行政法学研究的主要素材，成为行政法学的研究对象，从而被注释、被评论，甚至是被批判、被否定；而另方面，行政法学对于行政法院判决的理论评价与分析，对判例规律的总结，对行政法原则的提取，都无疑的促成了法国行政法实践的良性循环。

　　（二）法国行政法学对于行政诉讼的研究非常重视。

　　可能是基于行政法院在法国行政法学具有特殊地位的原因，在法国，行政诉讼也特别受到行政法学界的关注。比如，和中国一般的行政法学教材和著作的编排体例不同，法国一般的行政法学著作，都将“行政诉讼”部分置于著作的前部，这可以看出法国行政法学对于行政诉讼问题的重视程度。行政诉讼作为行政法院主要的活动内容，它所产生的行政法原理、原则，支配着实务中的全部行政行为，由此而成为行政法的重要渊源之一。

　　法国行政法学对于行政诉讼的重视，也体现了法国行政法对于公民权益保护的关注。法国作为发生资产阶级革命较早的国家，经历了先进的人权、法治观念的洗礼，这些观念在行政法当中就表现为对公民权利救济体系的注重。法国行政法学把实践中的行政诉讼总结为撤销之诉、完全管辖之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉等几种诉讼类型，这对于实践的促进作用显而易见。另外，1873年的“佛朗哥案”的判决确立了法国通过行政诉讼判决国家赔偿的法律制度。而英美国家直到20世纪40年代才有限的突破国家主权豁免主义的束缚。这说明，法国行政法学通过对于行政诉讼及行政赔偿的研究中，实现了对行政法基本目的——保障公民权益、控制行政权力——的认识与把握。

　　（三）法国行政法学的成长总有相应的观念作为支撑。[13]

　　贯穿于法国行政法学的发展过程，其中有几种曾经支配着行政法学的研究范围与研究对象的行政法学的基本观念：即作为行政法学研究对象的行政法，到底和存在已久的法国私法如何区分，以怎样的标准对行政主体在行政活动中应适用的行政法与不应适用的私法进行辨别？易言之，行政机关在什么情况下应该适用行政法以及行政机关什么样的行为要受到行政法院的诉讼管辖。面对着这些困惑，法国行政法学界提出了几种学说，它们分别是“公共权力学说”、“公共服务学说”、“制度理论学说”、“新公共权力学说”、“多元标准学说”等。

　　总的来说，上述的各种行政法的基本观念要解决的是如何确定行政法的适用范围问题和行政法院的管辖标准问题，而按照现代国家观念的变迁以及法治思想的发展，上述的各个行政法基本观念是与其处于的历史发展阶段相吻合的。具体来说，“公共权力学说”将行政法的适用范围局限于较小的领域，同时行政诉讼的受案标准也比较严格，这适应了当时自由主义夜警国家的需要：“公共服务学说”扩大了行政法的适用范围和放宽了行政诉讼的管辖标准，反映了国家公务的增加和行政活动的扩张；而此后的“制度理论学说”、“新公共权力学说”、“多元标准学说”等则进一步的反映了现代国家“行政国”的特点，极大的放宽了行政法的适用范围，而行政诉讼的提起也更加容易。

　　（四）法国行政法学以实践理性作为其第一要务。

　　法国行政法学比较注重对司法实践中出现问题的反馈与思辨，而不太注重行政法学理论的完善与体系构建，这是其区别于德国行政法学的主要方面之一。法国行政法学的这种特点，可能和其特殊的历史有关。在法国，最先建立了行政法院，正是行政法院的存在与现实运作，才促成了行政法可以作为独立的一个法律部门观念的形成，也最终导致了法国行政法的产生，从而带动了专门研究这一法现象的行政法学的诞生。法国行政法学从其诞生之日起，就注定了其要随实践而动，为实践服务。而德国行政法学的产生之时，行政法院没有完善的建立，实际行政诉讼的经验也比较欠缺，德国学者，比如著名的“德国行政法学之父”奥托·迈耶（Otto Mayer），首先是从学理的角度来看待行政法的，然后才把行政法学的相关理论运用到实践当中去的。[14]

　　首创行政法院，注重行政诉讼，这些特点决定了法国行政法学的以实践理性为其第一要务的特色。比如，法国首先创设了“行政行为”（Acte Administratif）这一概念，但是至今没有对其形成统一的理解，而是意义松散的存在着[15]；对此德国却不然，德国的“行政行为”形成了严密的理论体系，使其成为了行政法学当中最为核心的概念。另外，由大学的行政法学教授经常出任行政法院的法官来看，这种行政法学的实践倾向也是显而易见的。

　　法国行政法先行存在，而法国行政法学就是围绕着行政法在做学问。法国行政法的特点是行政法作为公法体系，和规范一般私人相互间的关系的私法体系不同。关于行政法的诉讼由行政法院管辖，而关于私法关系的诉讼则由普通法院管辖。因而，法国行政法学所要解决的问题就是如何区分公法与私法，如何划分行政法院管辖和普通法院管辖。以行政法中的实际问题作为行政法学的主要关怀对象，这是值得其他国家学习的地方。

　　注释：

　　[1] 与“现代行政法”对称，“古代行政法”是指有关国家机关、公务员以及行政权力的法规，古代行政法自国家形式出现以后，便有其存在，但这种古典意义上的行政法，根本不具备任何现代行政法的精神与品质，现代行政法的本质在于限制国家行政权力的规范运行。

　　[2] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，第31页。

　　[3] 行政法学的产生是一个过程。行政法学诞生不是以第一篇行政法学论文或者第一部行政法学著作的出版为标志的，而是以行政法学理论范畴的基本定型，学科体系的基本建立，对行政法学相应研究与传播方法的运用，以及社会对其的基本认可为标志的。以上请参见叶必丰：“二十世纪中国行政法学的回顾与定位”，载于《法学评论》1998年第4期。

　　[4] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，第31～32页。

　　[5] 法治国思想是1789年法国大革命的产物。但是从资产阶级提出这种思想，到把这种思想变成一种制度，还得经历一个曲折的过程。在这个过程中，法国资产阶级最初注意的是宪法问题。到十九世纪七十年代以后，资产阶级政权已经巩固，国家权力日益扩张，才注意到行政法的问题。以上请见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第268页。

　　[6] 据法国波城－拉杜尔地区大学菲利普·泰尔纳教授的介绍，法国行政法的形成有着漫长的历史，从1850年到20世纪80年代，这段时间是它形成发展的过程。从80年代到最近的20多年间，发展非常迅速，变化非常大，以致于菲利普教授用“飞跃”一词来形容。

　　[7] 参见何勤华：《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第173～186页。

　　[8] 「日」兼子仁、矶部力、村上顺：《法国行政法学史》，岩波书店1990年版，第81页。转引自前揭何勤华书。

　　[9] 「法」莫里斯·奥里乌：《行政法与公法精要》（上册），龚觅等译、郑戈校，辽海出版社、春风文艺出版社1999年6月第一版，见郑戈“代译校者序”部分。

　　[10] 以上参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，第37～38页。

　　[11] 何勤华：《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第172～173页。

　　[12] 王名扬教授将法国行政法院的创设、发展历程分为“行政法官时期”（1790～1799年）、“保留审判权时期”（1799～1872年）、“委托的审判权时期”（1872年以后）、“取消部长法官制”（1889年以后）等四个阶段。以上详见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，第553～555页。

　　[13] 行政法学作为一门法律科学，必须对其所讨论的对象从理论上提出系统的说明。这些理论大都是关于某一方面或某一问题的。但各国行政法学往往根据各国行政法的特点，提出一个或几个重要观念作为全部理论的基础，这种情况在法国行政法学中讨论较多，但意见有分歧。在英美行政法学著作中表现不太明显。但英美行政法既然有其特点，行政法学对这些特点的说明也形成了基本的理论概念。以上见于王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987版，第274页。

　　[14] 这也同时回答了这样的一个问题：为什么行政法的出现以及行政法学的诞生都是发生在法国，而后来居上的却是德国？原因之一无非是法国非常偏重行政法在实践的应用，而德国却更“喜好”对于行政法学理论体系的完善与构建。

　　[15] 法国行政法学对于“行政行为”的理解，可以分为三种：以采取行为的机关为标准进行理解；以行为本身的性质和内容为标准进行理解；以行为的作用为标准进行理解。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，第134～136页。