中国行政法治发展进程的回顾与前瞻（下）

　　进入21世纪的中国行政法学界，应当高度重视和认真研究所面临的一系列重大机遇和挑战，例如：知识经济和新技术革命（网络化）对我国行政法带来的机遇和挑战；经济全球化和世贸组织（WTO）规则对我国行政法带来的机遇和挑战；实施西部大开发战略和振兴东北战略等区域发展战略对我国行政法带来的机遇和挑战；政府与企业、与市场、与社会的关系调整变化对我国行政法带来的机遇和挑战；政府信息公开、公民参与行政、行政主体多元化、行政权力社会化等行政民主化进程对我国行政法带来的机遇和挑战；管理虚拟世界（网络社会）与建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新对我国行政法带来的机遇和挑战。必须紧紧抓住机遇，勇敢迎接挑战，中国行政法治才有美好的前景。

　　世纪之初，中国行政法律制度建设需要系统深入地研究解决一系列新情况、新课题。例如，关于行政主体制度的发展和完善，关于各类行政行为特别是新型行政行为的规范化、法治化，关于公私财产管理和保护的行政法制建设，关于建立健全以行政公开为重点的行政程序制度，关于建立人大监督专员制度，关于怨情申诉的制度化，关于抽象行政行为的司法审查，关于行政赔偿和补偿救济制度的完善，关于完善一国多法域带来的行政法冲突解决机制等等，这些都是世纪之初行政法治发展进程中亟待系统深入研究解决的重大课题，下面择要略加讨论。

　　1.关于建立人大监督专员制度。

　　监督专员制度（Ombudsman）是由监督专员对行政机关（一般还包括其他国家机关）及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。它发端于瑞典的议会司法专员公署制度（Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman，简称JO）。第二次世界大战后，监督专员制度在许多欧美国家及一些欧美以外国家甚至行业性、区域性组织（如欧洲议会）得到发展，已成为许多市场经济发达的民主法治国家监督体制的重要组成部分。现在，各种类型的监督专员制度分布世界各地，据统计已有超过70个国家建立了议会监察专员制度，仅国际监察专员协会的国家成员就超过50个，其发挥的作用和影响日益增大，其成功经验值得重视。

　　那么，我国有无必要和可能建立人大监督专员制度，从而进一步拓展对于行政权力的监督？笔者认为，在按照社会主义市场经济和民主法治的要求推动我国监督制度创新的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员，作为完善现行监督体制的一项重要改革措施，以拓展监督方式和救济渠道。因人大监督专员是一种监督面较宽、独立性很强、跨区域设立的高级职位性监督机关（此项制度正式实施后，监督专员也不是按行政区划和系统逐一派出，而应跨区域和有选择地派出），由全国人大常委会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权及临时处置权，故设立人大监督专员有助于避免地方（部门）保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强监督行政法制的客观需要。由于设立人大监督专员是对常规监督体制的重要补充，也是我国人大制度的新发展，同时也涉及观念上、体制上、政策上的一系列问题，故亟需进行系统深入研究，并尽快加以试点和推行。

　　2.关于怨情申诉的制度化。

　　怨情申诉也叫苦情处理，属于行政救济的范畴，在各国行政法制中有不同形式的表现。日本行政法中，苦情处理已是一项比较成熟和规范的制度，其行政法学教科书中几乎都列专章加以论述。已经译介到我国的权威著作如室井力主编、吴微翻译的《日本现代行政法》（中国政法大学出版社1995年出版）的第十五章，和田英夫著、倪健民等翻译的《现代行政法》（中国广播电视出版社1993年出版）的第四编第三章，都专题论述苦情处理制度。但是，从我国的现实情况看，怨情申诉的法律调整机制尚不健全，有关理论研究也大大滞后，亟需加以弥补。

　　现代行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处在所难免；而任何一种救济方式都有其局限性，故需不断拓展行政法的救济渠道和完善救济制度。尽管我国已实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实践中受到行政复议、司法审查的具体行政行为只是少数而已（仅从行政处罚行为来看，最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为实际上仅占行政处罚事件的万分之一左右），相对人认为受到行政伤害却无法通过行政复议和行政诉讼得到救济的情形仍然不少。例如，在行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂，公民理应获得行政奖励而未能获得，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，公民遇到这些情况后都难以通过现行的行政复议或行政诉讼等常规渠道获得救济，其他的传统渠道（如信访）也不够规范和缺乏权威，而且稳定性差、保障力弱。因此，为适应我国市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新情况，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，应在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、行政首长公开电话和接待日等既有救济制度的基础上，积极探索新的救济渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位及其成员并负责为之申诉行政怨情和争取救济的制度，在各级政府设立怨情申诉专员等等，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政失误和不足之处，切实保证行政的合法合理合情，且在公民受到行政伤害后能通过法定和规范的渠道得到有效救济。可以说，这是在我国市场经济和民主政治不断发展的新形势下如何充分保障公民合法权利的行政法学新课题。

　　这里要特别提及信访制度的法治化改造问题。众所周知，政府信访工作多年来在维护社会稳定、改善政府与人民群众的关系方面发挥了积极作用。在社会转型发展进程中，各种利益矛盾突出，信访事件数量大、范围宽，信访工作面临许多新情况、新问题和新机遇。各地正结合实际加强政府信访工作的制度建设和队伍建设，以从根本上解决长期存在的政府信访工作法律定位不明、主观随意性大、权威性不足、职权和职责不落实等问题。要进一步加强信访立法，提高信访工作法治化水平，使政府信访机构具有沟通、咨询、解释、指导、劝戒、建议、调查、协调、服务、投诉、公布事实等职能，并具有完善的程序制度，使其能够解决一般的行政申诉并予以相应的权利救济，逐步做到政府信访工作的制度化、规范化、高效化和亲民化，有助于改善政府和行政机关的公众形象。

　　3.关于抽象行政行为的司法审查。

　　近年来我国行政诉讼的实践中，因受案范围限制而对行政行为的监督不力和对行政相对人合法权益救济乏力的问题日显突出，其中由于行政争议的本源“属于抽象行政行为，未纳入受案范围”，则常常是造成一些行政争议无法获得有效救济的法定理由。因此，许多学者提出并加以论证，应扩大司法审查范围，将抽象行政行为纳入司法审查的对象范围，这是政治民主、行政民主制度发展到一个新阶段的重要标志。随着我国市场经济和民主法治的发展，行政法理论和实务工作者需要重新认识和调整对抽象行政行为的监督机制。正在起草中的我国统一行政程序法典专家建议稿第11稿中，将制定行政规范性文件这一类抽象行政行为的的程序规范单列一章，便于对其进行司法审查。从根本上解决抽象行政行为的法治化，乃是我国行政法理论建构和制度建设（特别是关于行政法的救济理论与实务）亟待突破的一个重大现实课题。

　　4.关于一国多法域带来的行政法冲突之解决。

　　香港特别行政区和澳门特别行政区的设立，突破了关于单一制国家内一般只存在一种法律体系的传统法学理论，在统一的中华人民共和国内开始同时存在两种法律制度，即内地实行的社会主义法律制度和特别行政区实行的资本主义法律制度；同时将存在三种法律体系，即社会主义法系、普通法系和大陆法系。这种一国两法制三法系多法域并存的局面即“一国多法域”的新格局，成为中国法律制度发展进程中出现的一大新特点。[11]在这种新格局下，由于区际的经济与社会交流互动日益增多，以及法理念、法律制度、法律组织结构和人才知识结构等法文化上的差异，必然会在法制运作中产生越来越多的区际法律冲突包括区际行政法冲突，需要妥善加以解决，逐步整合起来。故探讨此类行政法冲突的原因和解决途径，就成为世纪之初我国行政法理论与实践的重大现实课题，需要内地和港澳台的行政法学者对此加以系统和长期的研究。

　　三、21世纪中国行政法治的发展趋势分析

　　面临重大历史发展机遇的中国行政法治在21世纪将如何走向？可以说，在历史反思和现实分析的基础上，以科学的态度对我国行政法未来发展趋势和可能前景进行分析预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有重要的理论探索与实践指导意义。故笔者从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面入手，对中国行政法治在21世纪的发展趋势略加分析探讨，旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关的一系列基础性问题提供参考。

　　（一）关于环境因素之发展及其影响

　　行政法生存发展于社会环境之中，与社会环境紧密联系和相互影响。要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势，首先需要认识其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓环境因素，从空间范围来看，不仅包括国内因素，也包括国外因素（或者说全球因素）这样更大系统的因素。

　　当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这是将长期延续下去的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设将带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括：新技术革命的广泛深入发展特别是信息网络化和虚拟世界的形成发展，经济全球化和模式多样化的进程特别是WTO原则和规则的运行，建立资源环境保护机制和可持续发展模式的不断努力，知识经济时代的来临，人权问题日益受到人们重视和逐步得到改善并不断发展与接受新的人权理念，国家、社会和公民的权利（权力）关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展，国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索（如建立国际经济、政治新秩序的全球努力），全球范围民主化潮流的出现和深入发展，政府角色和职能的调整和转变以及民营化进程的稳健发展，建立突发公共危机（自然灾害、全球重大经济危机特别是金融危机、生化武器和恐怖主义威胁、核战争、烈性传染病和其他重大突发事件导致的公共危机）预防和应对机制的不断努力，建立传统和新类型重大社会问题（贫困、粮食、毒品、癌症、爱滋病、民族矛盾、宗教冲突、人口老龄化、教育终身化、器官移植和克隆技术等现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等等）解决机制的各国各界共同努力，政治意识形态矛盾冲突的变形及其矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程，文化的交流、作用、冲突和协调的范围和力度加强，传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是极为广泛、强烈和深刻的。

　　例如，在讨论中国的改革和发展问题时，近些年来许多国外学者提出中国已进入第二代改革。他们认为：第一代改革是从20多年前开始的，其成功的重要因素之一是鼓励竞争，依靠政策调动人们争取先富起来的积极性；20世纪90年代中后期开始的第二代改革难度更大，其主要内容是健全法制，依法保护产权并强调正当竞争，为此需要重新思考政府和国家在改革和发展中的作用。[[12]]现代市场经济史已充分说明，经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败，必须重新思考和调整政府与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森所指出的：经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入，它还与基本的制度环境（即决定如何使用那些投入的规则和习惯）有关；而有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯；故没有一个有效的政府，则经济和社会的可持续发展都是不可能的。[[13]] 而所谓有效政府，现在较新的认识和正在进行的实践就是要使政府行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求；同时，应在自由市场的“小政府”与激进主义（集权主义）的“大政府”之间建立某种形式的妥协，也就是建立规模适中的政府即“中政府”，而这些都需要体现民主法治精神的现代行政法律制度加以规范和保障。[[14]]可见，在转型发展中的我国，经济与政治体制改革的深入，特别是政府角色和职能的调整和转变，这一因素对于健全现代市场经济法制包括行政法制，增强政府依法行政和宏观调控的能力，最终实现行政法治目标，显然提出了更高要求。

　　经济和法制是对行政法的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的环境因素（这里所说的法制是指包括各个法律部门在内的整个法律制度系统，它也构成行政法的周围环境，而行政法是其中的一个要素），同时行政法的发展也对经济和法制发展产生能动影响。而中国的经济与法制在21世纪的发展，笔者认为可大致分为如下三个阶段：

　　第一阶段：2000—2010年前后（可简称21世纪前期）。这是21世纪中国经济与法制发展的关键阶段。在这一阶段，将形成比较完善的社会主义市场经济体制，经济实力加速增强，经济与社会趋于协调发展，中国共产党第十四次全国代表大会提出的2010年远景目标将得到实现；同时立法工作将取得全面突破性成就，比较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。当然，如果受到一些尚难预料的重大因素（如战争）影响，这个阶段也可能延续至2020年前后，即中国共产党建党一百周年（2021年）之际。

　　第二阶段：2011（或2021）—2050年前后（可简称21世纪中前期）。到21世纪中叶，新中国成立一百周年（2049年）的时候，我国将基本实现可持续发展的现代化，建成富强民主文明的社会主义国家，在经济总量上将成为世界第一经济大国（但从人均水平来衡量也许还不是世界第一流国家）；同时，包括执法、司法、守法和法律监督在内的法律的实施将大大改善，公务员队伍及整个干部队伍的法律素质显著提高，在法文化革新的基础上开始推出一些重大的法制变革举措（如违宪司法审查制度的探索），依法治国方略的推行收到一系列重大实效。

　　第三阶段：21世纪后半期（可简称21世纪后期）。此阶段特别注重加大质量效益型发展力度并获得显著成效，主要表现为高科技支持下的我国经济发展达到人均水平进入世界前列，形成高水平上的经济稳健、持续和协调发展，成为现代意义的经济强国；同时，按照宪政目标完成一系列重大的法制变革，在深入进行法文化革新的基础上建立起比较完善和富有成效的权力监督机制特别是人事法治体系，大致形成符合现代民主法治精神的新型法文化，初步实现现代意义上的宪政理想，基本建成现代法治国家。

　　（二）关于一般论之发展趋势分析

　　从世界范围来看，与经济体制演进、民主政治发展、社会结构变化、文化交流多元、法治模式转换、管理理念务实化、哲学思维实用化等过程同步，行政法文化在20世纪发生了并将在21世纪继续发生深刻变革，从理念原则到制度规范进行全面持久的改革和发展，包括行政立法、执法、守法、司法、法制监督的一系列观念变革与制度创新，以适应其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化所提出的客观要求。也可视之为多元民主、行为科学、公共选择、专家行政、政治分层、利益集团等多学科的新理论带来的影响和变化。

　　受20世纪后期的全球化、信息化、市场化和民主化等世界性潮流的影响，各国行政法发生并将在21世纪继续涌现一系列重大而深刻的变化，主要表现在五个方面：一曰行政疆域的变迁，即从全能政府（所谓行政国家）变为有限政府；二曰行政权行使主体变迁，即从责任政府发展到参与民主；三曰行政法原则的变迁，即从形式法治演进到实质法治；四曰行政目标和手段的变迁，即从管理、指挥、强制发展到服务、指导、合作；五曰行政控权机制的变迁，即从偏重司法审查变为司法审查与行政程序并重。[[15]]

　　从世界主要的法治国家的情况看，21世纪行政法发展的总趋势是：政府在民营化进程中将转移出某些传统职能，同时随着社会生活的发展将承担更多的新职能，故需要依法赋予行政机关相应的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能；随着世界性行政民主化潮流深刻持续的影响，应当赋予行政相对人更多的主动参与行政过程的选择机会，同时采取科学合理的方法（特别是多渠道监督和程序约束）增强对行政的监督效果和追究责任效果以及对行政相对人的救济效果和信赖利益保护效果，逐步建立起民主法治政府，具体表现为有限政府、阳光政府、责任政府和服务型政府（包括相应的行政法治理念和制度），即体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法治系统，从而实现符合现代宪政精神的行政法文化革新目标。

　　罗豪才教授曾专门对此进行过分析，他指出：回顾改革开放20多年的历程并展望21世纪初期的发展趋势，可以看到随着市场经济的发展、民主政治的建设、法治理念的确立，以及信息化、网络化和经济全球化程度的提高，简言之，在政治、经济和社会条件的综合作用下，我国现代行政法制建设取得了重大成就并呈现出八大发展趋势：一曰行政法制观念进一步更新；二曰行政价值取向更加合理；三曰行政法权利（力）结构趋向平衡；四曰行政管理方式趋向多样化；五曰对行政程序价值日趋重视；六曰行政法机制日趋完善；七曰权利救济方式趋于多样与实效性；八曰行政法制方法更加丰富。只有把握好上述发展趋势，才能更加自觉地推动我国行政法在21世纪健康发展。[[16]]

　　笔者认为，对于我国行政法而言，行政法文化革新的主要内涵和追求就是民主精神、科学精神和法治精神得以实现。而这三种精神追求的具体表现，也就是21世纪中国行政法治发展的如下三个相互联系和影响的进程：

　　1.行政法的民主化进程。例如，行政主体和行政权力的多元化社会化发展，行政相对人更广泛和主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到更充分的法律保障的前提下，其政治权利和社会权利将受到更多关注，更加注重依法保障公民参与、行政公开、非强制性行政方式的采用、监督权利的依法行使等各项行政民主制度的逐步扩大与有效实施。

　　2.行政法的科学化进程。例如，在行政法制实践中更加注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新，特别是电子政务的全面推行和电子政府的稳步建立，更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡。将科学精神作为观念更新和制度创新的重要前提，可使行政法制模式更符合我国实际。

　　3.行政法的法治化进程。例如，行政机关的行为更加规范化、制度化和具有更强的预期性，具有“双刃剑”特性的行政权力将更严格地纳入行政法的原则和规则的约束下运作，人权保障更加受到关注和依法推进，对行政相对人权利的救济更加充分，行政相对人的行为也将更有效地受到行政法原则和规则的约束。

　　可以预料，在21世纪前期，我国如下重要行政法律和相关法律将陆续制定或修订出台：行政制法，行政强制法，行政（信息）公开法，行政计划法，行政合同法，行政指导法，统一行政程序法，监督法，人大监督委员会法，等等。

　　在21世纪中前期或后期，由于现代电子信息技术和立法技术发展的推动，以及出于对统一法典的功用与价值追求及其他主客观条件渐趋成熟，我国将会有部分省、自治区或直辖市尝试制定统一法典式地方行政法规或规章总编，也不排除在此基础上全国人大及其常委会尝试制定实体性（或实体为主）的我国统一行政法典的可能。

　　一国多法域（内地、港、澳、台）所带来的行政法制运作中的矛盾冲突问题，在21世纪前期将越来越尖锐地显露出来，系统研究和妥善解决好这方面问题，与解决好一国多法域带来的宪政课题相配合，具有多方面的重大意义。

　　行政法的理论基础研究在21世纪前期、中前期将继续受到关注，获得进一步的发展，形成更多的共识。但总的来看，关于行政法理论基础研究的各种学说观点（例如平衡论、控权论、公共权力论、服务论等等）将长期并存发展，共同推动行政法的发展，不大可能形成大一统的局面。

　　交流对话口径不一是许多人文社会科学门类中比较普遍存在的一种“常见病”，必须重视解决。中国行政法长期存在的用语不够规范统一（如“规范性文件”、“非规范性文件”、“其他规范性文件”、“行政规范性文件”等等不知使用哪一个较为规范）、使用者对某些重要概念（如“双方行政行为”、“行政司法行为”等等）缺乏共识的问题，在21世纪前期将会形成更多共识，到21世纪中前期将基本得到解决，这将大大有利于行政法领域的法律规范适用和学术交流对话。

　　从法律部门和学科体系的角度来看，除本文后面将要提出来进行分别讨论的以外，21世纪中国行政法治发展将出现的另一个重要变化是：在行政法制实践中的方法手段日趋多样化的同时，行政法学研究方法在21世纪将有越来越多的重要改进，此系中国行政法（学）现代化的重要组成部分。其中，定量分析、案例分析、比较研究、交叉研究、边缘研究、社会调查、试点方法、网络技术等现代社会科学研究方法将受到更多关注和配合采用，研究方法的科学性程度将显著提高。例如，行政法政治分析、行政法经济分析、行政法社会学、行政法文化学、行政法心理学等边缘交叉研究将有较大发展。

　　同时，与判例在行政法制实务中的作用逐渐加大的进程相适应，典型案例将更多地进入教科书基本内容中去，案例研讨成为最重要的教学内容和方式之一，而不仅仅是一种点缀和“佐餐”。同时，在行政法教学领域中，更加实用化的诊所法律教育（或称法律诊所教育）的教学方式，也将结合国情加以采用并获得令人瞩目的发展。

　　总体而言，从基本理念、指导原则、基本内容、方法技术、教学研究方式等各方面来分析，我国行政法学在21世纪将进一步从机械法学向能动法学、从静态法学向动态法学、从单一工具法学向综合功能法学演进，这一变迁过程将对整个法制建设以及社会生活各个方面带来重大和深刻的影响。

　　（三）关于主体论之发展趋势分析

　　在行政法的一般论、行为论和救济论继续深入发展的同时，主体论在行政法学体系框架中的分量和地位是否会“日趋缩减和边缘化、次要化”？笔者给予否定回答。可以预见，行政法的主体问题研究在21世纪将受到更多重视，主体理论将重新获得较快较大的发展。其中，行政组织法和人员法在21世纪前期和中前期将有很大发展，行政机关的职能和权限划分等方面将获得较大的进步，并形成科学有效的行政权限争议（冲突）解决机制，以及对行政组织和人员的监督机制和法律责任追究机制；特别是行政编制法将受到高度重视并获得长足发展，其权威性将在逐渐严格的编制执法过程和公务员制度的完善过程中得到增强，以利于克服行政机关职能交混、职责不清的现实弊端。行政法的主体法律制度的进一步健全完善，与行政法的行为法律制度和监督救济法律制度的发展相协调，这是增强我国行政法的科学性与可操作性的基本要求和重要努力之一。

　　20世纪后期出现的行政主体多元化及其表现形态多样化的现象，在21世纪将会进一步发展。这一发展趋势主要表现为：一是行政机关的类型将进一步增多，在越来越多的高技术、高成本和复杂巨系统的新公共管理领域（如科技发展新领域管理、灾害危机管理、虚拟世界行政监管等等）会增设或强化行政管理机关[17]；二是被授权组织的范围将进一步扩大，随着行政管理民营化进程，会有越来越多的法律法规授权行政机关以外的组织（如企事业单位、社会中介组织、非政府组织）依法独立行使某一方面的行政管理权；三是被委托组织的范围也将进一步扩大，为了行政的效率化、便宜化和民主化，会有越来越多的行政机关将某些单项行政事务委托给其他组织承担，尽管委托事务产生的法律后果仍归属于委托者。[18]行政主体多元化及其表现形态多样化的重要原因之一是行政权力的社会化，即行政权力由过去单一地为行政机关专有行使，逐步扩展为有更多的社会组织选择性参与行使；其根本原因在于“二战”后以及20世纪后期一再持续出现的世界民主化潮流引起的行政民主化进程对行政权力的分配与行使所带来的持续深刻影响，它使得人们对于行政法治的价值具有更大的认同程度，对于行政权力的行使具有更多的选择余地和参与机会。[[19]]随着行政民主化的历史进程，行政权力社会化这一趋势在21世纪将获得前所未有的发展。

　　我国现行的地方制度为：一般地方＋民族自治地方＋特别行政区；改革开放过程中我国陆续出现许多在政策条件乃至立法权限等方面有别于传统体制的各类特殊区域，尤其是城市的变化发展更为显著和深刻，如经济特区、出口保税区、沿海开放城市、计划单列城市、较大的市、市地合并后的市等等；而且我国地方制度今后肯定还会更加多样和深刻地发展。[20]伴随地方制度的多样化和地方自治成分的增加，关于分类型、分层次的有限地方自治制度的探讨和实践将进一步受到重视并有较大发展，因此地方立法和地方行政立法问题也将放到更加突出的地位，将促进地方行政组织法的有关部分从21世纪中期开始出现令人嘱目的发展。[21]

　　关于行政机关以外的其他行政主体（如公法人、公务法人等被授权组织）的研究将有较大发展，那种混合组成、“官民”结合、地位独立的行政委员会一类的机构（类似美国的独立管制委员会）在21世纪将有一定程度的发展并在未来行政组织体系中占有不可忽视的地位，与此相关的立法和行政立法以及理论研究也将有新的发展。

　　在21世纪前期以及中前期，以《公务员法》和配套立法的陆续出台为基础，公务员制度在规范化运作方面将有较大进步，公务员队伍的总体法律素质在健全的行政组织法推动下将有更显著的提高，基本形成科学化高效化法治化的我国公务员制度。

　　行政相对人在行政过程中的地位、作用和权利，特别是监督行政、行政参与、权利救济等问题，将进一步受到重视和解决，成为所有重要的行政法律、法规、规章的基础性内容，并出现行政相对人参与行政和权利保护的专门立法。简言之，关于行政相对人的理论研究和立法保护在21世纪将会有较大发展，这是行政民主化的必然要求。

　　（四）关于行为论之发展趋势分析

　　首先是依法行政的基本理论、依法行政的制约因素、宪政与依法行政的关系、依法行政与行政救济的关系等方面的问题将进一步受到重视，各级人民政府将制定更加科学规范、符合实际的依法行政实施纲要、规划和计划来指导实践，依法行政的理论和实践在21世纪前期能够获得更快更大更理性的发展。

　　由于我国社会发展的总趋势乃是建设为人民服务的国家和走向合理的福利政策国家（所谓合理的界限是福利政策不至于压抑发展的活力），所以给付行政、保育行政和服务行政等方面的行为在21世纪将大量增加，相应的行政作用立法也将有更大发展。

　　将进一步建立和完善针对抽象行政行为的纠错机制，切实规范抽象行政行为，特别是重新定位和严格约束规章以下的行政规范性文件，这对于21世纪我国行政法的发展具有重大的理论和实践意义。同时，行政行为的外延将日益宽泛化，行政行为的抽象与具体之界线也将淡化、模糊化。

　　经过坚持采取完善立法、强化监督的一系列措施（例如在行政处罚法、行政许可法的基础上尽快制定出行政收费法、公益捐助法、行政强制法等等），过去长期和普遍存在、人民群众反映极为强烈的“三乱现象”（即乱处罚、乱收费、乱摊派）和“审批经济现象”，可望在21世纪前期基本纳入法治轨道，得到比较妥善的解决。

　　根据我国加入WTO的承诺和实施区域开发战略的要求，将通过一系列行为法律制度创新，包括废除不符合WTO原则和规则以及不符合区域开发战略要求的过时法律规范，为更好地符合WTO的要求和推进区域开发提供更适用配套的行政法律制度。

　　现代行政法在强调依法行政的同时也注重行政的民主性、效率性、灵活性和积极能动性，所以行政机关的非正式行为、非权力行为或非强制行为等等（如指导性行政计划、行政契约行为、行政指导行为、行政信息行为和各种行政服务行为）在21世纪将进一步受到重视和稳健发展，并基本走上法治轨道，表现为比较适度、规范和可救济。

　　行政专门裁决、行政仲裁、行政复议等行政司法行为在21世纪将呈多样化发展，并通过专门立法加以规范化，其对于社会生活特别是社会经济生活的积极调整作用将进一步发挥出来。

　　行政程序法与行政实体法相辅相成，具有规制行政主体行为的积极作用。在行政民主化和行政法治化的双重进程的强有力推动下，我国的行政程序法律制度在21世纪前期和前中期将有较大发展，其中与行政公开制度有关部分的发展将尤为迅速和突出。例如被称为参与主义的行政立法、行政执行就要求：重要行政立法草案公布出来听取民众意见的草案公告制度将更加规范化、便民化（公众评论期间应尽可能延长），行政立法审议会制度将在试点基础上逐步建立起来，行政执行过程中的听证程序制度的完善化等等。而且，涵盖面广、包容性强、适应性好的我国统一行政程序法典，可望在21世纪前期制定出来，这具有行政法治发展的里程碑意义，而且单行法中的行政程序立法也会不断加强和完善以与之配套；但行政程序制度的有效运作不可能一蹴而就，尚需更长时期的行政程序法制实践来逐渐整合。

　　还应指出，由于行政程序制度一方面可以规制行政权力的行使过程，另一方面也存在一定的刻板性、高成本性等缺点，且在发展成熟并超过一定限度后会进一步凸显和放大这方面的缺点，所以辩证和长远地看，我国行政程序制度发展的目标应定位于适度发展，而不是程序设置得越多越好。一般说来，行政程序与行政的规范和公正有关，但也存在成本和效率方面的问题，对此应有辩证认识和理性的行政程序立法政策取向。

　　由于各种自然灾害、传染病暴发流行、社会动乱、人为重大事故等突发事件的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。这种“危机管理”也称为 “紧急状态管理”（Emergency Management），特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程的应对机制和制度安排。一个国家和地区为防止突发事件的巨大冲击力导致社会生活秩序的全面失控，就需要运用行政紧急权力并实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益，这就是所谓公共应急法制，它具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等诸多特点。危机管理＋利益平衡，就是公共应急法制的功能。由于政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权，这称为不得超越权利克减底线），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以更为严格有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一。从20世纪后半期许多国家的行政程序立法实践来看，针对特殊和紧急情况的行政法治需要，在行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款，是一种比较普遍和有效的做法。因此，在21世纪前期将要出台的我国统一行政程序法对于如何加强公共应急法制建设必须有所回应，也即在行政程序法典中专设一个部分来规定紧急行政程序，就公共危机中的行政应急管理措施的适用范围、程序原则、约束机制、补救机制等等加以具体规定，这对于满足公共危机管理的紧急需求，通过规范紧急行政权力的行使过程来保护行政相对人的合法权益不受行政权力伤害具有特殊意义。因此，2004年修宪将紧急状态理念和法制明确地载入宪法，提供了更加明确的宪法依据后，我国应急法制建设将在21世纪前期出现较快发展，要制定出龙头性的紧急状态法（或突发事件应急法）以及相关法律法规，以满足公共危机管理法治化的基本要求。

　　（五）关于救济论之发展趋势分析

　　我国行政法的监督与救济环节中许多曾长期争论的内容，以及新的监督与救济制度，在21世纪将陆续形成共识、得到确立。例如，关于怨情申诉的法律制度将通过现有信访投诉举报制度的法治化改造得以建立健全，新闻舆论对行政的监督将得到有效的法律保障和规范，将有更多的行政机关的外部行为（包括行政契约行为、行政指导行为、非正式行政行为、行政事实行为、抽象行政行为等等）纳入行政复议和司法审查的范围，涉及和影响到公民权益的行政内部行为和一些准行政行为也将逐步纳入行政复议和司法审查的范围，新的复议、诉讼类型将得以确立（如行政公诉、集团行政诉讼等等）。[22]简言之，监督行政法律制度中的司法化因素将逐步增大（但也不是无限度地增大），直至达到对行政的必要监督力度后与其他监督行政方式处于动态平衡和协调状态。同时，公开发布的典型行政判例在司法审查实践中的指导作用将进一步加大。

　　应当指出，我国行政法的监督与救济环节中，人大监督的牵头作用在21世纪将会越来越充分地发挥出来，特别是人大对政府的“人事监督”和“钱包监督”这两大权力将会更强有力地行使（例如审计监督今后也可由全国人大常委会直接领导或指导）。而且，我国的人大监督专员制度可望在21世纪的前期或中前期建立起来。建立人大监督专员制度的理由在于：监督专员制度（Ombudsman）是当今一些市场经济发达国家的监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，其运作经验值得刚走上市场经济轨道的我国借鉴；在探索新监督体制的过程中，作为完善现行监督体制的特别措施之一，应以大胆改革、积极探索的精神，尽快建立人大监督专员制度，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先进行试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区派出监督专员（不是按行政区划逐一派出，而是跨区域派出），由其对相应区域、机关的行政权力（也可包括其他的国家权力）行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。

　　在纠纷解决行政终局进一步减少和各种非诉讼纠纷解决机制（ADR运动）获得发展的同时，我国行政诉讼制度建设和理论研究将在21世纪得到深入发展，其显著特点是受案范围将大大扩展，审理程序和审查标准将更为丰富，证据制度将更加完善。[23]

　　同时，行政赔偿、行政补偿以及相应的个人追偿制度和立法也将在21世纪前期和中前期获得进一步发展和完善，对行政相对人的权利救济将更加便利、充分和可靠，同时对有严重过错的行政执法人员的责任追究也将更有力、更规范。

　　（六）关于部门论之发展趋势分析

　　部门行政法也称分论行政法，或称行政法分论，其包括的领域和门类甚多。尽管以往行政法学界（包括一些国外行政法学者）对于部门行政法没有太大的研究兴趣，有的学者甚至认为部门行政法应当取消或预言其将会消失，但多数学者认为部门行政法有其特殊的作用，不能轻率地否定其存在价值，而且部门行政法的实际发展和在实践中的作用也与上述判断不相符合。从历史经验来看，随着现代行政范围的不断扩大和行政方式的不断变化，我国行政法学研究今后应摆脱单一的总论研究模式，谋求研究对象的多样化，尽可能研究行政领域涉及的各种法律问题，运用实证方式揭示和解决各部门行政法领域的具体行政问题，如改善金融行政监管方式和手段等金融行政法领域的问题，以及公安、工商、土地、税务行政等领域的行政法制改革等等。总的来说，由于经济、政治、社会和思想文化发展的特点，特别是国家职能和政府角色的变化走向，21世纪我国的部门行政法将获得与总论行政法（常称为行政法总论）大致相应的发展，其中主要是在经济与社会发展中的给付性、服务性和保护性领域发展较快。具体而言，预料如下五个方面的部门行政法制和专题研究在21世纪将受到更多重视，获得较快发展：

　　1.关于经济稳定增长和经济秩序维护（包括金融秩序监管）、资（能）源利用与保护、环境（生态）改造与保护等可持续发展方面的行政法；

　　2.关于教育、科技（含知识产权和新科技领域）、文化、卫生保健、体育运动方面的行政法；

　　3.关于人权、安全、政治发展、社会发展与社会保障方面的行政法；

　　4.关于网络领域管理和服务（包括电子商务、电子社会事务管理和服务）以及电子政务建设和运行方面的行政法；

　　5.关于经济与社会生活中涉外因素（国际间、区际间事务）方面的行政法。

　　21世纪中国行政法将出现的上述民主化、科学化、法治化发展演进不会是孤立进行的，而是紧密联系、相互影响的交叉复合进程，它们与我国经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪政、刑事法治等其他公法领域都将有强烈深刻持久的交互影响；故须以宪政发展的眼光，根据行政法治发展的要求，从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，把握发展趋势，作出正确选择，积极推进观念更新和制度创新，努力推动中国行政法的制度建设和理论研究在21世纪获得更大发展，促进宪政和行政法治目标的完整实现。

　　参考文献

　　[1]皮纯协。行政法学[M].北京：群众出版社，2000.313以下。

　　[2]这一时期南京国民党政府的行政法（系其“六法全书”之一）已包括内政、军政、地政、财政、经济、人事、律师、会计师、行政救济及司法服务等诸多门类的法律规范，其中既有基本法，又有单行条例，还汇集有各种解释例，内容已较丰富。现在我国台湾地区的行政法就是在此基础上发展起来的。尽管南京国民党政府从立法上作了上述努力，特别是其中还包括一些具有行政法治外观的行政监督和救济方面的法律规范，但借用高道蕴教授对中国早期法治思想的一段论述来说，在很大程度上似乎不宜将此“看作是对保护个人权利的程序正义关心的表现，而应看作是为了自己目的保持人类和物质资源的一种手段。……不过是其他更实际考虑的一个附带后果而已。”高道蕴等：《美国学者论中国法律传统》，北京：中国政法大学出版社，1994年版，第252页。

　　[3]这一时期南京国民党政府在所谓“战时行政法”理论指导下，借“戡乱”以稳定国家局势为名制定了一些特别行政法，某些法规的效力甚至高于宪法，如《国家总动员法》、《戡乱总动员令》等等，旨在增强一党专制统治，限制民主自由，表现出明显的反动性和专断性。参见张晋藩、李铁：《中国行政法史》，北京：中国政法大学出版社，1991年版，第415－416页。

　　[4]法学教材编辑部《行政法概要》编写组。行政法资料选编[M].北京：法律出版社，1984.462-465.

　　[5]限于资料、时间、篇幅等方面原因，这里未对20世纪下半叶我国港澳台地区的行政法治发展情况一并进行考察，容另文对其演进轨迹和特点加以探讨。

　　[6]皮纯协。1994年行政法学研究的回顾与展望[J].法学家，1995，（1）。；崔卓兰。市场经济与行政法制革新[J].行政法学研究，1994，（1）。；湛中乐。市场经济条件下政府法制建设的若干问题[J].中国行政管理，1993，（1）。；学会秘书处。市场经济与行政法制理论研讨会综述[J].法学研究动态，1994，（9）。

　　[7]罗豪才。我国行政法制和行政法学的继承与超越[J].法学家，2003，（5）。

　　[8] 据查阅，我国法学界大约从1988年开始呼吁依法行政并逐渐展开对此问题的讨论，在短时间内发表了一大批专题论文，但随后沉寂了一段；1992年正式确立市场经济体制目标后，关于依法行政的众多专题论著又陆续发表出来，讨论显得非常热烈，行政实务界也积极参与讨论和进行实践探索，但总的看来深刻性似嫌不足。

　　[9]许崇德，皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社，1991，（114-115）。

　　[10]王周户，柯阳友。行政法治与行政程序法[J].法治研究，1997，（1）。

　　[11]参见许崇德主编：《港澳基本法教程》，中国人民大学出版社1994年3月版，第253页。而且，将来台湾问题获得解决，实现祖国和平统一大业时，还将设立更具创新性、灵活性和规模效应的台湾特别行政区或者台湾特别自治区。那样，“一国多法域”的轮廓将更为丰满，实践将更加丰富。

　　[12]陈蓬。斯蒂格利茨谈现代经济学的发展[J].光明日报，1998－8－14.

　　[13]世界银行编写组。1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].蔡秋生等译，北京：中国财政经济出版社，1997，（前言部分P3）。

　　[14]［美］托尼·于特。第三条道路不是通往天堂之路[J].参考消息，1998－10－12（3）。；莫于川。中政府：我国城市政府组织法制的理性选择[J].现代法学，1995，（2）。

　　[15]姜明安。新世纪行政法发展的走向。中国法学会行政法研究会2001年年会交流论文。

　　[16]罗豪才。现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报，2001，（5）。

　　[17]有的学者认为，从权力来源看，现在的行政机关已包括两类，即法定行政机关和《行政处罚法》第十六条增加规定的“被决定行政机关”。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。这就是受到人们较多关注和争议的相对集中行政处罚权制度。它针对我国行政处罚实践中的突出矛盾，通过立法调整和扩展了行政处罚执法主体的范围，在行政法的主体理论与制度创新方面具有特殊意义。此处所谓“一个行政机关”，可称之为“国务院决定或其授权省级政府决定的执法主体”，或简称“被决定行政机关”，它在权力来源等方面与“法定行政机关”似乎有所不同。因此，从行政处罚制度的角度看，现在直接面对行政相对人的具体执法主体实际上有4类，即法定行政机关、被决定行政机关、被授权组织、被委托组织（其执法后果归属于委托行政机关）。

　　[18]尽管被委托组织是以委托机关的名义行使某一方面的行政管理权，其公务行为后果归属于委托机关，但直接面对千百万行政相对人（行政相对人是该公务行为的管理和服务对象）的毕竟是该被委托组织。

　　[19][美]艾伦·S.科恩（Eilen S.Cohn），[美]苏珊·O.怀特（Susan O.White）。法制社会化对民主化的效应[J].国际社会科学杂志，1998，（2）。

　　[20]例如未来在三峡库区，也可成立类似美国的独立管制委员会那样在特殊地域或领域发挥作用的三峡库区发展管理局，以适应其经济社会发展与公共管理上的特殊需要。又例如我国台湾地区，在“一国两制”的框架内，今后可发展成为地方自治成分较之港澳特别行政区更大的我国“特别行政省”或“特别自治省”或“特别自治区”。

　　[21]关于地方自治问题，学界历来有不同见解。一般认为，现实生活中已很难找到一种完全不带有自治成分的地方制度，我国的地方制度实质上也是一种地方自治制度，但在习惯上不这样提，而统称之为民主集中制。今后我国有限地方自治制度的发展，从某种意义上说乃是地方自治成分在现有基础上的进一步增大。参见许崇德主编：《中国宪法（修订本）》，北京：中国人民大学出版社，1996年出版，第244—245页。

　　[22]这里提及的行政复议和行政诉讼类型已在许多国家实行。例如在美国，非正式行政行为、某些行政内部行为等都根据“造成损害且引起可由司法裁决的争议”这一理由纳入了司法审查的范围。参见伯纳德·施瓦茨著、徐炳译：《行政法》，北京：群众出版社，1986年10月版，第488—491页提及的案例。

　　[23]笔者认为，随着诉讼实践的发展和法制资源的增多，作为一种目标模式，今后我国行政诉讼受案范围宜按“两要素说”加以确定，即：只要具有“损害事实”和“联系因素”，就可纳入司法审查范围。这样，关于行政指导行为、抽象行政行为等等的可诉性争议，就不再成为问题。