行政与法律之争──论中国之反腐败 |
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[内容提要]腐败是各个国家政府和人民都可能面临的挑战，古往今来，反腐败的问题一直是民主社会不变的国策。中国有着悠久的反腐败的传统与经验，本文从思想理念，行政方针，法律构建三方面分别着手，分析腐败的原因和应对措施，然后回归到一点中心-依法行政防止腐败。原由是历史的，过程是艰辛的，对策是明显的，相信中国反腐败之路的前景是光明的。
[关 键 字]反腐败 依法行政 廉政建设
中国的腐败问题一直以来受到国内外的关注，也许是因为他的历史悠久：乾隆朝代的“大贪”-何珅可谓家财千万，远近闻名，中外知晓。也许是因为中外的社会体制差异，使得西方将世界普遍存在的权力的腐化堕落归结到意识形态，以此作为手段，当作炮弹。抑或是中国的法律与行政的特色运作体系带来了不可避免的漏洞。反正中国的，再扩大点说，世界的历史就是一段腐败与反腐败的历史。
虽然腐败是根源于权利的社会现象，但是也我们应当清楚的认识到腐败的问题不可以单单抽象的定义到某些具体的观念，制度的设计和操作上。首先，腐败的存在是客观的，有权力就有腐败，权力的滥用就必然的滋生腐败。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。1其次，腐败伴随国家的产生而发展，国家同时也运用自身行政手法进行权力的限制。最后，人民依靠法律约束自己，控制权利的实现，以法制腐，是法治社会应有的题中之意。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权利约束权力。”2
思考讨论中国的反腐败问题，溯本清源，腐败现象屡禁不止，其原因不外乎有那么几点：
（一）、公务员自认为薪水偏低，物质欲难以满足，取之于民，用之于我的观点成为时尚。
比如：公务员买套普通的房子，非七万八万的是买不到的，而一般公务员的薪水才多少？得攒几十年？这还未排除他们赡养父母、抚养儿女等项正常开支。当然，全国还有许多生活水平更低得多的，面朝黄土背朝天的父老乡亲和无数下岗职工，但老百姓对公务员的要求真的不高，他们认为公务员应该拿的多拿点，只要为他们好好为人民服务，多办点好事、实事，也就行了。但真正“拿”到腐败的水平了，公务员的那一杆称还摆了平吗？能摆了稳了吗？有的地方大搞“一家言”、“一家行”，真正的目的就是通过消除所谓的“杂音”（即不同意见、不同想法等）将自己的权力绝对化，达到行使权力的随心所欲化。一个人这样做了，大家都向他看齐了，那腐败怎么反下去。这是一个观念更新的价值。公务员代表公家，服务人民，手上是有一点的权力，但有没有思考过这些权力是哪里来的？莫名其妙的生出来的吗？还是什么人赋予的呢？这一点值得我们去好好的思考。这是腐败者聊以自慰的理由。
（二）、国家和地方对于腐败的打击力度有待进一步加强。
腐败现象随着改革开放，逐渐明朗化、公开化、固定化。这些现象以前在暗处，不了解情况的老百姓不可能知道，这些年媒体的力量上来了，公民的观念也前进了。腐败越来越多的受到社会的关注。国家一直都在防，在治，但是力度还是不够，范围还是不明确。国家在管，地方也在管，为什么反腐败就是不见成效呢？你不管，我贪，你管了，我小心点贪。方式问题，态度问题，队伍问题这些都应该好好的思考。国家宏观调控能力和地方基层工作作用的配合就是要在这里体现出来的，需要挖下去，深进去，治起来，比如说像对打击犯罪的机关和人员的赎职罪的定义范围要扩大。纪委、监察、检察、公安等机关或工作人员明知某些人有犯罪行为，但为了人情，还是民不举，官不理。自身没有建设好，拿什么来服人，用什么来管人，严于律己就是这么一个道理。
（三）、法律体系不健全，规定过于笼统，腐败分子抱有侥幸心理，能拿就拿，能多拿就多拿。
中国的法律需要完善的地方还有很多，仅仅有关反腐败的法律结构上，《刑法》规定了6种基本罪名，但比起社会上千奇百怪的腐败现象，那估计只能是沧海一粟，管中窥豹-毫无作用。更何况是没有达到刑法惩治的程度呢？法律上没有措施来限制，眼看着权力的腐败、堕落，出现一个无法填满的黑洞。比如：有的腐败分子贪污受贿几百万元，证据确凿了，但坐几年牢就完事了，更有甚者还不定罪。所以需要制定更加严格的反腐法律体系，与时俱进。好比制定贪污受贿共计10万或者50万元以上，证据确凿者，从严惩治，从某年某月开始执行。执行此法以前贪污受贿所得的一律不追究法律责任，但以前的贪污受贿所得财产不得继承、不得馈赠、不得转移。这样从严的法律才能执行得下去，腐败才能控制得住。反腐败方能成为有法可依的大计。
腐败的原因明白了，怎么来“反”呢？问题提出来，就需要解决。从原因入手，针对性的采取措施是一种整体的思维方法。
（一）、廉政建设
“为政清廉”这个词常被人们提起，它又常和“勤政为（爱）民”等并列一处，或者直接被称为“廉洁勤政”。由此容易得知“廉”，在许多的与“政”的结合中，不仅属于行为与品质的范畴，也是属于政治的，可以说是与“为政”、为政者“紧密相连的。
“吏治上的、司法上的腐败，是最大的腐败”。为政，执法，反腐败，就当从倡清导廉做起；同样的，为政者、执法者要保持不腐不败，也就要从身清体廉做起。须知，为政要清廉，清廉方可为政。
所以用利益的观点探索廉政建设措施、创新廉政制度，是从源头深化廉政建设、遏制腐败行为的一条新路，也是通过行政改革逐步铲除滋生腐败的土壤的重要途径。
首先，在行政官员选拔上“廉”。做到平等竞争，公平上岗。优胜劣汰，建立起一套能吸引人才、发现人才、任用人才的选拔机制3.加大透明度和公正性，摒弃靠命令，依关系任命官员的制度。
其次，我认为要保证从政人员权力行为的廉洁，应该调整现有利益格局，逐步建立合理的公务员收入增长机制，有效地解决社会财富分配不公的问题，为从政人员廉洁奉公创造良好的客观条件。“高薪养廉”正是这一理念的技术设计，当时与之配套的需要一种行之有效的淘汰机制，这种机制以社会对官员的充分监督、制度对权力的充分制约为基本框架。在社会监督和权力制约充分有效，整个社会支付的行政成本不致过高的前提下，高薪养廉就具有了现实的可操作性。
有了高素质的人材掌控权力同时设计行之有效的淘汰机制，充分监督、限制，相信廉政制度的实行不会是无稽之谈。
（二）、行政服务
权力的来源问题，一直是各国、各界人士争论激烈的话题。根据卢梭的社会契约论，笔者认为人们为了保障自由、安全等基本人权，进一步促进公共利益，把自己的一部分权利让渡出来，组成国家权力，因此国家权力的最终归属于人民大众，而不属于高高在上的政府官员。政府官员手中的权力只不过是人民授予的，其性质是一种服务权，4它服务于公共利益，受制于公共利益，这是公共权力行使是否合法的唯一标准。现代政府的价值取向是服务社会，角色定位是社会服务者，所以“有必要逐步给行政部门灌输一些新的精神，因为行政部门已表现出某种倾向。它们对历史抱残守缺，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道”5.“权由民授、官由民选、政为民谋、权受民督”才是政府应有的行政理念。
在制度构建上，政府设立权力的硬约束机制。权力本身无所谓好坏，关键在于它被用来做什么样的事。健全的政治体制应该具有一整套对权力的硬约束机制，以保证权力被用来做好事、防止权力被用来做坏事；即使出现滥用权力做坏事的情况，也能够及时地发现与揭露，并且尽快予以纠正。实际上就是行政权力运行的界限设计，用权利限制权力的问题。
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具体说来，国家与地方采用行政双轨制运作，横向限制与监督，纵向平等与共进。
一是改革行政审判制度，规范行政审批权力；
二是推进财政制度改革，强化资金管理；
行政具有其特殊的灵活性，政府可以根据具体情况制定适应时事的措施，加强反腐败的力度，开拓反腐败的手法，在稳定中前进。
（三）、法律保障
法律是社会最后一道防线，反腐败的问题与法律有着必然的联系。完善法律体系，我们要做到：
其一，严格执行立法程序，严把审查关。本着“成熟一个制定一个”的原则，把好法规、规章草案的立项关和审查关。
其二，广泛征求意见，大力推进立法民主化。草案审查修改过程中，提高政府立法质量。
依法治理和预防腐败犯罪，一方面是权力配置、运作法制化，使廉政勤政建设法制化，另一方面是加强治理腐败犯罪的专门工作和立法，明确社会各预防腐败犯罪责任主体在预防腐败犯罪中的地位、职责和工作具体程序，以及失职的法律后果，尤其是具体明确有关惩治和预防腐败犯罪的专门职能机构的法定地位、具体法定职权和工作程序。比如尽快制定公务员法、行政公开法、公务员财产申报法、监督法、公共产品采购法等，加强对公职人员行为、财产状况、行政行为进行完备的法律监控。
对于有关规定贪污贿赂等职务犯罪行为的法律，立法上加以完善，细化其规定，增强完备性、科学性、严密性、明确性和可操作性。
但是法律本身具有滞后性，他调整的社会关系是以相对成熟为前提，很难有预见性，预先对尚未出现、成熟的社会关系进行调整。6现实社会又是一日一变的，就立足预防腐败犯罪的目的，关于预防腐败犯罪原则、主体、职责、措施、程序和法律责任的综合性、全国性的专门法律法规加强论证、制定，使治理腐败犯罪从目前主要依靠党和政府的党风廉政自律责任要求上升到国家的法律责任强制，增强治理的权威性和统一性。
有了法律的保障，有法可依和执法必严，必然给腐败分子以威慑力，这也是法律设计所要达到的效果和价值。
行政和法律是不冲突的，但是现实中人们却认为行政是政府，法律是人民，往往将权力与权利对立起来，演变成行政与法律之争，其实这种观点太过于片面化，行政与法律不但不是冲突可而且可以说行政与法律是相互协调，相互影响的解决问题的两个不同的视角。
依法行政就是将两者综合，是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律的规定。7依法行政既需要观念的转变，也需要制度建设的保障，更需要法规范的有效运行。也就是说，是理念、制度及实施的“三位一体”。
理念的改善具有长期性的特点，笔者认为积极的反腐败在思想上：
1、做到政府责任和公民权利的双重回归。
2、从治民、治市向治官、治权的思维转变。
3、政府由“无限权力”走到“有限权力”。
4、观念上“公民责任”发展到“政府责任”。
关于依法行政在这里还想强调一下“行政”和“法”的关系：笔者认为法优先优位于行政，法高于行政；行政必须有法，无法律即无行政；行政必须服从于法。执行国家意志的功能为行政，行政作为国家意志的执行工具，主要功能就是执行国家权力机关制定的法律。
依法行政对于反腐败的意义体现在消极防范，也就是对政府行政机关的行政行为依法进行规范，防止权力的滥用，并使受到不法行政行为侵害的公民权利及时得到补偿。现代社会的法律对行政职权的行使，并不是也不可能事无巨细全都进行规范，而是规定一些原则，规定一些有弹性的条文，规定可供选择的措施和可上下活动调整的幅度，赋予行政机关一定的行政立法、行政自由裁量和行政紧急应变等特权和专权，以便行政机关有灵活机动的余地和空间，能卓有成效地处理复杂多边或紧急突发的公共事务和事件。当然，法律在赋权的同时，也根据“主权在民，限权政府”的原则，从防止行政权力专断滥用的角度，对行政法律法规不断进行丰富和完善，加强立法力度，对不断扩大的行政职权和行政领域加以约束和规范。
依法行政，重点是外部行政行为要纳入法治化、规范化的轨道，以最大限度的保护人民群众的合法权益。防止腐败的发生，从事后防范提前到事前威慑，在法律与行政的调和中切实的实现“三位一体”的反腐败。依法行政，使法律成为行政的实质指导，行政依法，使行政在法律的范围内实施。
在中国，反腐败的目标不是一时一刻就可以完成的。腐败有其历史的根源，现实的土壤，从理念上求改变是最基本的，向行政中寻实施是最必须的，于法律下问原则是最广阔的。思想、行政与法律，三者相互配合，相互依存，相互促进，缺一不可。腐败是社会现实，但又是可以治理的，应该相信反腐工作的前景是光明的。在法律和行政之间寻一个制衡点是反腐败的题中之意。
参考文献：
1 胡建泵：《行政学》，法律出版社，1998年版，第71页。
2 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书出版社，1961年版，第154页。
3 傅思明：《中国依法行政的理论与实践》，中国检查出版社，2002年版，第48页。
4 傅思明：《中国依法行政的理论与实践》，中国检查出版社，2002年版，第9页。
5 ［法］勒内·达维：《英国法与法国法》，舒扬等译，西南政法学院法制史教研室1980年印，第109页。
6 金国坤：《依法行政的现实基础》，中国政法大学出版社，2001年版，第53页。
7 应松年：“依法行政论纲”，载《中国法学》1997年第1期。
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