浅议行政诉讼中的第三人

论文摘要

行政诉讼中的第三人制度的设立，对于维护行政相对人的合法权益和保证行政审判的司法公正均具有重要的法律意义。按照行政诉讼法第二十七条之规定，同被提起诉讼的具体行政行为具有法律上的利害关系的公民，法人或者其他组织，均能够作为第三人参加诉讼，在诉讼中亨有类似于民事诉讼中具有独立请求权的第三人的权利义务，能够对行政诉讼的单位提出自己的主张和理由，并可以对一审判决提出上诉，不服生效判决或裁定的，还可以提起申诉。由于其诉讼地位和法律地位的重要性，如何充分发挥第三人在行政诉讼中的作用，并依法对其合法权益予以保护，就成为行政诉讼操作程序中的一项重要内容。但因我国行政诉讼法律规定的相对粗略，在审判实践中，对于第三人的参诉地位，何种人应当参加诉讼，以及诉讼中应当给予其哪些权利，应履行哪些义务等问题一直是困扰行政审判工作的难题。本文就行政诉讼中第三人的界定，一些边缘案件第三人的设定，第三人参加诉讼的程序和实体操作及第三人的意义和特点等内容进行了探讨，在通过不断的理论探讨和审判实践摸索，促进我国行政审判制度的不断完善，使行政审判能够成为与刑事审判、民事审判并驾齐驱的三大审判之一，充分发挥其保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的职能，逐步实现依法行政，依法治国，大力推进我国的法制化进程。

关键词：行政诉讼     第三人       行政机关

在行政诉讼中如何规定第三人的问题，是行政诉讼中争议较多的问题之一，现就有关第三人的问题略抒已见。
一、第三人范围的界定：
行政诉讼法规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民，法人和其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。”所谓“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，是指同原告受到处理的具体行政行为有利害关系，即行政诉讼第三人是指与原告受到处理的具体行政行为有关公民、法人或者其他组织（包括行政机关），这样，既可以把第三人限制在行政关系主体的范围之内。又可以避免把第三人范围定得太窄而影响行政诉讼的正常进行。根据以上解释，行政诉讼 中的第三人由于同原告受到处理的具体行政行为有利害关系，因而第三人与被告的行政机关之间存在着或可能存在着行政法律关系，也可能与原告之间存在着行政法律关系或者其他法律关系，因而与提起诉讼的具体行政行为有着利害关系。
行政诉讼第三人是指与原告受到处理的具体行政行为有关的公民、法人或者其他组织，这就把那些会同原告存在着民事法律关系，因而诉讼结果会影响其民事权益的人从第三人中排除出去。如某药品行政机关吊销了某制药厂的药品生产许可证，该制药厂不服，向人民法院提起诉讼。在这个行政诉讼中，尽管诉讼结果会影响到同该制药厂有购销合同关系的某医药商店的权益，但医药商店不能作为第三人参加行政诉讼，因为医药商店与该制药厂受处罚的行政行为无利害关系，因而同该制药厂提起诉讼的具体行政行为也没有利害关系。
二、第三人的特点：
行政诉讼中的第三人有下列特点：
1、行政诉讼中的第三人是原、被告之外的公民、法人或者其他组织，可以是一个，也可以是数个即第三人主体具有多样性。
2、行政诉讼中的第三人是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的人。所谓利害关系是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，它包括直接和间接的利害关系。如治安案件中的被处罚人、确权案件中的当事人、民事赔偿裁决案件的当事人都是与具体行政行为有直接的法律上的权利义务关系；治安行政案件中的被分割人，越权许可的行政机关则与具体行政行为有间接的法律上的权利义务关系。
3、行政诉讼第三人的存在是以他具有行政法上的权利义务为前提，如果某人同被诉的具体行政行为没有行政法上的利害关系，他就不能作为行政诉讼的第三人。如个体经营户甲经乡政府批准后建成厂房三间，该建房款是从公民乙处借一万元，公民丙处借五千元而来的，若县政府认为甲公民的建房是违法占用耕地，乡政府越权审批无效，作出了没收该栋房屋的决定，由此而引起的诉讼，乡政府可以作为第三人，因为被诉具体行政行为是否合法将会预决乡政府的审批行为是否合法，如果被告胜诉，乡政府将承担行政赔偿的责任，乡政府与被诉讼具体行政行为有法律上的利害关系。而公民乙和公民丙则不能作为第三人参加诉讼，因为被诉的具体行政行为是否合法虽然决定了甲公民的厂房能否投入使用，甲公民能否使用收益偿还借款，但具体行政行为并没有消灭甲、乙、丙之间的民事借贷关系，乙公民和丙公民只是与诉讼结果有着事实上的利害关系，与被诉具体行政行为没有行政法上的权利义务关系，不能作为行政诉讼的第三人。
4、行政诉讼的第三人参加诉讼的目的在于维护自己独立的合法权益。
由于行政诉讼的被告必须是行政机关，第三人参加诉讼不能以本诉的原、被告为共同被告，第三人也不是与诉讼结果有利害关系而参加到诉讼中来的人。行政诉讼的第三人参加诉讼的标的与原、被告之间争议的标的具有同一性，他也是因具体行政行为影响了他的权利义务而参加诉讼。因此，行政诉讼的第三人参加到诉讼中来，既不是为了维护原告的权益，也不是为了维护被告的权益，而是为了维护自己独立的合法权益，他在诉讼中，既不是原告，也不是被告，而是具有独立诉讼地位的诉讼参加人。
三、若干情况下第三人的设定：
（一）治安行政案件的被处罚人和被侵害人均可以作为第三人参加诉讼。
《治安管理处罚条例》第三十九条规定：被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决，不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。根据上述规定，被处罚人或者被侵害人均可以作为原告提起诉讼，他们也就均可以作为第三人参加诉讼。治安行政案件中，行政处罚的内容与被侵害人和被处罚人的权益密切相关，如果被侵害人认为行政处罚显失公正，起诉要求加重对被处罚人的处罚的，被处罚人可以以自己的权益将受到影响而作为第三人参加诉讼，这样被处罚人就与公安机关之间存在着行政法律关系；如果被处罚人起诉，要求撤销或减轻对他的处罚，被侵害人也可以申请或者由人民法院通知作为第三人参加诉讼，这样被侵害人与被告公安机关之间没有行政法律关系，但是与被处罚人受治安管理处罚的行为有法律关系。
（二）确权行政案件中，主张权利的人可以作为第三人参加诉讼。
在确权行政案件中，主张权利的人与被告行政机关之间存在着行政法律关系。当行政机关对权利归属纠纷进行裁决之后，如果一方不服向法院提起诉讼，经行政裁决已享有权利的另一方就面临失去该项权利的危险，因而他与提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，可以以第三人身份参加诉讼。
1、土地确权行政案件中主张权利的人，可以作为第三人参加诉讼。如甲乙两人争执某块土地的使用权，国土局确定该争执地使用权归甲，乙不服向法院起诉，要求撤销国土局的确权决定，这时甲就面临着失去该块土地使用权的危险，甲就可以作为第三人参加诉讼。
2、其他如草原、滩涂，水面等自然资源的确权案件及专利确权案件中主张权利的人都可以作为第三人参加诉讼。如甲乙两人因专利权归属发生争议，经专利局确认该项专利权为甲所有，乙不服提起诉讼，要求撤销专利局的确权决定，这时甲就面临失去该项专利所有权的危险，可以作为第三人参加诉讼。
（三）行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中有的起诉了，有的没有起诉，未起诉的人是否作为第三人参加诉讼，应区别情况对待。
1、如果起诉人对共同违法的事实的认定和行为的定性都无异议，只对处罚结果不服而起诉，那么其他未起诉的人不能作为第三人参加诉讼，这是因为未起诉的人与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系。
2、如果起诉人因对共同违法事实的认定有异议或是对违法行为的定性以及违法责任的大小的分配有异议而起诉，那么没有起诉其他被处罚人可以作为第三人参加诉讼。这是因为行政处罚不是针对原告一个人作出的，人民法院审查行政处罚行为是否合法，适当，必然要对各个共同被处罚人共同实施违法事实进行全面审查，分析比较各自在违法行为中所起的作用，以及依法应当承担的法律责任的大小，从而正确衡量行政处罚是否合法、适当，判决维持、撤销或变更。这些情况下，其他未起诉的被处罚人与被诉具体行政行为就有着法律上的利害关系，可以作为第三人参加诉讼。如某国土局以某磷肥厂非法占地为由，对某磷肥厂及某村民小组作出了没收在非法占地上所建的建筑物及其设施并处以罚款，某磷肥厂不服，以自己已与某村民小组签定了租赁土地协议书，办理土地用地手续由某村民小组负责办理，土地局不应处罚我为由向法院起诉，要求撤销国土局的处罚决定。某磷肥厂起诉的主要原因是对违法责任的分配有异议，法院在审查具体行政行为时必然要对某村民小组的违法事实及责任大小进行审查，某村民小组就与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，可以作为第三人参加诉讼。
（四）因行政机关的损害赔偿决定而引起的案件中致害人与被害人均可以作为第三人参加诉讼。
这类案件由于被裁决的双方当事人与行政机关之间存在着行政法律关系，任何一方不服均可以向法院起诉，要求撤销或变更行政机关的处理决定。由于行政机关做出的损害赔偿决定与致害人和被害人的合法权益都密切相关，如果致害人认为要求赔偿的数额太多或以行政机关滥用职权为由请求法院审查行政机关的赔偿处理决定，则被害人将面临失去或减少赔偿数额的可能；反之，被侵害人起诉要求加重赔偿，致害人的权益也将受到影响，因此这类案件中致害人与被侵害人在相对一方向法院起诉的情况下，另一方均可以以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。
（五）同原告受处罚的行为有批准关系的另一行政机关可以作为第三人参加诉讼。
同原告受处罚的行为有批准关系的另一行政机关与原告受处罚的具体行政行为有利害关系，主要表现为如果行政机关的批准行为合法，那么原告就会胜诉，被诉具体行政行为就会被撤销；如果行政机关批准行为违法，原告将会败诉，被诉具体行政行为就会维持，原告因受处罚所遭受的损失将应由行政机关予以承担。如王某经乡政府批准建房一所，但县水利局认为王某的房屋系建在河道旁，影响泄洪，乡政府越权审批无效，责令王某拆除房屋，王某对处罚不服，起诉到法院后，乡政府可以作为第三人参加诉讼。因为乡政府的审批行为同水利部门处罚行为是相互矛盾的，如果法院认为处罚决定合法，则意味着乡政府审批违法，要承担因此而造成的损失；同时乡政府的审批行为是否合法，要承担多大的赔偿责任，应当由乡政府在诉讼中进行举证或辩论，这样才能有利于查明案情，一并裁决，防止发生新的诉讼。因此同原告受处罚的行为有批准关系的另一行政机关可以作为第三人参加诉讼。

参考文献：
[1]   应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1994年7月第一版。
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[4]   余明康：西南政法大学《诉讼法论丛》第一卷。
[5]   方世容主编：《行政法与行政诉讼法》教程，中国政法大学出版。