刍议行政公益诉讼

    一、行政公益诉讼的必要性

    1、保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等。如教育环境方面，中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案。

    2、保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。

    3、保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路等不及时进行修缮维护，酿成一幕幕惨剧，造成公共设施的严重损坏。

    4、保护社会弱势群体的合法利益的需要。弱势群体利益保护的程度，向来是衡量一个国家政治文明、精神文明的尺度。当弱势群体中的某些公民个人还无法凭借自身力量保护其行政权益的时候，其它公民或组织通过行政公益诉讼及时保护他们的合法权益，具有十分重要的现实意义。

    二、行政公益诉讼与一般行政诉讼的区别

    行政公益诉讼与一般行政诉讼适用相同的诉讼程序和诉讼原则，但也存在如下区别：

    1、一般行政诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系，是法律关系的当事人，而行政公益诉讼则不要求有直接的利害关系，不要求是法律关系的当事人。

    2、一般行政诉讼的结果是由当事人来承担的，即由原被告双方或者第三人来承担。但行政公益诉讼的原告却可能不承担诉讼的结果。

    3、一般行政诉讼是为了自己的利益诉讼，而行政公益诉讼则是为了国家或者社会的公众利益。

    4、一般行政诉讼中原告可以相应处分自己的诉讼权利，行政公益诉讼中的原告不能处分诉讼权利，在其提起诉讼后，只能退出诉讼，而不能申请撤回起诉。

    5、一般行政诉讼中诉讼是行政行为已经对原告的合法权益造成了侵害。行政公益诉讼具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要实际发生，公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，公民就可对该不法行为提起行政公益诉讼。

    三、行政公益诉讼的特点

    行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体查处损害公益的行为，诉请撤销行政主体损害公益的行为，诉请行政主体履行其他维护公共利益的职责等等，它实际是行政诉讼，更有其自身的特点：

    1、诉讼对象的公益性。行政公益诉讼保护的是国家利益、社会公共利益等公益，有的行政公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼以着重保护公益，凡是侵犯公益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。

    2、起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他机关、团体、个人也可以以公众利益受到侵害为由提起诉讼，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。

    3、诉讼影响的前瞻性。行政公益诉讼争议的利益通常具有公共性和集合性，代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规。美国发生的一起行政公益诉讼，使政府投资1亿美元的水库工程因危及特殊鱼类物种保护而被迫停建。因而行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。

    4、诉讼双方力量的失衡性。行政公益诉讼的原告一方多是普通的社会团体、公民个人，而被告一方往往是掌握着某种特有权力的部门（如税务机关、建设规划机关），双方诉讼地位的严重失衡，会严重影响诉讼的最终公正，从而也影响到行政公益诉讼的目的和任务。

    四、行政公益诉讼中应注意的问题

    比较研究国外有关行政公益诉讼制度，其主要表现为如下发展趋势，一是对原告起诉资格不断放宽，由遵循法定权利标准和“直接利害关系”原则过渡到法律上的利益原则。二是司法受案范围的不断拓宽。三是民众的法治意识普遍提高。民众法治意识的增强，带来了全社会良好的法治氛围，公共权力机关和社会团体也会注意到违法行为必将受到更广泛的监督制约而慎重行事，从而推动国家的法治进程。在行政公益诉讼中还应注意以下几个问题：

    1、行政公益诉讼的客体应属“法律、法规规定可以起诉的其他案件”。随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强，所有行政主体行使职权的行为，除了法律明确规定不可诉的以外，只要侵害了公民个人的合法权益，一般都可被依法起诉。行政公益诉讼将把侵害公共利益的行为纳入司法审查的范围，只要法律不明文排除，所有侵害合法权益的不法行政行为都有被司法审查的可能性。

    2、被诉行政行为违法，并侵害了公共利益或有侵害之危险。首先，公共利益的侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。物价局非法提高某种商品物价的行为，直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他组织。某企业排放超标污水，环保局置之不理，致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。其次，违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范行为件。“程序的违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平的重要手段。再次，行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行政行为的侵害即可提起诉讼，而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危险，则由法院通过审理判定。

    3、不以起诉人与被诉行政行为有直接利害关系为要件。公民为维护公益，可以就虽与自己权利无关但有法律上利益的事项，对行政主体的行为提起诉讼。根据“诉的利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的利益保护是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行政行为的受益者。某违章建筑经主管行政机关批准后的兴建，直接利害关系人系违章建筑的所有人，他是该行政行为的受益者，受益者对致使其受益的行政行为起诉的可能性不存在。而且，在某一特定问题上，有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，应允许与自己无直接法律利害关系的公民，可就违法行政行为提起诉讼。

    参考书目 ：

    1、王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期。

    2、马怀德：《公益行政诉讼——维护公共利益的司法方式》，载《方圆》2001年第11期。

    3、吴英姿：《从公益诉讼看“程序造法”》，载《法治时代》理论版2002年夏季号。

    4、于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期。

    5、强雨、周刚：《构建我国行政公益诉讼的理论思考》，载《人民司法》2002年第9期。

    6、左卫民、朱桐辉：《公民诉讼权：宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期。