国企改革困难的原因及对策

　　一、国企改革困难丛丛的原因。

　　1、认识上的不足。小平同志曾经就改革是一个不断实践，不断认识的过程，提出“摸着石头过河”的论断。

　　从1984年起，国企改革历经风雨，采取的措施主要有放权让利、两权分离、承包经营和转换经营机制等，虽有一定成效，但总体上说来并不如人意。在80年代中期，针对国家包揽一切，束缚企业生产积极性的状况，中央作出放权让利的决定。但在实施过程中，实质是让了地方的权，让了主管部门的利。地方和主管部门在国家放松对国企的计划控制，允许企业有一定留利后，加强了对企业的干预，一方面形成地方资本垄断和部门资本垄断；另一方面又对企业形成了多头管理，增加企业的“婆婆”，给以后的改革提出新的难题。面对行政干预，多头管理，国企步履沉重，中央又提出了政府所有权和企业经营权相分离的措施。国有企业的所有者实质上是全民，在实践中，由代表全民的政府行使所有权，一谈到两权分离，就有一个“所有者权利”如何实现的问题。两权分离的结果是所有者“缺位”，失去了对经营者的有效监督，导致许多企业领导班子腐败，而且在投资中出现“一哄而起，一哄而散”的盲目行为。受承包制在农村中取得巨大成效的启发，于是有人把它移植到国企改革中来，在实行中，却无法象农村那样，把承包者的“责、权、利”结合起来，结果出了“拼设备”等短期行为，带来国有资产的大量流失。所以有人提出一个很有意思的假设，如果农村承包也象企业承包一样，由村长而不是村民来承包，结果会怎样呢？

　　党的十四大以后，国企走上了转换经营机制的路子，此时改革目标已明了，但在如何使国企真正成为社会主义市场经济的微观主体，如何建立现代企业制度上，存在很大分歧。大家对国企破产的负效应，引进外资对国企改造产生的资产流失，甚至是只在经营机制上作文章而忽视体制的问题都争论不休。所有这些，都反映了一个认识论的问题。改革是一个实践的过程，需要有正确的理论指导，然而改革的理论源于改革实践，需要不断的回到实践中去检验、去发展。过去，面对国企改革，我们的认识有时是片面的，甚至是错误的，但经过不断“扬弃”，我们的认识一步一步走向正确。党的十五大指出，国企的主导作用应主要体现在控制力上，最进十五大四中全会又通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决议》说明在国企改革上，我们的认识又前进了一大步。但今后国企改革是否就能一帆风顺呢？这个谁也不能肯定，摆在前面的问题很多，我们的改革理论还要受到改革实践的进一步检验，在国企改革中甚至还要付出一定的成本。

　　2、既得利益主体的阻碍。既是得利益主体主要有三个，一是作为生产者的企业职工，二是作为经营者的企业领导班子，三是作为所有者的政府相关机构。

　　在传统体制下，国有企业的职工手捧“铁饭碗”，有一种天然的优越感。说实话，只要这种体制能维持下去：企业的工资能照发，相关的福利有保障，即使有更美好的前景诱导，大多数人也不愿打破这种稳定。加之社会政治因素：工人阶级是领导阶级，在企业中处于主人翁的地位。因此，对高耗费、低效益的国有企业的每一步改革，都有很大的阻力，政府要充分考虑不损害企业职工的利益，即使是短期利益。但改革的实质就是要打破旧体制，建立新体制，必然要产生利益的重新分配，有一部分人要受益，有一部分人要受损（即使长期会受益，但短期肯定要受损），在国企改革中，这一点尤其突出。为减少阻力，政府在设计改革方案时，就含有一些对利益受损者的补偿措施，也就是说，要维护他们的既得利益，如价格体制改革中的双轨价格制。但这一方面减少了改革的效益，另一方面又增加了社会的运行成本，导致资源配置的巨大浪费。说到底，为了“不得罪”最大的既得利益集团，即国家职工，社会承受者沉重的运行成本，如预算软约束造成银行大量不良信贷，亏损补贴给财政背上沉重包袱。为了减轻不堪承受的负担，国家开始规范企业破产，允许企业减员增效，国企下岗职工不断增多，于是出现了“找市长不找市场”的现象，各地也被迫“花钱买安定团结、买稳定”。这有相应改革措施不配套原因，更为主要的是打破了国家职工的既得利益，对改革产生了巨大阻力，妨碍改革朝深层次发展。

　　国有企业管理人员即经营者成为阻碍国企改革的既得利益主体是改革到一定程度时的事情。在传统体制下，经营者无自主权可言，在改革初期，国企初步成为独立利益主体，面对企业效益下滑，他们一方面要忍受上面的行政干预，一方面又成为企业职工的埋怨对象，也迫切希望改革，希望能有更多的自主权，真正对企业负责。但当企业自主权比较多而相应的监督约束机制未有效建立时，他们就成了进一步改革的阻力，他们不赞成对国企的全面改革，反对尽快建立平等有秩的竞争环境，而且希望能继续保持这种无序状态，希望继续从乱中取利。这些年，许多国企领导班子腐败，就说明他们在这种环境中是如鱼得水，他们当然不愿轻易就失去自己的水——无秩的市场状态。更为主要的是这些人常是以往的“改革者”，现在喊着“保护改革成果”的口号，阻止进一步的改革。因此，改革要冲破这方面的阻力是很难的，许多改革措施如厂长（经理）负责制，本来是好的，可执行起来却常要打个折，就说明了这个问题。

　　政府的有关部门是国企改革中的受益者，却又是进一步改革的阻力。传统体制下，政府的经济管理权利控制在计划部门。随着国企改革的逐步展开，放权让利等措施开始实行，各部门都得到了一定的经济管理权利，都有权对国企指手划脚，都能从企业手中捞一把，政企不分和三乱（乱收费、乱摊派、乱罚款）蔓延起来，国企当然雪上加霜。于是中央下决心改变这种状况，成立了国有资产管理局，希望能把各部门的权利集中起来，减少行政干预，实现对国有资产的统一管理，但各部门都不愿放弃权利，根本在于不愿放弃从这种权利中得到的好处，希望能维护从改革中获得的“成果”，于是国资局不得不撤消了。这就是改革的阻力，也是中央下决心进行机构改革，“裁僧撤庙”的一个原因。

　　3、配套改革跟不上。广大的国有企业职工之所以抱住企业不放，不仅仅是一个就业的问题，还要考虑住房、养老、医保等许多方面。

　　传统体制把就业和社会福利捆绑在一起。一个职工辛苦干了几十年，如果要下岗了，接着发现他下半辈子无依无靠，他当然不愿意，当然会大吵大闹。在许多问题上，我们已经看得很清楚了，但改革的措施就是出不了台，出了台的也执行不起来，原因就是没有相应的配套措施。国有企业改革是改革中的一个方面，但牵一发而动全身，条件不具备，时机不成熟，改革就不能真正运作起来。如《企业破产法》很早就出台了，但破产企业职工却始终无法妥善安置，所以更多的时候，企业破产只是纸上谈兵而已。还有就是职工下岗，按道理企业应该拥有相应的人事权，可以按法定程序解雇职工，但职工下岗后，不再是企业的人了，企业可以不管，人民的政府要不要管？当然要管。怎么管？就要求政府加快配套改革，否则，问题会越积越多，国企改革的阻力也会越来越大。

　　国企改革，受上述三方面阻绕，当然困难丛丛。朱镕基总理讲改革要过“地雷阵”，国企改革无疑是其中最危险的区域，过了它，改革就有望全面成功了。

　　二、对国企改革的几点建议。

　　1、打破既得利益主体的阻碍推进国企改革，虽然在一些方面还需不断探索，不断自下而上、自上而下的完善我们的认识，但改革的基本轮廓已定，关键是如何冲破阻力，深化改革。

　　如上面所分析的，改革的阻力主要来自生产者，经营者，所有者三个既得利益主体。生产者担心是在国企改革中，会丧失自己的工资所得，会丧失自己的福利所得，但现实情况是国企低效益，甚至大部分亏损，企业职工的利益难以保障，所以他们又赞成改革现状。问题的症结在于，国企就象一只大船，在计划经济时代，很多人参与了对它的打造，现在要去市场经济中乘风破浪了，却发现大船根本装不下所有的人。选择只有两个，要么超重航行，面临全船覆没的危险；要么出发时，让一部分人下船，消除超载带来的危险。刚开始，我们选择的是前一种方式，结果国企越走越艰难。允许企业减员增效，下岗分流后，我们选择的是后一种方式，能够留在船上固然好，但那些下船的人怎么办？办法只能是让他们重新造船或登上其它的船。“重新造船”就是政府提供便利条件，鼓励下岗职工创业：“登上其它的船”即下岗职工到其它领域实现重新就业。所以政府一方面要完善社会保障制度，发挥“救生圈”的作用，使下岗者不会被“海水”吞没，另一方面又要鼓励劳动密集型企业的创立，并在政策上给予支持，同时还要完善劳动力市场，化解失业“内核”。

　　管理者是现行制度的获利者，他们之中有一部分人担心的是自己能捞一把的市场无序状态会消失，从内心上讲，是不愿再改革了。我们应看到，正是那些腐败分子损害了大多数人的利益，对他们的非法获利应坚决取缔，通过深化改革，建立有效的机制来监督和约束他们。“群众的眼睛是雪亮的”因此选择管理者时，应充分尊重企业职工的意见，另一方面“企业家才能”是生产要素，应获取相应报酬，所以也要建立合适的激励机制。

　　所有者也就是那些对企业实施行政干预的政府部门，在改革到了一定程度后，也会阻碍改革。他们担心的是自己从改革中好不容易才得到的权利会丧失，会丧失从国企要利的机会。界定政府职能，规范政府行为的改革必须推行下去，否则政企分开只不过是一句空话。以前允许各机关事业单位自行创收，说到底是财政支出的不足，支出难以维护各部门的正常运转，结果导致了寻租猖獗，三乱盛行和腐败蔓延。现在政府推进机构改革，规范收入分配，相应的财政支出也要进行改革，保证各部门正常的支出需要。这样，深化国企改革，才不会在政府各部门间遇到太大的阻力。

　　2、股分化、民营化和职工持股相结合。

　　在我国，许多人主张国有经济要全面淡出竞争性领域，他们的理由是有依据的，问题在于是否现实。就好比打仗，在几十年里，我们把一支国企大军派进了经济领域，现在要全面撤退，会产生很多新问题，特别是国有大型企业的退出，无疑困难更多。一个可行的方法是股份化即重新上市。一方面可以解决国有企业资金不足的问题，另一方面又能建立起有效的激励和约束机制。许多国企的资产看似庞大，其实所有者权益并不多，重新上市后私人资本可能会大于国有资本，即使国有资本大于私人资本，也可让大的私人投资者对企业进行监管，实现国有经济的“搭便车”。大的私人投资者为了自己的利益，自然要认真监督经营者，而且，股市上股票价格的涨落能直观的反映企业的经营状况，如果投资者不愿持有企业股票，实际上是对企业经营状况的否定。股价每天都变，企业每天都有压力，经营者、生产者自然不敢懈怠。对于国有中小型企业，政府要面面俱到肯定是无能为力，该放手时要放手，不要对一些效益好的企业舍不得，对一些效益差的企业又千方百计推掉。可采用的方法主要有职工持股的股份合作制和民营化。允许企业职工以劳动投入和出资折股买断企业所有权，企业被买断后，职工和企业就一起推向了市场，而长期以来，我们对职工的劳动补偿实际上是不足的，所以企业作价应稍低于正常价。对于职工不愿持股购买的小企业，可实行民营化，职工按下岗对待。过里切实注意国有资产流失的问题，目前在国有企业改革尤其是在股份制改造中，一些地方竞演变成以“内部人为主体瓜分国有资产的社会主义公有制的最后一次”免费午餐“（吴敬琏 《论现代化的陷井》）。因此操作过程的公开、公正、公平是成功的关键，过去常出现”上面说得好听，一到下面办起来就变味了“。所以常是好事办砸了，我想这里应认真吸取这个教训，3、政府继续投资和控制公共企业。

　　公共产品或是一些准公共产品应由政府向社会提供，这一点现在大多数人是没有异议了，政府在提供这些产品时，需要建立一些相应的企业（暂且称之为公共企业）。 那么对这些企业如何管理呢？象一般企业一样政企分离，还是由政府控制呢？我觉得由政府控制更好，但不同于传统体制下政府包揽一切。可行的办法是政府为公共企业确定一个经营目标：社会效益最大化，制定一个价格浮动范围，建立一套有效的监督考核体系。原因在于公共产品的两个特点：一是“非排它性，”即一个人对它的消费者并不排斥其它人的消费，所以它是为社会公众而不是为单个消费者服务的；二是“非竞争性”即增加一个消费者时，其边际成本为零，所以公共企业应以社会效益最大化为目标，为保证这一目标的实现，政府应对它加以适当的控制，对于那些以收费方式提供的公共产品，价格是保证实现社会效益最大化目标的主要手段，政府对公共企业规定一个指导价格就很必要了，对公共企业的考核，也就应该有适应其特点和经营目标的方法体系。

　　4、推进配套改革。国企改革牵一发而动全身，需要进行的配套改革很多。

　　如社会保障制度的改革、财税体制的完善、劳动力市场的建立、三角债务的清理……。改革要“全面推进”，原因在于它的各方面都相互联系，相互制约，某一方面的滞后，就可能拖了整个改革的后腿。国企改革犹如奔腾的江水，过去没把各处闸口疏通，结果我们吃了不少苦头，因此，配套改革有时决定着国企改革措施是否可行，甚至是决定了它的成败。