论当前我国制度供给现状及制度变迁方式的转换 |
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摘要：制度变迁方式的不同，制度结构也就会有差别，需求诱致制度变迁的长期使用可能会出现核心制度缺失而导致制度供给陷阱，强制性制度变迁也可能因为供给与需求出现错位，导致严重的制度结构不均衡，这就对研究制度变迁方式及其运用规律提出了要求。本文通过对典型的需求诱致制度变迁----农业经济体制改革和典型的强制性制度变迁-----国有企业制度改革进行实证分析，表明了制度变迁方式的交替使用能够较好的避免制度供给跌入陷阱，而且制度变迁的及时转换还能够有效的推动新的制度均衡。
关键词：制度变迁方式 制度均衡 制度供给陷阱 制度缺失
一、制度均衡的一般分析
（一）制度均衡的内涵及特点
制度供需均衡是指制度供给满足制度需要的均衡点，在制度供需均衡时，制度供给者没有制度供给的愿望，制度需求者也没有需求的冲动，制度供需均衡又简称制度均衡，处于均衡时的制度就称为均衡制度。它有两个层次涵义，一是中央政府的制度供给满足地方政府、微观主体的制度需求，二是地方政府制度供给满足微观主体的制度需求，在制度均衡时不存在制度供给不足，也不存在制度供给过剩的现象。
1、制度供需均衡是制度变迁过程中的偶然现象。诺斯认为制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程（D.C.North,1990）。林毅夫则认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施强制性变迁（林毅夫，1989）。可见不管是诺斯教授还是林毅夫教授的制度变迁定义都表明，是先有潜在的获利机会，才有制度供给，而潜在的获利机会本身就是一种制度需求，也就是说先有制度需求，然后才会有制度供给，这是社会制度变迁的一般规律，所以说制度供需均衡是制度变迁过程中的一种偶然现象，换句话讲，也就是制度供给不足是制度变迁的常态。
2、“不均衡-均衡-不均衡”反复循环构成制度变迁的过程。制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在利润的机会，也就是社会微观主体追求制度供给过程，当需求得以满足后，在这一制度的供给和需求上达到了新的平衡，但是这一平衡是暂时的，又马上会出现新的获利机会，微观主体也就会有新的制度需求，均衡状态被打破，直到下一均衡的再次获得。可见制度变迁的过程就是制度供需在均衡和不均衡上的反复搏弈过程。
3、制度供需均衡是一个暂时的特有现象。因为制度供给不足是制度变迁的一种常态，所以制度均衡或者均衡制度只是制度变迁过程中的一个暂时的、特殊现象。
（二）制度供给陷阱的涵义及其特点
由于制度供给不足是制度变迁的常态，因此，在某一个进时候总会有一一个制度或几个制度供给不及时、不完善的现象。这种制度供给不完善有两种类型，一是一般配套制度的缺失，一是核心制度的缺失，一般配套制度的缺失可能会赞成制度效率的损失，但是不会使制度供给失灵，也就是说制度的边际效率还是上升的，只是与应该达到的效率有一定的差距。而核心制度的缺失就有可能跌入制度陷阱，即如果核心制度供给短缺，不管安排多少有利于经济增长、城乡居民增加收入的制度都没有任何效果，也就是制度供给的边际效率不变或者下降，制度结构效率趋向于一种零和状态。制度供给跌入陷阱有以下几方面的特征：
1、核心制度缺失。制度供给跌入陷阱的主要原因就是核心制度的缺失或者不完善或者执行失犯，从而导致其他配套制度的安排难以发挥作用。这种核心制度是相对而言的，如对市场经济制度来说，核心制度是规范市场的激励和约束制度；对农业来讲，就是地权制度；对企业来讲，就是企业产权制度，等等。
2、制度供给的边际效率不变或者下降。按照经济规律，一项符合市场经济内在要求的制度出台，必将提高制度的边际效率。但是并不是所有的符合市场经济内在要求的制度都会提高制度的边际效率，如果核心制度供给滞后，外围制度供给就不会有太多的作用。如农村土地制度和乡镇行政体制，只要集体经济的所有权的主体地位不改变，乡镇行政体制依旧，农民的负担不管出台任何制度都无法真正降下来。既使暂时下降，随着时间的推移也会反弹。对农民的负担国家出台了不少制度，如三年之内统筹提留不得增加，统筹提留不得超过上年人均收入的5%，等等，但是农民的负担依然是高居不下。
3、制度结构效率趋于零。农业经过二十多年的增量改革，单独为一项或几项制度安排改的策略革已经到了尽头，在其他制度结构和整个制度环境没有出现突破的情况下，单单一项或几项制度变迁已经出现了边际效率为零的状态，也就是说增量改革的优点已经发挥到了极点。
（三）制度均衡、制度供给陷阱和的关系
不管是需求诱致性制度变迁还是强制性制度变迁，当运用了一段时间或者说完成了目标制度变迁的任务后，如果不及时转换变迁方式，就可能出现不管出台多少制度，制度的边际效率反而会下降，制度结构效率为零的现象，即制度供给跌入了陷阱。如果在制度变迁的边际效率接近零时，也就是制度效率最高时，及时转换制度变迁方式，推进新的制度创新，虽然制度也处于不均衡变动状态，但是不会跌入制度陷阱，实现新的制度均衡。可见制度陷阱是制度变迁与制度均衡之间的一个特有现象，这个特有现象能够通过制度变迁方式的及时转换和调整而绕过，达到新的均衡。
（四）制度变迁方式转换的规律
根据强制性制度变迁方式、制度供给陷阱和制度均衡之间的关系，可以归纳出制度变迁方式转换的规律：
1、强制性制度变迁要与需求诱致制度变迁交替使用。从上面的分析可以看出，不管是需求诱致制度变迁，还是强制性制度变迁都不能解决所有的制度供给问题，因为强制性制度变迁虽然安排效率高，但是安排的结果可能是低效的，需求诱致性制度变迁虽然安排的制度较符合实际的需要，但是速度太慢，而且核心制度不能及时供给，安排效率较低。只有把两者结合起来，交替使用才会使制度结构效益最高、安排效率最高、制度较好的满足实际的需要。
2、强制性制度的安排要满足制度需求的需要。强制性制度安排不能随便出台，没有制度需求时，人为的主观安排实际不需要的制度，这种制度安排必然是一种低效制度安排，不仅制度效率低，而且制度的破坏性更大。只有根据需要适时制定，才会是好的制度安排，制度安排的效率就高。这是强制性制度供给的一条“需要原则”。
3、强制性制度供给也要适当超前，不能被动应付。虽然说强制性制度供给要有需求才能供给，但是并不等需求出现后再来安排，更不能需求出现很久后，迟迟不安排。前面已经阐述了，等到需求出现后再安排时就会出现制度断层，影响经济发展的速度，当然无法实现制度效率的最大化。因此，强制性制度供给也要适当超前，进行前瞻性的、有需求的制度安排。
4、选准强制性制度供给的时机.由于强制性制度供给的低效性和内在隐含的破坏性，在实施时必须选准强制性制度创新的时机。由于强制性制度创新的无效性和“搭便车”行为的可能性存在，强制性制度变迁尽量避免超前出现。必须选准实施的时机，即单靠需求诱致制度变迁已不能提供新的制度创新了，或者说制度创新效率已开始递减了，在核心制度没有出现突破的情况下，单单依靠需求诱性制度创新已经出现了边际效率为零的状态下，就必须实施强制性制度变迁，否则就会影响效率的提高。
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1978年以来的农业制度变迁和国有企业制度变迁，都在不同程度上取得了阶段性成绩，虽然两种制度变迁都在不同程度上取得了一定的成绩，但是两种制度变迁的方式不同，农业制度变迁是需求诱致性制度变迁为主导，国有企业制度变迁是强制性制度变迁为主导，而且经过了二十多年的作用后，至今仍然沿袭以前的制度变迁方式，而这种变迁方式的特定改革任务已经基本完成，必须转换制度变迁方式，否则有跌入制度陷阱的危险。
（一）从农业制度变迁的过程和当前制度供给的现状来看：强制性制度严重供给不足（新制度供给不力），这是由需求诱致制度变迁的内在规律所决定的，农业制度供给要跳出可能遇到的制度陷阱，必须通过强制性制度供给，解决当前农业经济发展核心制度短缺的问题
家庭联产承包责任制，是一种比较典型的需求诱致性制度变迁方式(1978年至今)。从制度的变迁的角度来讲，中国经济体制改革的序幕是由中国农民首先拉开的，1978年安徽省滁州市的农民为摆脱贫困善，首先打破三级所有、队为基础的体制，探索出包产到级和小宗田间管理负责人的办法，开始打破“人民公社制”的坚冰之后，凤阳县小岗生产队首创了包产到户的责任制形式。在这个新的制度安排所创造出的巨大利益面前，中国部分领导人看到了新制度中蕴涵的巨大生产力。因此，安徽、四川省有意识地维持并积极推进了新制度。中国的制度创新由部分农民自发的诱致性变迁而变成局部地区的自觉性变迁。来自安徽、四川等省社会基层组织的创新行为，反映了体制的利益之大以至大于人们为此而冒的风险（制度变迁主体的成本），因而人们自发地开始了创新的过程。而当制度创新的收益被中国的经济决策层面所深刻理解后，制度变迁转变成为对中国整体而言的诱致性制度变迁，对部分地区而言反而变成了自上而下的制度变迁了。虽然90年以后，农业改革实际上是以强制性变迁开始而又转化为诱致性变迁，之后两种性质的变迁不断交替往复的过程，但是强制性制度供给的力度和范围都不够，仍然无法满足农业发展核心制度的需求，如地权制度的规范、经营制度的规模化、粮食流通体制、农村经济组织及国家的基层的行政体制，等等。正因为强制性制度供给不能较好地解决当前的制度需求，制度缺口很大。如果不能及进主动进行核心制度的供给，制度变迁有跌入制度陷阱的可能。判断依据有三个：一是农村经济增长速度递减。1978至1984年是农村经济发展的黄金时期，农业增加值和农业总产值年均增长速度分别为7.1%、7.5%，分别比1970年至1978年高出4.2和5.2个百分点。但是这种增长势头，从1984年起逐渐趋缓，1984至1995年增长速度仅为4.0%、5.6%，比1978至1984年低3.1和1.9个百分点。1996至2000年农业总产值增长速度分别为9.4%、6.7%、6.0%、4.7%和3.6%。直到现在还没有止跌回升的际象。二是农民收入增长幅度逐年递减 目前又跌入新谷底。1996至1999年农民人均纯收入分别为1926元、2090元、2162元和2210元，名义收入增长率分别为22%、8.5%、3.4%和2.2%，剔除物价因素，实际增长率为9%、4.59%、4.3%和3.73%，农民名义收入增长幅度下降了10倍，实际增长率下降了2.41倍。三是农村经济的发展无门。
面对这种情况，国家从1985年起就不断采取措施以止住农业经济、农民收入下滑的势头或者低水平徘徊的局面，但是这些并没有来带来预期的效果。一是国家连续四次提高粮食的收购价格以提高农民的收入，但是效果并不明显。二是依靠农业结构调整来增收也没有显示出应有的威力。因为一个地区的结构调整能够出效益，是以其它地区不调整结构为前提的，所以从国家整体来看，农业结构调整不是治本之策。三是通过减轻农民的负担来促进农民增加收入、农业增长，但是农民负担仍是屡减屡增。四是在上述制度边际供给无效的情况下，从2000年开始推行农村税费改革，政府将其作为农村土地家庭承包制和乡镇企业以后的第三次农村革命。税费改革虽然可以减轻农民的部分负担，但是其改革是以保存整个农村制度前提下的边际革命，不足以从根本上解决农民收入增长和农村经济的发展问题。五是前不久中央又出台了《农村土地承包法》，预望稳定农民的生产预期，保护农民的权益。但是在农民种田不增收的前提下，就是无偿的将土地送给农民，也不见得有效。对于后二种矫治制度的效果还有待进一步观察。反过来，这也说明了要避免农业制度跌入供给陷阱，必须进行整体性农村制度革命。
笔者认为1985年以来之所以会出现上述增长效果不明显和制度作用不大的现象表明，我国的农业制度供给有跌入陷阱的危险。也就说在1985年以后，前一轮制度创新（或者说供给）的效率已基本释放完毕，要想进一步促进农业发展，必须进行运用强制性制度变迁，推进核心制度创新，否则既使是运用强制性制度，但是绕过核心制度，不管出台多少配套制度都无法从制度上保证经济发展所需要的动力。
（二）从国有企业制度变迁的过程和制度供给现状来看：还没有走出传统制度的束缚（即旧制度还没有根本退出经济领域），仅仅依靠政府单方面的努力，根本无法解决国有企业的问题，国有企业制度变迁也必须结合需求诱致性制度变迁方式，通过政府、企业和职工三方的共同努力，从国有产权和职工身份上彻底解决国有企业的制度问题
国有企业制度变迁采取的是政府主导的强制性制度变迁，企业与职工没有积极性。从1985年企业改革开始，政府就一直主导着城市的企业制度变迁的路径、方式，变迁的策略的选择都是由政府一手操纵，一手安排。政府是变迁的主体。不是由企业自主选择，而是由体改部门和财政部门决定后强迫企业接受，由于改革的制定成本外在化，与企业没有切肤之痛，因此不可能设计出最优化的改革方案，从而导致改革主体缺位，企业和职工由改革的主体变成了被改革者，由改革支持者变成了旁观者，甚至抵制者。这种强制性的制度变迁极易挫伤企业和职工的积极性，从而使改革主体和利益主体缺位。在改革策略上是增量调整和边际革命相结合，绕开了传统体制的核心部分。20年来的改革主要是围绕传统体制的外围部分，增加制度安排或者对不太重要的制度进行一定程度的调整，没有触及到体制的核心，改革后容易出现“复归”现象。在改革成本的分摊上，完全由企业和职工承担。按理讲，企业改革成本早期应由政府承担，后期可由政府、企业、职工个人共同负担，但20年来改革成本几乎完全由企业和职工单方面承担，政府没有支付多少改革成本，企业法人和职工的抵触情绪较大。在改革方式上，是自上而下的，没有发挥企业和职工的创造性。企业制度变迁是典型的强制性制度变迁，虽然从整体上看，企业的改革具有渐进性，但是对每一项改革来看，具有突发性和强制性。20年来的国有企业改革，基本上是根据中央、省里定的改革框架，进行转发和实施，由市里传达给企业，再由企业执行，职工和企业的法人处于改革的底层，没有发言权，也没有创新的积极性。这种自上而下的改革模式，不可能适应情况各异的企业实际，改革措施难到位也就可想而知了。国有企业制度变迁的诱因是政府为了解决财政危机和为农业制度变迁的成效所吸引。国有企业制度变迁的最初动因是为了解决财政危机，而当时农业制度变迁的成效初显，这就使政府看到了工业潜在的利润和产出，想通过国有企业的改革来解决当时比较严重的财政危机。近二十年国有企业制度变迁可以简要归纳为：以政府为主体的、自上而下的强制性制度变迁，
第一阶段，实行利润留存或利润分成制(1978—1984年)。这是“放权让利”式改革的启动阶段。利润留存的改革只是浅层次的改革试验，尚未触及到旧制度的基本框架，计划为主的制度环境和企业依附政府部门的地位没有得到根本改变。由于改制没有触及到产权和职工身份，改制后几年的效率明显降低(或者说边际效率递减)。
第二阶段，实施“利改税”阶段(1984—1986年)。利润留成式的改革在处理政府与企业的分配关系上具有很大的随意性，这不利于企业在改革中获得财权及留成利润，以基本所得为基数核定利润留存的办法，存在“鞭打快牛”的不合理现象。而且，由于当时价格、税收和投资体制等方面均没有大的改革，国家对实行承包的企业只能通过“一对一谈”判的方式确定利润上缴的比率，谈判成本极高。鉴于这种情况，1983年，国家又尝试进行“利改税”的改革，把企业的工商税改为按不同纳税对象分别征收产品税、增值税、营业税和盐税。 “利改税”也没有触及到企业的根本制度。尽管如此，但体制创新的边际效率还是处于上升阶段。
第三阶段，推行“承包经营责任制”阶段(1987—1993年)。为扭转“利改税”存在“苦乐不均”的问题，国家于1987年推行了承包经营制。承包制通过契约形式明确政府与企业的分配关系，进一步扩大了企业经营自主权，强化了企业的利益主体地位，具有比较明显的激励效果。但是，由于承包制仍然没有触及到企业制度的基本框架，仍以传统体制为基础，它的实效不可能深刻、久远，而且随着时间的推移，其内在的行为短期化、包盈不包亏、对经济环境变化的适应性脆弱等弊端相继出现，因此，1990—1992年改制的大部分企业经济效益停滞不前。
第四阶段，建立新制度的试点阶段(1994—1997年)。在这一阶段，主要是进行了“三改一加强”的改革，在企业产权改革方面也进行了一些尝试，如破产、租赁、兼并联合等等。但仍然是停留在表面上，没有实质性的进展。如常德市针织厂破产后，又重新组建了一个国有性质的织袜厂。兼并联合也是搞“拉郎配”，没有建立产权内在关系。这种不符合经济规律的改革措施，害苦了企业。
第五阶段，实行股份制企业改制阶段(1997—1999年)。根据党的十五大精神，各地开始进行建立股份制企业试点，有相当大一部分企业转成了股份制或股份合作制。但从实际情况来看，改制基本上是“换汤不换药”，还是原来工厂制的体制、机制，还是原班人马。企业董事会、监事会形同虚设，“老三会”仍然在起作用。按照公司法的要求必须有5个以上发起人，但是当时不可能找到更多的发起人，经委和体改委就出面做工作，试点的6户企业互相持“干股”，也就是说甲公司持乙公司100万元股份，乙公司又持甲公司100万元股份。同时，要求职工平均入股买“饭碗”，不入股不得上岗，这又形成了一种新的“大锅饭”。因此，可以这么讲，这一阶段的改革其实质就是“换牌子”的改革，或者说是国有化+公司化。这种改革不仅使企业丧失了发展的机遇，而且负担越来越沉重。大部分企业经营状况急剧恶化。从前两个阶段的实效来看，九十年代的改革还是做表面文章，搞形式主义，没有真正触及到产权和职工身份这两个根本问题，围绕现代企业制度喊了一些口号，变换了一种生存方式。
前五个阶段的国有企业制度变迁的局限和对国有企业制度进一步创新的消极影响表明，国有企业为单独一项或几项制度安排改的策略革已经到了尽头，在其他制度结构和整个制度环境没有出现突破的情况下，单单一项或几项制度变迁已经出现了边际效率为零的状态，当前必须对以前国有企业制度变迁的策略进行整体创新和重大调整，即国有企业的改革应进入第六个阶段，从强制性制度变迁为主向通过微观主体的需求诱导和政府主动供给结合转变，这就要求对企业产权和身份全面创新，以避免出现严重的制度供给不足或者制度供给错位，跳过制度供给陷阱。
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以上分析可以看出，不管是农业制度变迁，还是国有企业改革就所使用的制度变迁方式都已经不能在既定的方式下，实现新的均衡。要实现新的均衡，必须转换制度变迁方式，实施制度创新。
（一）调整制度变迁方式。从上面的分析可以看出，当前不管是农业制度变迁方式，还是国有企业制度创新方式由于经过多年的作用，基本完成了当初制度变迁的设计任务，在既定的制度变迁方式中无法解决目前的制度不均衡，而且如果继续沿用既定的制度变迁方式，很可能会跌入制度供给陷阱，因此必须调整制度方式，跳过可能跌入的制度陷阱，实现新一轮制度均衡。
农业从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变。一是因为当前的制度创新已从外围进入了核心，从“浅水区”进入了“深水区”，单靠农民的自发摸索难以突破制度瓶颈。二是改革已从单项突破到了整体调整的阶段，必须要政府对改革做出整体规划，统一布置，否则单兵突进难以有大的作为。三是利益集团势力比较大、没有政府的支持，强制推进，单靠以农民为创新主体的努力，既得利益集团的既得利益根本无法打破。所以在改革的动因上，只能从诱致性制度变迁向强制性制度变迁转变。
国有企业制度变迁要从强制性制度变迁向需求诱致性制度变迁与强制性制度变迁结合使用转变，即政府的强制性制度供给要和微观主体的制度需求结合起来，从产权、组织、激励约束制度等方面对其进行深层次的制度创新，保证制度供给符合制度需求的内容；从渐进式的“包围”战略转向较为关键的“攻坚战”；从过去主要突破旧体制转向建立新体制；由政策调整转向制度创新；由单位改革转到整个制度安排和制度环境的变革。
（二）调整制度变迁策略。从增量调整和边际革命转向存量变革。再改革开放初期的在不触动根本制度的情况下进行小打小敲式的增量调整，或在核心制度的外围增加一点新的制度的边际革命根本无法满足新一轮制度创新的要求，只有对既有的制度存量进行革命性的调整、创新，才有可能突破农业进一步发展的制度桎梏，工业也就有可能获得新的发展动力。
从以社会和政治稳定为首要目标向以社会政治目标和经济效益的目标函数的极值最大化转变。改革开放以来的第一轮农业制度创新由于受各方面因素的影响，各种制度创新大多以社会政治稳定为首要目标，这就使制度创新套上了较多的约束条件，制度效率不能尽可能多的发挥。新一轮制度创新必须把社会政治稳定和经济效率有机的结合起来，要充分考虑制度的经济效率，使两者目标函数的极值最大。因为没有经济效率的稳定是脆弱的稳定，稳定不能持久，只有建立在效率高的基础上的稳定才是最有把握的稳定。
从过去片面依赖制度的调整来推动创新向依靠制度变革与技术进步相结合的创新转变。改革开放后的第一轮农业制度大创新主要是通过制度的调整拉动的，但是随着制度改革的逐步到位，单靠制度的调整来推动制度创新难以有大的作为，还必须通过技术创新来为制度创新提供机会、空间和动力源，只有把制度因素和技术因素结合起来，当前的制度瓶颈才会彻底根除。
（三）制定合理的成本分摊方式。不管是农业制度创新，还是国有企业改革，没有突破核心制度的一个重要原因就是制度变迁成本分摊方式不合理。因此，转变制度变迁方式要与成本分摊方式创新结合起来。国有企业新一轮制度创新的成本不能由企业或者企业创造的利润来承担，企业过去为国家做出了巨大的贡献，现在因为制度的落后和沉重的社会包袱，而陷入困境，缺少改革成本，政府过去作为企业的所有者，应该承担责任，分担部分创新成本或者向外转移创新成本，如企业职工的工龄补偿费、退休工人的社会养老保险，等等。
（四）强化监督约束制度的创新，尽力减少制度执行的失范行为。当前出现制度有可能跌入陷阱与制度执行失范和制度间的制约机制不健全有很大的关系。因此，一是要强化制度间的相互配合，即改革要综合进行，在主要制度创新的同时，配套制度的改革要同步进行，避免相关制度之间缺乏制约机制。二是对制度执行失范要严厉打击，避免像前一轮制度创新一样，因制度执行失范而引起各种制度相继执行失范的“示范效应”。
参考文献：
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