20世纪90年代以来，在激烈的经济转轨、社会转型的“两个转变”的影响下，城市中下岗、失业愈演愈烈、贫富差距越拉越大，到90年代中期，国内外专家学者的诸多研究将中国的城市贫困人口的规模定格在1500—3000万人。
按照国际经验，对付因社会—经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助。然而，处于非常边缘地位的传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。也正因为如此，在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采用了的“搞群众运动”的临时补救措施——如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程，等等。这些活动成本不菲，收效却甚微。要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。中国社会救助制度的改革与创新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1993年在上海登台亮相。
按照国际经验，对付因社会—经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而不是社会保险。1993年，上海市人民政府首创城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。10年来，这项制度的发展可成两大阶段：创立推广阶段和提高完善阶段。
试点阶段（1993年6月—1995年5月）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度，在1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济“的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行为。
推广阶段（1995年5月—1997年8月）1995年5月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，由上述已经建立了最低生活保障制度的城市介绍了经验，并号召将这项制度推向全国。到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个。1996年初召开的民政厅局长会议再次重点研究了这项工作，根据形势的发展作出决定：进一步加大推行最低生活保障线制度的力度，到1996年底，建立这项制度的城市已经发展到116个；此后，形势发展得更快，到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3.[5]在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。
根据民政部救灾救济司提供的1997年3月底的统计数字，在165个建立了最低生活保障线制度的城市中，有直辖市3个，占同类城市总数的75%；地级市106个，占49%；县级市56个，占13%.[6]由于测算的方法不一，各地的救助标准差异较大。大概可以分成4个档次：
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免费论文网www.paper800.com 三、现行社会救助制度存在的问题
虽然中国的现行社会救助制度，尤其是城市居民最低生活保障制度自进入新世纪以来已经取得了长足的进步，但是，作为一项从传统社会救济制度改造而来的新制度，一方面要尽力消除本身难免带有的旧制度的种种痕迹，另一方面为适应新形势的发展也需要不断与时俱进地进行制度创新。从这个角度看问题，中国的现行社会救助制度在很多方面还存在着一些问题。
㈠制度架构
现行制度对所有的“用户”都是“一视同仁”的，按家庭收入一平均，该补多少是多少。但是，很明显，保障对象的家庭结构是不同的，一个家庭中的家庭成员因为生理因素或社会角色的不同需要也是不同的，一个老年人或一个未成年人与在劳动年龄阶段的成年人相比，他们所需要的生活必需品能一样吗？家庭规模的不同也会导致家庭的需要不同，一个空巢家庭、一个三口之家与一个三世同堂的大家庭，消费支出也是不同的。所以，最低生活保障制度必须在适应这些需要方面表现出一定的弹性。在进一步完善这项制度时，一个针对不同需要具有一定的灵活性的、综合的制度架构可能是必然的选择。
㈡应保尽保
“应保尽保”如今已经差不多是一个的“应知尽知”的口号，但是“应得收入”（“模拟收入”、“虚拟收入”）仍然不愿自动退出历史舞台。原因还是那两个：一是观念问题，二是资金问题。不解决这两个问题“应保尽保”终归“尽”不了。另外，应该针对“应”字采取断然措施，谁“应”谁“不应”终究要有个可操作的说法。正面强攻拿不下来，迂回穿插侧面进攻行不行？还有，因为拿的是纳税人的钱，低保对象也必须付出一定的代价，所以对他们也应该规定若干应尽的义务。
㈢认识贫困
对城市贫困问题的认识，是一个很重要的问题。但是，目前中国社会对弱势群体的关注还是太少。市场经济无疑是一把“双刃剑”，在刺激中国社会提高效率的同时，也会使一部分生理上弱能或社会地位上弱势的人因为丧失在劳
动力市场上的竞争能力而陷入贫困。但是，在一个蒸蒸日上的社会中，弱势群体很可能会被忽视。当今中国社会贫富之间的裂隙渐大、渐深，成功人士对贫困人士的生活状况有多少了解？在享受成功的欢愉之余他们又意识到几多对社会的责任？这种状况是必须改变的，因为只有一个融合的社会、团结的社会才有可能可持续地发展下去。关于贫困的认识必须向全社会普及。
㈣资金运行
最低生活保障制度的“资金瓶颈”被突破是近年来中国在社会政策和公共财政方面的一大进步，但是问题并没有完全解决：“一刀切”的资金配套或分担比例，中央拿多少，地方拿多少，没有一个合理的衡量标准，转移支付始终是在一个“灰箱”中进行。所以，最低生活保障资金不仅是一个拿多少的问题，还有一个可能是更重要的“怎样拿”的问题。
㈤家计调查
家庭经济调查的问题是基层反映最多的问题，主要有两个方面：一是低保申请人及其家庭不配合或弄虚作假，二是低保申请人所在单位不配合或开假证明。更严重的问题在于政府机构及其委托人似乎缺乏有效的手段应对以上问题。其实，家庭经济调查对于世界上任何一个社会救助制度来说都是难题。而在中国，可能难度更大些。家庭经济调查的结果不过硬，除了会造成滥用和浪费纳税人的钱的不良后果外，还会给对最低生活保障持保守观点的人留下话柄，“养懒汉”可能是一个普遍的担心。所以，必须拿出有效的办法予以制止。
㈥社区地位
社区的地位和作用在最低生活保障制度的行政架构中是非常微妙的。国际上一般认为，社会救助制度因为申领的手续繁复，其成本是巨大的。但是，在中国，因为有了遍布全国每一个角落的社区居委会的无私贡献，制度成本大大下降。然而，在这项制度走向正规化、正常化运作之后，社区居委会应该回复到其群众自治组织的本来面貌，在行政程序中它不应该再处于权力的中心而应该处于辅佐的地位，并且在对低保对象的管理和服务上做文章。从某种意义上说，这是对社区居委会的一种保护。
㈦工作经费
如果说，一项制度的运作没有固定的工作经费，似乎是天下奇谈。但是这在民政部门来说，确是司空见惯的事，最低生活保障制度的运作也存在这方面的问题。这个问题造成的不良后果是：除了可能使行政程序的执行大打折扣以外，“无米之炊”也严重地影响了基层机构的工作积极性。上百亿巨额拨款已经成就“慷慨”的美誉，而吝啬百分之几的工作经费却有可能使这项制度功亏一篑。所以，在最低生活保障的工作经费上一定要有一个过得去的说法（特别是对基层）。
㈧管理体系
最低生活保障制度在全国普遍建立之时，恰逢“小政府、大社会”的政府机构改革热火朝天在全国推开，因此，最低生活保障管理体系问题一直没有得到很好的解决。然而，近年来随着财政投入力度的加大，保障范围的扩大，保障对象的增多，最低生活保障管理体系不健全的问题也日益突出。如果因人力缺乏而导致政策落实不到位，制度实施不能达到预期的效果，那就太遗憾了。但是，这种可能是客观存在的。其实，政府与其拿钱去买可有可无的“保洁、保绿”（社区自有办法解决），为何就不能为自己的工作着想，买点对制度实施有用的“岗位”呢？
㈨保障标准
保障标准目前由各地自行制订的规定是与原来中央财政不直接投入的做法相一致的。现在在财政投入上中央拿了大头，“大股东”自然应该对标准问题有了发言权。现实的状况是，各地在制订标准时，出发点不一致，所以，偏高偏低的现象都存在（当然主要是后者）。现在地方上恐怕已经有一种苗头，以往标准低，“吃了亏”，现在标准的制订权在我手中，何不来个调整？如果自行调标成为一种风气，在大局上就有可能失控，在财政预算上会很被动。所以，防患于未然，在保障标准的调整上民政部应该尽早采取得力的措施。
㈩优惠政策
在利用社会资源方面，应该说已经做得很好。但是，各地制定的优惠政策却常常不能落到实处。给优惠政策的扶贫帮困方式，应该说是计划体制下的思维定式，它与市场经济是相矛盾的。因为落实这些政策的是有关部门的基层机构，在各行各业都追求效益、管理主义又盛行的大环境下，基层机构的任何“优惠”行为的后果都得自行消化。这就是明明在上面已经签了文件，而到基层却不认的原因。符合市场经济规律的做法应该是“政府买单”。如果真正想落实这些政策措施，“请客买单”而又不花钱是值得政府考虑的策略。
四、完善社会救助制度的思路与对策建议
㈠在制度架构方面
在制度架构方面，进一步努力的目标应该是“综合的最低生活保障制度”。提出这样一个概念，是由于现行制度的设计思路比较单一。在这方面，现代社会救助制度在发达国家的实施已经有100多年的历史，他们创造了许多很好的经验，完全可以
学习，再根据中国的国情，进一步改进中国的制度。
1.救助标准
在最低生活保障资金的负担比例主要由中央财政拿大头以后，中央政府应该对制定最低生活保障标准作出相对统一的规定。其理由如下：
其一，因为过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能由各地自定。但是，保障标准由各地自行制定的政策后果是标准五花八门。2002年，标准最高的是320元（广东省南海市），最低的是52元（海南省陵水县）。前者是后者的6倍，在生活必需品的供给基本上市场化的前提下，价格水平不会有这么大的差距。所以，只能认为后者的保障水平是极度偏低的，而这种价格偏低又可能是地方财政困难所造成的，这需要由上级部门（市—省—中央）来进行调整。
其二，标准由地方自行确定的做法，忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事。关于最低生活保障标准的制定，1997年的《通知》中就提出了一个“既保障基本生活，又有利于克服依赖思想”的原则。实际上就是说：标准低了，达不到保障最低生活的目的；高了，又会养懒汉。但就目前的情况而言，在绝大多数地方，贫困标准是偏低的，一些大城市，如天津、重庆、武汉、兰州等地，大概只相当于社会平均收入的25—30%，这个比例与建立最低生活保障制度以前相比，并没有根本的改观。
贫困线的制定涉及到如何鼓励工作的积极性问题。亚行专家组的
报告指出：目前的制度设计有个很大的问题，即“如果受助家庭通过就业每多挣1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助。受助家庭实际上面临的是100%的边际税率”。这个问题是值得认真考虑的。因为按照现行制度，如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准的话，就是没有经济上的意义的。譬如在北京，一个三口之家，都没有工作，按保障标准（285元最低生活保障金＋40元实物补贴＝325元）应该可以拿到975元，如果一个人可以找到一份每月700元工资的工作，他们家拿的最低生活保障金就要减少到275元，所以，这显然不利于鼓励受助者去寻找工作。
在亚洲发展银行专家组题为“中国城市贫困研究”的报告中提出的一个观点值得注意：“贫困比率对贫困线微小的调整具有相当高的敏感性”。按亚行专家组测算的数据，就全国而言，假设贫困线是1，贫困比率为4.73%；而把贫困线调高15个百分点，贫困比率就几乎要翻一番，达到8.17%；如果把贫困线调高50%，贫困比率竟高达20.08%.因此，调高标准是一件非常谨慎的事。
综合考虑以上因素，中央政府的民政部门应该以各地自行制定的最低生活保障标准为基础，加强与学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。
这就是说，可以以人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入和支出，人均地方财政收入和支出等指标构成一个综合指数，将全国的城市和县镇分成若干档次，然后用抽样调查的方法确定各档次中的城市和县镇的最低生活保障标准。指导性标准可以是“绝对标准”，即用最低生活保障金的“金额”来表示，并按物价指数和人均收入指数每隔一定年限进行调整。指导性标准也可以是“相对标准”，即用最低生活保障金相当于当地社会平均收入的一定比例来表示（譬如30—40%）。
也可以在上述调查研究的基础上，制定出一套用于确定各档次的城市和县镇的最低生活保障标准的统一的工作框架和程序，各城市和县镇按照这个工作框架和程序制定他们的最低生活保障标准，然后报上一级民政部门批准。
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免费论文网www.paper800.com 在制定最低生活保障标准时，还需要考虑三个问题：
其一，按照国际惯例，有劳动能力的低保对象本人的最低生活保障标准一般相当于没有劳动能力的对象的三分之二或四分之三。这里面隐含着的潜台词是：有劳动能力者多多少少是能够挣到一点钱的。政府鼓励有劳动能力者去工作、去挣钱，对于一些不稳定的、少量的劳动报酬低保机构也不细算了。同时，在这部分对象找到较为稳定的工作以后，也可以给予3—6个月的缓冲期，待其收入稳定之后，再退出低保的行列。
其二，对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准10—20%.残疾人可以会同残联根据残疾程度制定合适的低保标准。对已经成年的重度残疾人，尤其是法定监护人已达退休年龄的，可以考虑将重残者单独立户计算收入。
其三，优抚对象的生活困难不应该在低保制度中解决（目前不算优抚金的方法混淆了不同制度的界限，并不公平），而应该参照低保制度的保障方式重新设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。因为从理论上说，优抚对象中不能有贫困户，这是国家的责任。
2.制度框架
实事求是地看问题，造成贫困的原因有两种，一是收入太低，使得一个家庭难以维持最起码的生活必需品的开支；二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如医疗、教育或住房等方面的大宗支出。对此，亚行专家组的研究报告指出：“贫困是一种多维的状态”，“强烈主张在以下三个领域提供补充性的救助：⑴。医疗费用；⑵。学杂费和培训费；⑶。房租。”
在国际上，贫困救助实际上有两种思路：其中最常见的思路是设立一条贫困线作为救助标准，凡是收入低于贫困线的都可以从政府那里得到救助，很多国家也把这种模式称为“收入维持”或“收入保护”。目前的最低生活保障制度采取的就是这种救助模式。
另一条思路考虑的范围更广，同时把上述第二种原因，即“遭遇不可避免的大宗支出”纳入了政策设计的视野。在实际生活中，大量的贫困现象其实都是由于这个原因造成的。于是，在上个世纪中期以后，发达国家提出了另外一种救助模式，即按“需要”进行救助。他们认为，在一个人在无家可归、贫病交加或因贫辍学时，政府和社会对他（她）漠不关心是不可设想的。于是，在许多国家和地区，都建立了综合性的社会救助制度。
然而，在现行制度中，在教育、住房、医疗等方面也不是没有考虑，一般的政策措施都是让具体工作部门对贫困户实行以“减免”为特征的优惠政策，但这在执行中有很大的难度。可能是因为在以市场为目标的深化改革中，以上几个方面都在强调市场化或引入市场机制，这个改革方向与减免交费是矛盾的。所以，最好的办法还是考虑贫困家庭在这方面的需要，然后计入最低生活保障金，让他们自己去交费。这样做的结果，实质上是“政府买单”，除了在经济上可以切实地得到实惠以外，还可以避免社会歧视和社会排斥。因此，中国的最低生活保障制度在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后，也应该将目光转向医疗、教育、住房等方面，向建立综合性的最低生活保障制度的更高目标努力。
满足上述第二层次需求的最低生活保障的目标仍然是有限度的资金援助，这可以通过改造原来的临时救济制度来实现。而相关的服务仍然由相关的政府部门提供和管理（譬如教育——教育部门和学校，住房——城建部门，医疗——卫生部门），但救助对象还是由民政部门来确定。
所以，最低生活保障制度的制度架构调整如下：
将制度分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。
日常需要这个层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，大致相当于现在的低保金，但不包括医疗、教育和住房的支出（这些在第二层次解决）。
在这一层次，可以考虑有一部分救助金额可通过实物的方式来实现，譬如借鉴美国的食品券制度，这对于保证贫困家庭的生存权利——有足够的食品供应有很大的好处。现在在上海、北京、大连等城市都有类似的做法，但大多已经以货币代替，是否还可以考虑回到用“代用券”以及与之类似的方式。
在这一层次，还有一个可以考虑的国际惯例，就是按家庭人口的规模和构成来确定救助金额，不同的规模和构成的家庭的需要是不同的，因此按一个统一的标准来发放是不合适的。在亚行专家组的报告中谈到：“在经济合作和发展组织（OECD）的贫困政策中，第一个成年人的比率为1，家中其他成年人和儿童的比率均为0.6.”民政部社会福利与社会进步研究所在1996年的研究报告中也提出过一个标准：“根据我们的调研结果，假设1人户所需的金额为1，2—3人户则为0.8—0.85，4人及以上户为0.75—0.8.”在这方面可以通过全国性的调查来最终确定。
特殊需要这个层次主要包括房租、教育费用（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病患者的门诊费用），等等。在这些方面，现在使用的手段往往是减免，但是在目前情况下，要学校、医院或房管部门等已经深陷于市场之中的事业单位去“减免”，实际上是很困难的。根据中国社科院社会政策研究中心自1998年以来的追踪调查结果表明，“减免”政策的落实状况是令人怀疑的……因此不如采取“政府买单”的方式，同时在政府给予财政拨款时（如果还有的话）再进行平衡。
酌情提供这个层次可以考虑两个方面：一是非义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用（部分提供），等等；二是金额较大但生活中又必不可少的家庭设备（这部分也可以尽量利用社会捐助的物品）。
3.城乡一体
从长远看，目前的城市居民最低生活保障制度还需要发展。在21世纪，中国的农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市大移民势在必然。这是因为：
其一，在全球化的背景下，自给自足的小农经济因为难以与市场接轨会越来越陷入困境，同时，在全国大多数地方
土地资源被零星分割失去了其作为生产资料的功能而仅仅成为农民的最后保障手段，要发展农业，就必须使土地实现集约化经营，这就要使相当一部分农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市移民。
其二，在80年代中期以来，中国的农民已经自发地以进城打工经商的方式开始了这场伟大的移民运动，但他们的这一具有深远历史意义的社会行动没有被中国社会和中国政府所理解，因此也很少得到社会支持甚至遭遇重重障碍。
最低生活保障制度是可以帮助农村居民减轻他们在移民过程中所承受的压力和困难的，因此，从现在开始，应该考虑怎样在不久的将来，使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合二而一。
其一，在适当的时候，将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸，对于在城镇工作、居住一定时限（譬如一年及以上）的流动人口，可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。
其二，进一步改革目前的流浪乞讨人员救助管理制度。以往的流浪乞讨人员收容遣送制度不仅是一项很容易被人利用而滑向不人道乃至搞腐败的过时的制度，同时也是一项实际上没有效率的制度。可以考虑用符合国际惯例的由
社会工作人员来管理的“中途宿舍”的思路来改造救助站，为无家可归、露宿街头者提供临时住宿和帮助有回家意愿者路费。有违法嫌疑的，由公安处理，不要将治安管理和社会救助混为一谈。
其三，在全国普遍建立农村居民最低生活保障制度，并从现在开始就考虑农村低保制度将来如何与城镇低保制度相衔接。
㈡在资金运行方面
1.实事求是合理分担
应该通过调查研究，设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政，尤其是基层（区、县）财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”或“配套”的依据。并通过试点，取得经验，在此个基础上，可以进一步将全国的各级地方政府的财政能力分成若干层次，订立各不相同的分担或配套的比例，并在一定时期内（譬如5年或10年）较为稳定地执行。
在上述调查研究中，可能会发现一部分实际上没有财政负担能力的地、市和区、县级财政，对它们应该有个合理的“说法”。如果一点不负担，可能会担心当地的低保范围无限扩大。对此，可以选择的是两种对策：一是象征性的负担一部分（5%？），二是按低保经费总金额的一定的比例负担最低生活保障制度的工作经费。
2.资金流程力求透明
在财政体系中设立城市居民最低生活保障资金专户，以取代以往的民政财务和统计体系中的“城镇社会救济费”（“临时救济费”也包括到最低生活保障费用账户中，具体见下文）。还须通过某种政策文件或法规文件，向各级地方政府和公众宣布，最低生活保障制度和最低生活保障资金不是临时性的应急措施和临时拨款，而是一项长久的国家制度和稳定的财政支出。
低保资金账户除了对低保对象发放以外，堵塞其他出口，只进不出。年初，地、市和区、县的资金先到位，即直接下拨到基层的低保专户中。省里的专项资金可分一年两次，譬如在4月末和7月末到位。但应以地、市和区、县财政已经到位为前提，须经省财政部门确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15—20天）拨到基层专户中。中央财政专款也分一年两次下拨，譬如在5月末和8月末到位。也应以省（市、区）、地（市）、区（县）的资金到位为前提。由财政部抽查确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15—20天）拨到基层专户中。
上述拨款程序，应该在相当的透明度下进行。每一级、每一次拨款完成后，民政部门和财政部门都须联合向同级的人大和政协作出通报，并请他们监督。同时，通过新闻媒体公诸于众，请社会加以监督。
3.工作经费落实到位
工作经费不落实的问题近年来日益突出。一个年支出经费已经高达150亿元的国家制度的
行政管理体系没有专门的工作经费，实在是一件不可思议的事。当然，在中央和省一级，因为领导对低保制度的认识高，加上在资金上回旋的余地也比较大，所以问题并不突出。即使有困难，用“特批”的方式来解决也是可行的。但是，到了市以下，尤其到了基层，没有一笔在自己的账户上名正言顺的可支配的工作经费，困难就大了。
在西南地区调查时，计算了一下低保工作的成本。以成都市双流县为例，2003年1—10月实际开支的经费为8.3万元，占同期低保经费开支的比例为2.6%，这笔经费用于普查、培训、印刷、宣传和差旅等方面；工作经费平摊到每个低保对象头上约为15元，以同期低保金补差平均每人500元（月平均50元）计算，所占的比例为3%.要说明的是，这里所说的工作成本是“纯”成本，因为没有包括人工的费用在内。
财政部门一直强调，按照目前的财政制度安排，低保工作经费应该由地方政府解决。根据这个原则，这笔经费实际上最终会落到县（区、旗）级财政头上，也许还会再往下分解给街道或镇的“财政”，甚至变相摊派给社区居委会。在基层，大多数地方要“额外”拿出这笔经费来实际上还是有相当的困难的，何况低保经费本身县（区、旗）财政还要负担一部分（10—30%）。因此，应该实事求是地考虑根据实际财政能力来解决这个问题。
根据以上的分析，按照低保经费总额的适当比例（譬如3%）来确定低保工作经费，或者根据人均补差的一定比例（譬如3%）再按人头来确定。如果能够直接纳入民政事业费的总盘子之中，由中央财政直接拨付是最为理想的。不然，如果按现行的惯例由地方财政负担，有个“按比例”的规定也使地方上的实际工作者可以有个“说法”。
㈢在管理体系方面
近年来，经过地方民政部门不断争取，少部分地区城市居民最低生活保障管理机构的设置有所改观。辽宁、吉林、黑龙江、云南、湖南、陕西等省，在省、市、县三级民政部门都分别设立了相应的低保管理机构。有16个省（市、区）在部分区（县）、街道或社区建立了社会救助中心或社会救助站，全国共建立社会救助中心846个，社会救助站4302个。
机构设置的改革大致上有3种模式：一是在民政厅、局中增设行政机构，一般称为“城市居民最低生活保障管理处（省级、副省级）、科（地市级）或股（县级）”；二是在民政厅、局之下设事业单位，一般称为“城市居民最低生活保障管理服务中心”；三是既设行政机构，又设事业单位。以辽宁、吉林和黑龙江3省为例：
辽宁省属于第一种模式：省民政厅已成立低保处，编制8名；14个地级市成立了低保处（科），编制4—6人；90%以上的县（区、市）成立了低保股，编制2—4人；98%以上的街道成立了社区服务中心（救助中心），编制3—5人；95%以上的社区成立了社区服务中心（救助站），编制3—5人。
黑龙江省属于第二种模式：省里成立了“省城市低保信息服务中心”，为全额拨款处级事业单位，编制5人；哈尔滨、大庆、绥化和牡丹江市成立了低保处（科），其他地市也都增加2—4人编制，专门从事低保工作。
吉林省则属于第三种模式：省民政厅已成立低保处以及低保中心，有行政及事业编制13名；2个地级市和9个县级市也成立了低保机构。
根据以上的讨论，城市居民最低生活保障管理体系可以采取类似于吉林省的做法，这个理想模式可归纳为“两个系列，五级管理，六层服务”：
“两个系列”是指采取政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式；
“五级管理”是指在“民政部—省民政厅—市民政局—区民政局∕县民政局—街道办事处∕镇政府”5个行政区划级别上分别设置行政机构——城市居民最低生活保障管理处（科、股）；
“六个层次”是指分布在“民政部—省—市—区∕县—街道∕乡镇—居民委员会∕村民委员会”六个层次上的事业性质的管理服务机构（见图1）。
采用政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式的理由：其一是因为作为一项一年耗资100多亿（2001年的民政事业费总计为229亿）、对维护社会稳定起到关键作用的基本国家制度，没有一个专门的政府行政机构进行管理实在是不可思议的事。何况这项制度还需进一步完善，在政策设计、法规制定方面还有太多的事要做，没有专人负责也不行。其二是在目前“小政府、大社会”的大背景下，行政机构即使设置也不可能有很多的工作人员，而最低生活保障制度的实施，是需要较多的人力去贯彻落实的。越到基层，工作越具体，工作人员就需要很多。另外，为了保证信息畅通，
计算机网络的维护也是需要人力的。所以在行政体制之外，再设立一个专门的事业单位办理具体实务，似乎也是顺理成章的。
完善社会救助制度的思路与对策 来自:
免费论文网www.paper800.com ㈣在思想认识方面
对低保制度的认识问题，看来还得不厌其烦地时常唠叨唠叨。2003年以来，这项制度时常受到来自两个方面的指责：一方面，继续抨击低保制度“养懒汉”，据说重庆市榆中区查出了一个领低保金的“百万富翁”，年中在媒体上被热炒了一通；另一方面，则抱怨制度太严，譬如有记者发出了“低保拒绝附加义务劳动条件”的呐喊。年中，“低保对象能否养宠物”的话题，在媒体上也被炒作了一番。
至于中国的低保制度会不会养懒汉，工作程序上的保证前文中已经详细介绍。奉劝愿意在这个问题上发表一些意见的文化人，不要盲目地照搬国际上的一些对穷人不利的流行说法（所谓新自由主义的理论），这样做是不负责任的。中国低保制度的标准是极低的，发达国家的标准大约在社会平均收入的50—60%，而中国一般都在30%以下。用老百姓的话来说，也就是“刚够吃饭的保命钱”。同时，按制度规定，实际上政府支付的仅仅是家庭人均收入与最低生活保障标准之间的一个差额，2003年的水平是每人每月56元。而在西部地区，譬如四川省，还在努力使补差达到50元。按四川省的一般水平，大中城市的低保标准应该在150—180元之间，所以，实际上三分之二以上的“保命钱”还是低保对象自己挣的。说这些人就是“懒汉”，扪心自问，会不会于心不安。要通过层层程序去争取这平均56元的补差（平均数意味着有一半的人还拿不到56元），不是生活所迫，有多少人愿意去干，极少数精神上或心理上有毛病的自然另当别论。
至于“义务劳动”，在有些地方已经改称“社区义工”。或许在国人看来，做义工（志愿者）应该是一件“绝对自愿”的事，其实不然。在一些国家，譬如美国，一个年青人如果没有做志愿者的经历，在升学或求职时会被“另眼看待”，因为你连志愿者也不曾当过，你怎样证明你是一个对社会有责任感的人呢？所以，要求低保对象去社区中做志愿者实在也是一件顺理成章的很普通的事，或者说是一件很光荣的事。同时，研究表明，一个人如果半年以上不工作，他的工作积极性就会下降一半；如果一年以上不工作，他的工作积极性就微乎其微了。所以，长期失业对一个人来说，不仅是收入中断或减少的问题，它所引起的心理变化是更值得关注的。到社区做志愿者显然是使失业者参与社会并维持他的工作积极性的必要手段。在社会保障的历史上，让社会救助制度的受助者参加公益性劳动的事例也很多，其中最为著名的是让美国度过上个世纪30年代大萧条的“罗斯福新政”中的“劳动福利政策”。当时，罗斯福总统用“以工代赈”的方式组织了大批城市失业工人去修建铁路、高速公路等基础工程，这为以后美国的经济发展创造了良好的条件。借鉴这些国际经验，中国的《城市居民最低生活保障条例》中也加入了要求受助者参与“公益性社区服务劳动”的规定，这是受助者应尽的义务之一。当然，这要考虑受助者的身体条件。但是，绝对没有必要把它与“强迫劳动”一类的负面的认识挂起钩来。
“养宠物”一类个人偏好受到限制，也是低保对象应尽的社会责任之一。因为贫困是一种社会评价，低保对象不得不在生活方式或消费行为方面有所顾忌。譬如国外的同类制度中也会规定，不能养狗、不能外出旅游，等等。当然，有人提出，对于“宠物”的概念应该有所区别。譬如低保对象养一只猫，从口中省出一口来喂它，似乎也无可厚非。但是养狗是要考虑的，因为养狗意味着在办理牌照和注射疫苗方面要花一大笔钱。还有对于戴金戒指、金项链一类的指责，恐怕也要具体分析，如果是以前买的、有纪念意义的（譬如结婚戒指），应该也不必苛求，大多数金银首饰已经不像以前认为的那么值钱，即使变卖也卖不了多少钱。但是，要注意的是，此类规定，要以当地公众的认可为界限，可以公开讨论，可以用民意调查的方式来作最后的决定。
注释:
[1]孙健忠著，《台湾地区社会救助政策发展之研究》，台北，时英出版社1995年版。
[2]中共代表团驻沪办事处纪念馆编，《中国解放区救济总汇在上海》，上海学林出版社1996年版。
[3]张海鹰、唐钧主编，《社会保障词典》，北京，经济管理出版社1993年版。
[4]民政部计划财务司编，《中国民政统计年鉴·1992》，北京。
[5]张佳，《为改革催生——城市最低生活保障制度发展综述》，北京，《中国社会报》1997年8月21日。
[6]唐钧，《最后的安全网——中国城市居民最低生活保障制度的框架》，北京，《中国社会科学》1998年第1期。
[7]民政部救灾救济司，《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·㈠》，北京，民政部救灾救济司1998年编印。
[8]《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，载《社会保障制度改革指南》，改革出版社1999年版。
[9]江泽民，《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次代表大会上的报告》，北京，人民出版社1997年版。
[10]中国民政统计年鉴编辑部，《1999年民政工作统计公报》，中国民政统计年鉴编辑部2000年版。
[11]这些资料和数据引自范宝俊《在全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话》，1999年11月26日，民政部救灾救济司提供。
[12]这些资料和数据引自范宝俊在1999年11月26日召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话，民政部救灾救济司提供。
[13]《城市居民最低生活保障条例》，北京，《中国社会报》1999年10月20日。
[14]《朱总理说，建立完善的社会保障体系为期不远》，北京，中新社2000年3月16日
[15]《人民日报》，北京，2000年10月18日。
[16]洪大用、王辉，《城市居民最低生活保障制度改革的进展》，北京，《2002年社会蓝皮书》，社会科学文献出版社2002年版。
[17]《二O O 一年民政事业发展统计年报快报》，民政部网站。
[18]张秉铎、唐钧，《城市居民最低生活保障线制度研究》，南京，江苏人民出版社1997年版。
[19]图中单向实线的箭头表示领导和指导关系，行政机构除了完成上级交给的和本级规定的工作任务之外，还需对下级行政机构进行领导和同级事业单位进行指导，事业单位则除了完成上级交给的和本级规定的工作任务之外，还需对下级事业单位进行指导；双向虚线的箭头则表示信息的双向传递，通过电脑网络进行沟通。图中在行政系列中民政部一级提出两个方案：一是设最低生活保障管理局（二级局），二是在救灾救济司下设最低生活保障管理处。
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