政府干预企业并购的动机与行为

　　关键词：政府行为；企业并购；并购动机；并购行为

　　政府行为不同程度地存在于企业并购活动中。研究政府在并购活动中的动机与行为，有助于理解政府干预企业并购的目的，指导企业的并购活动。

　　一、政府干预企业并购的动机分析

　　（一）政府干预企业并购的理论动机

　　在市场经济条件下，市场在资源配置方面起着基础性作用。企业并购作为一种特殊的商品交易行为，市场机制起主导作用。从企业并购的商业行为特点和其促进社会资源的合理流动、提高经济资源的社会效用角度看，政府没有必要对企业并购进行过多的干预。但市场失灵的存在使政府干预成为必要。政府干预企业并购的理论动机是克服市场失灵。市场失灵主要表现在：存在负的外部效应、信息不能充分共享和形成垄断等。

　　并购有利于经济资源的合理配置，有利于企业的成长壮大，以至于几乎没有一个成功的大企业在其发展过程中不受益于它。这是资本执着于并购的原因。当市场失灵时，如果没有政府的参与，并购不是有损于并购参与方的利益，就是损害社会公众的利益。市场失灵要借助承担社会管理责任的政府加以克服。政府需要承担起调节经济和维持市场公平竞争的责任，从提高社会效率和公共利益出发，制定各种法律和规章制度平衡并购参与方的利益，约束可能导致垄断的并购行为，利用政府自身在宏观信息方面的优势，引导企业并购行为。

　　（二）政府干预的初始动机

　　政府对企业并购的干预是从反垄断开始的。谋求竞争与垄断之间的平衡是政府干预企业并购的初始动机。

　　第一次企业并购浪潮初期，企业的兼并活动几乎不受政府政策和法律约束。过度的企业并购形成了垄断，削弱了市场竞争的公平性。这与西方国家传统的自由竞争价值观念相悖。这种状况导致了美国第一部反垄断法的诞生，即1890年的《谢尔曼法》。该法案规定，垄断贸易是违法行为，政府必须取缔旨在限制自由贸易的联合式勾结。1914年，国会制定了《克莱顿法》，以后又对该法进行了多次修改，以期不断完善。法规总的精神是禁止不公正的并购交易和任何可能导致垄断的并购行为。反托拉斯《克莱顿法》的颁布，使得带有垄断色彩的横向并购难以进行，资本追逐垄断的成本得以大幅提高。与此同时，美国政府成功地解散了几个大的托拉斯，有力地打击了美国钢铁公司、通用电气公司等垄断公司，这对以垄断为目的的企业并购形成威慑。

　　（三）政府干预的普适性动机

　　政府对企业并购活动的干预不仅存在于欧美等西方市场经济发达的国家，更存在于新兴的市场经济国家和转型中国家。从实践上看，市场经济高度发达的欧美国家的政府没有对企业并购采取放任态度。作为“有管制的市场经济”国家的代表，韩国政府更是不遗余力地监控、调节和引导着大企业集团的并购行为[1].我国是“转轨中的市场经济”国家，政府为履行自身的社会责任，相对于“完全市场经济”国家的政府和“有管制的市场经济”国家的政府更多地介入了企业并购活动。不同市场形态的国家政府都在不同程度地介入企业并购的事实表明，在不同市场形态的国家，政府有许多的共同职能，存在着干预企业并购的普适性动机[2].这是与市场经济类型无关的共性动机。

　　1.实现国家产业政策，提升国际竞争力。政府作为社会管理者，其基本职责是推动国家经济发展，培植国家优势产业以提升国家经济实力。企业并购能够迅速积聚资本，使社会经济资源向优势产业集中，形成具有竞争力的大型企业集团。企业并购的这种优势，往往会被政府用来和国家产业政策、发展战略相结合，借助企业并购实现国家经济发展战略。政府往往会根据国家经济发展的需要，推进企业并购。

　　随着世界经济一体化进程的加快，经济竞争在全球范围内展开。企业能否在竞争中保持优势已不单单是单个企业的事情，而且也与国家的发展密切相关。与此同时，科学技术的迅速发展，如何帮助国内企业抢占新兴产业的制高点，使本国经济资源迅速向朝阳产业集中，也是各国政府需要认真面对的现实问题。出于提升企业国际竞争力的考虑，政府通过推动企业并购放宽对并购的限制，借以发展大型企业集团即企业航母[3]，增强企业的资金、技术、人才和市场优势，提高产业集中度，保持企业技术领先地位。正是出于这些考虑，西方国家原本以反垄断为初始动机的政府干预在发生变化，有放松并购限制的趋向，默许或者支持“巨无霸”型的并购活动已不鲜见。这一趋势在第五次并购浪潮中表现得较为明显。

　　2.维持并购中社会公平与效率之间的平衡，保护相关各方的权益。并购的发生会改变利益关系，改变业已形成的利益格局。为了保护相关各方的权益，政府需要对并购加以干预。政府保护的利益主要集中在并购双方企业相关者利益和国家利益两个方面。

　　企业是一组契约关系的节点，在这个节点上有许多的相关利益方，如股东、员工、债权人、消费者，还可能涉及社区、政府等。一般来说，并购行为发生时，并购方往往处于相对强势地位，而其它各方容易处于弱势地位。在资本市场发达的国家，并购往往通过资本市场完成，并购还涉及到资本市场的健康发展和潜在投资者的利益。为了维持并购中社会公平与效率之间的平衡，保护并购相关各方的利益，政府往往会采取干预措施。特别是在资本市场发达的情况下，政府干预更及时有效。美国学者Glaeser对政府监管的历史背景以及监管执法与法庭诉讼的差异做了比较分析，证明政府干预更为有效。他进一步的分析则认为，政府干预的有效性是监管型政府崛起的主要原因。

　　在跨国并购中，政府还承担着维护国家利益的责任。经济全球化进程的加快推动着企业的跨国并购，使跨国并购成为企业并购的趋势。据联合国贸易与发展会议（UNCTAD）分析，跨国公司偏好于跨国并购的原因在于，可以获得东道国的战略性资产，如商标、特许经营权、专利、专有技术以及当地的分销渠道；可以绕过一些贸易壁垒，迅速占领当地市场，在争夺国际市场的激烈竞争中抢得先机。

　　由于跨国并购有可能涉及国家利益，各国政府都不同程度地对跨国并购进行干预。即便是对外资准入限制较少的美国，也对外国公司在美国的并购活动进行不同程度的制约和限制，如军事和国防工业禁止外资进入，而在通讯和交通业、不动产和自然资源开发业、能源和动力、银行和保险业等方面则对外资进入设置了较多限制。《埃克森-弗洛里奥修正案》列出了在确定外国跨国公司收购对美国国家安全的影响时，总统（或被指定者）可能会考虑以下因素：（1）预期国家防务所需要的国内生产；（2）国内产业满足国家防务需要的力量和能力，其中包括人力资源、产品技术、原料及其它供应品或服务的可能性；（3）外国公民对国内产业与商业活动的控制已影响到美国保障国家安全所需的力量和能力；（4）该交易将可能导致军用物品、设备或技术出售给那些支持恐怖主义的国家，或导致导弹技术、化学与生物武器的扩散；（5）该交易会使美国在影响美国国家安全领域中的技术领先地位受到潜在影响。为进一步完善《埃克森-弗洛里奥修正案》，1993年《国家防务授权法案》又对此作了进一步的补充，它要求在以下情况下进行调查：并购者受到外国政府的控制，或者代表外国政府进行活动；收购“可能导致在美国进行跨州商务活动的个人被控制，这种控制可能影响美国国家安全”。据统计，在1988～1999年间，根据《埃克森一弗洛里奥修正案》向美国外国投资委员会递交通知的跨国公司并购案有1258起，其中17起接受了调查。近年来，我国石油系企业在海外的收购活动越来越频繁，收购金额越来越大。这些收购活动都是在我国政府“走出去”的石油战略的指导下进行的。在对俄罗斯、中东和非洲的石油资源收购中，我国政府甚至直接参与谈判和运作。

　　二、政府干预企业并购的行为分析

　　政府对待企业并购的干预行为表现在限制和扶持两个方面：一方面对那些妨碍社会公平竞争秩序，导致社会福利损失的并购行为采取限制措施，制定法规限制并购的消极影响；另一方面，出于经济发展的考虑，不时在立法上做出调整，对有利于经济发展和有利于社会经济繁荣的并购则予以扶持。

　　（一）构建和完善并购的法律制度环境

　　政府对企业并购行为的引导和调控主要是通过制定有关的法律、法规，采取某些引导政策来进行的。通过对市场活动的干预，政府实施维护和促进竞争的政策（即反垄断政策）。纵观世界主要国家构建和完善法规体系情况，有以下几个方面的特点：

　　1.以反垄断法为基础构建有关的并购法规体系。西方国家政府对企业并购的监控主要体现在反垄断法中。其主要内容是禁止垄断和合谋行为、限制不公平交易、限制企业过度集中、适当保护利益相关者的利益等。这些法律的宗旨主要是限制垄断和维护一个有效的市场竞争环境。

　　美国较早建立了完善的经济法律体系，其中有关并购的法律法规主要体现在证券法、反托拉斯法和政府颁布的兼并准则等三个方面。如1890年的反托拉斯《谢尔曼法》，1914年的《克雷顿法》，1968年的《兼并准则》，1976年的《哈特-斯科特-罗德尼法》，1982年的《兼并准则》，1984：年的《兼并准则》及1992年的《兼并准则》等。

　　1890年，美国联邦政府通过的《谢尔曼法》规定：“凡是限制几个州之间的贸易或商业活动的合同，以托拉斯或其他形式进行的兼并或暗中策划”都是非法的。“任何人对商业的任何部分实行垄断，或企图实行垄断、或暗中策划垄断”都是违法的。1914年又通过了联邦贸易委员会法，其目的是要防止“商业中的不公正竞争和不公正的或欺骗性的行为”。《克莱顿法》着眼点在于防止垄断力量的形成和积聚，它规定了公司之间的任何兼并，如果“其效果可能使竞争大大削弱”，或“可能导致垄断”都是非法的。1936年制定的《罗宾逊一帕特曼法》，主要是为了反对价格歧视，即反对同样的产品对不同的顾客收取不同的价格，因为这种价格有可能大大削弱竞争，导致垄断。1950年美国制定了《塞勒一凯弗维尔反兼并法》，它禁止任何公司购买别的公司的股票或资产。20世纪70年代，美国反垄断进入最为严格的阶段，诉讼中开始使用“无过错垄断原则”。即无需证明一家企业具有垄断市场的意图或证明它实际正在从事推动这种计划的行为也可能被视为构成垄断，并可能被阻止去进行并购或被禁止从事某些商业行为。直到80年代中期这一情况才开始变化。1968年以后颁布了四部合并准则，对企业并购作了详细的规定。美国政府司法部下属的反托拉斯局于1982年和1984年对1968年制定的《兼并准则》进行了修订。1992年美国司法部和联邦贸易委员会又联合颁布了《1992年横向合并准则》，该准则强调只有横向合并才是合并政策关心的核心，对非横向合并是以它所产生的横向影响为处理依据，这一准则集中体现了美国的合并政策。对并购实施监管的机构主要是司法部反托拉斯局、联邦贸易委员会和证券交易委员会。

　　2.根据国内和国际情况，调整法规，必要时放宽并购限制。尽管与并购相关的法规限制并购以防止垄断为出发点，但也会随着情况的变化在法规条文和实际应用上加以放宽。美国政府的政策调整说明了这一点。

　　在放宽并购限制方面，日本的政策最为典型。日本的企业并购政策有两方面的内容：一是以《禁止垄断法》为主的限制法规，这类法规以实现有效竞争为内容，实行禁止和限制并购的政策；二是以实现产业组织合理化

　　为内容的限制竞争，允许和促进并购的政策。这两种政策存在着一定的矛盾性，在实施过程中也经历着两类政策执行范围及力度此大彼小、此强彼弱的过程。为此，日本政府几次修改《禁止垄断法》以解决两种不同政策之间的冲突。在政府的引导下，日本企业并购激增，出现了具有全球竞争力的大型企业集团。

　　（二）依法限制滥用并购手段，保护与均衡不同利益主体的利益

　　政府为防止因企业并购而造成垄断，为了强化对国家敏感行业的管制，一般在实体和程序两方面采取措施对企业并购行为进行控制。实体方面的措施，主要是指利用市场结构规则。有效竞争离不开合理的市场结构，即存在一定数量和一定规模的竞争者的竞争性市场结构。西方国家政府为了防止因兼并而可能导致的垄断，对并购企业的市场占有率的上限做出规定。凡超过这一规定的限度，均被认为有可能对市场构成垄断，其实施兼并的行为也因而属于禁止之列。

　　为了规范对并购的法律监控，美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会每隔若干年颁布一次兼并准则，将兼并区分为有利于竞争的兼并和不利于竞争的兼并，只禁止不利于竞争的兼并，而允许企业进行有利于竞争的兼并。判断是否有利或不利于竞争的兼并的一个标准是看兼并公司是否变为控制市场的企业。1968年美国制定的兼并准则规定了一系列标准，其标准用市场份额和市场集中度来表示。市场集中度是指某一市场中四家最大企业所占市场份额之和。例如，对于横向兼并，准则规定如果市场集中度超过75％，并购方和被并购方的市场份额分别在15％和1％以下，政府不干预，否则将会干预。1992年，美国司法部和联邦贸易委员会第一次共同发布了它们关于横向兼并的准则。该准则指出，当局对不利于竞争的兼并进行干预时，要尽量避免干预那些有利于竞争或对竞争既无利也无害的兼并。该准则明确提出了评价横向兼并是否具有反竞争效果的分析方法，包括以下几个方面：兼并能否显著提高市场的集中度、潜在的市场进入者能否及时充分地阻止或抵消兼并的反竞争效果、兼并能否有效提高效率、是否有一方面临着破产的威胁等。总之，20世纪80年代以来的三个兼并准则，标志着美国在企业并购反垄断政策方面逐步趋于宽松。政府当局干预的仅仅是一些对市场竞争具有明显不利影响的兼并。在实际执行中，美国政府采取了一种更为宽容的态度。如波音并购麦道公司，虽然其事实上明显违规，但美国政府仍竭力推动其进行。

　　对垄断的限制体现了对市场参与各方利益的保护与均衡，对并购中涉及的利益各方的保护措施则体现了对出资人及第三利益方的保护与利益均衡。在对出资人保护方面，各国往往对并购的条件、程序加以规定，要求兼并必须由股东大会或出资人作出决议，并购方持股达到一定比例应对全体股东发出要约收购，少数股东不同意兼并，应受到特殊保护等。在保护债权人的权益方面，各国法律要求公司兼并时，应在作出兼并决议后一定期限内通知债权人，债权人有权要求公司清偿债务或提供相应的担保。在信息公布方面，各国法规往往要求当投资在上市公司的股权达到一定比例时，应予以公告，目的在于通过强制性的信息公布，加强对投资者的保护。

　　为了使这些保护措施落到实处，政府往往采取程序性控制措施，对企业并购设置一套严格而完备的法律程序。一般而言，各国的法律都会对企业并购所涉及的几个主要程序作出规定：（1）兼并双方的董事会应各自通过有关兼并的决议；（2）董事会将通过的兼并决议提交股东大会讨论，并由股东大会予以批准；（3）兼并各方签订兼并合同，此合同须经各方董事会和股东大会的批准；（4）兼并合同一经股东大会批准，应在限定时间内到政府有关部门登记，被兼并者应注销原注册登记。另外，我国法规还对涉及国有企业并购的方案应经过职工代表大会同意作出了规定。

　　（三）借助企业并购完成产业结构调整和产业整合

　　当国家面临产业结构调整的压力或机遇时，政府往往借助企业并购来推动，以加速这一进程。韩国在这方面进行了成功的尝试。韩国在工业化初期主要采取了强有力的“政府主导型”产业政策，其中包括：通过政府直接干预金融活动而使金融业成为“政策金融”，为重要工业部门的发展提供了大量的低息政策性资金；采取强有力干预，促进企业合并，扩大企业规模，以提高产业的集中度等。韩国的产业结构调整，及时抓住了国际产业结构演变的机遇，顺利地接过每一轮发达国家产业结构调整中转移出来的产业，从而打破了产业结构内向发展的封闭模式，同工业发达国家的产业之间形成了互补关系。在这个过程中，政府促进企业并购所发挥的作用功不可没。韩国的实践证明，充分发挥政府在企业并购中的作用，进而构建大企业集团的发展战略适合于发展中国家在较薄弱的工业基础上整合产业结构。

　　这一政府行为方式在我国也表现得较为明显。20世纪80年代以后，全球产业结构进入了新一轮以信息技术为核心、以新技术广泛应用为特征的结构调整期。美国、日本和欧洲等发达国家大力发展知识密集型产业、新兴工业化和技术密集型产业，而劳动密集型和一般技术密集型产业转向发展中国家。这一轮的产业结构调整既体现为一些产业的整体性转移，又体现为同一产业中一部分生产环节的转移，同时还体现为不同产业之间的相互整合。国际间的产业调整与我国的改革开放差不多同步而至。我国政府通过产权转让、企业并购等措施调整国有资产存量的结构，实现产业结构的调整与优化。

　　一方面，按照有进有退的原则，收缩国有经济战线，改变国有经济在一般竞争领域投入过多的状况；另一方面，将退出的国有资产转移到涉及国民经济命脉的战略性产业和领域，形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业的大企业集团，构建真正意义上的国民经济主力军，以便更好地发挥国有经济的主导和控制作用。中央政府在调整经济结构、国有企业改革、应对加入世贸等一系列大的经济背景下，积极推动跨地区、跨部门的企业并购。地方政府则更多地从国有企业改制、职工就业、盘活经济存量和推动地方经济发展的角度推动企业的并购重组。

　　（四）干预跨国并购，保护国家利益

　　跨国并购涉及到两个或两个以上国家的企业及其在国际间的经济活动。跨国并购不仅仅涉及到并购企业的自身利益，还涉及到国家利益。为了使并购不损害国家利益，政府往往对跨国并购实行强力干预。

　　三、中国政府在企业并购中的行为特点

　　自20世纪80年代以来，中国经济体制改革不断深化，市场经济体系逐步建立，20多年来取得的经济成就使中国成为“转轨中的市场经济”国家的典范[4].因此，中国政府对企业并购的干预，既体现了中国特色，也为理解“转轨中的市场经济”国家政府干预企业并购的动机和方式提供了范例。中国政府在企业并购中的行为方式，有前述的共性特征。由于国情的差异，中国政府在企业并购中的行为方式也有其个性特点。概而言之，在企业并购中，中国各级政府作为国有资产所有者和作为社会管理者的双重身份特征都表现得较为明显。

　　1.利用国有资产所有者代表人身份达到社会管理者的行政目的。我国企业的并购发端于国有企业，以政府推动为主要特点。政府是国有资产的所有者的代表，在推动企业并购过程中，履行着资产所有者的职责。而政府推动并购的初始目的，是为了满足作为社会管理者的需要。在我国企业并购的历史进程中，摆脱财政困难、实现产权制度改革、组建大型企业集团，这些无不透露出政府作为社会管理者的职责。然而，这些目的的实现，是借助于政府作为资产所有者身份实现的。通过资产的无偿划拨，以资产所有者身份为支撑的行政命令推动企业并购的进行。

　　2.利用出资人身份，直接划拨资产强力推进企业并购。政府以国有资产所有者代表的身份，为了达到政府目标，往往以出资人的身份划拨资产，辅之以行政命令，推动企业并购。我国国有企业集团的组建在很大程度上带有这种政府行为的痕迹。我国各级政府的这种行为特点，使得我国企业并购在起始阶段具有高效率、强推动、目标明确的特点。

　　3.引资与国有企业改制相结合，采取政策优惠推动企业并购。现阶段，我国企业并购往往在两大背景下完成。一是经济的快速发展，出现社会资本的短缺，投资饥渴症远未消除。各地政府为了推动地方经济的发展，强力推动招商引资工作，“政府招商”、“全民招商”成为各地发展经济的主要措施。二是国有企业改革。在中央“国有资本逐步退出竞争领域”的政策引导下，各地国有企业改制的步伐在加快。

　　作为发展地方经济、推进国有企业改制、完成企业解困、安置就业、增加财政收入的举措，地方政府往往将招商引资和国有企业改制结合起来，除推动外来资本到本地投资办企业外，也积极推动外来资本与本土企业的联合完成资本入住过程。这一过程同时表现为外来资本对本土企业的收购兼并过程，利用并购完成外来资本的入住，利用并购完成国有企业的改制。地方政府为了实现这些目标，往往在外地资本并购本土企业的过程中，通过股权折价优惠、土地价格让渡、税收优惠或者其它政策倾斜、改善投资环境等措施吸引和鼓励外地资本进入，直接推动企业并购。

　　4.充当并购事务的协调人。总体而言，政府对并购持积极态度。在企业并购过程中，政府利用其社会管理者的便利，积极介入企业并购，协调并购中的各项具体事务。参与并购的企业，为了提高并购效率，减少干扰因素，也往往谋求政府的支持。这些因素，使得各级政府与政府官员自觉不自觉地成为企业并购的协调人。政府协调主要表现在三个方面：一是并购中相关企业利益的协调[5].特别是在外来资本与本土企业的并购中，地方政府利用行政资源优势，协调外来资本与本土企业并购过程中的各项事务。二是政府部门之间的协调。推动企业并购往往需要政府相关部门的协调配合。在我国经济转型时期，利益部门化的倾向远未消除，部门服务于经济的具体措施步调不一。政府往往需要协调规划、国土、税务、金融等部门之间的行动。三是不同政府之间利益的协调。对于跨部门、跨地区间的企业并购，往往牵涉到不同级次、不同地区政府部门之间的利益。这些利益有可能成为企业跨部门、跨地区并购的重大障碍。这种利益的协调由政府出面协调可能比由企业出面协调更为有效。

　　参考文献：

　　[1]胡皓。市场基础作用与政府恰当干预的有效融合[J].世界经济导刊，2004，（6）：26—29.

　　[2]刘勇。企业并购中政府行为的目标选择与寻租分析[J].经济评论，2004，（2）：69—72.

　　[3]剑华。企业购并动机透析[J].企业经济月刊，2000，（9）：23—27.

　　[4]张含宇，韩巍。转轨时期国有企业兼并中政府行为分析[J].山西财经大学学报，2000，（6）：44—47.

　　[5]马金城。政府在企业购并重组中的角色定位[J].东北财经大学学报，2000，（1）：13—15.