人民银行机构性质的理想目标模式及其实现途径 |
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摘要：本文在对中国人民银行机构性质回顾的基础上，提出了人民银行机构性质的目标模式，并对如何实现这一模式进行了深入探讨。
关键词：人民银行，机构性质，实现途径
随着中国银监会的成立，银行监管职能从人民银行进一步分离，人民银行的机构性质和自身职能面临着新的调整。如何进一步明确人民银行的机构性质，科学界定人民银行的职能对于做好新形势下的人民银行工作具有十分重要的意义。本文从人民银行的工作实际和未来发展出发，就人民银行的机构性质及其实现途径谈几点看法。
一、人民银行机构性质的理想目标模式
（一）人民银行机构性质演变的历史回顾
人民银行的机构性质是指人民银行自身所具有的属性，这是由其在国民经济中的地位和作用所决定的。中国人民银行成立50多年来，随着经济社会发展和自身职能的不断调整，其自身性质也在不断发生着变化。主要经历了以下几个阶段：
1、建国初期至1978年底。这段时间，我国只有人民银行一家银行，虽然也出现过中国农业银行、中国银行、中国人民保险公司等一些专业银行和金融机构，但时间都不长，他们也没有真正意义上的金融业务。此时，中国人民银行同时具有中央银行和商业银行的双重职能，既执行中央银行职能，如发行货币、代理国库、管理金融等，又从事一般商业银行业务，如信贷、储蓄、结算、外汇等，并在金融业中具有高度垄断性。因此，这一时期的中国银行体系被称为“大一统”的银行体系。从银行制度来看，属于复合性的中央银行制度。这种“大一统”的银行体系和复合的中央银行制度是与当时国家实行的高度集中的计划经济体制相适应的。此时，中国人民银行的性质，是既履行中央银行职能、又具有商业银行性质的综合性的中央银行。
2、1979年至1983年。党的十一届三中全会以后，随着经济体制和金融体制改革的不断深入，各专业银行以及其他金融机构相继恢复和建立。1979年2月，原中国人民银行农村业务部和国外业务部分别独立出去，成立中国农业银行和中国银行。1980年1月1日，中国人民保险公司从中国人民银行独立出来，并恢复了中断20年之久的国内保险业务。人民银行的经营性业务逐渐减少，双重职能逐步剥离，中央银行职能逐步得到加强。1983年国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，对中国人民银行的基本职能、组织机构、资金来源及其与其他金融机构的关系作出了比较系统的规定，以利于中央银行职能的强化。这一阶段的人民银行，其机构性质处于一个由复合性中央银行逐步向单一中央银行体制演化的阶段。
3、1984年至今的人民银行。1984年1月1日，中国工商银行正式成立。至此，我国结束了复合的中央银行体制，转而实行单一的中央银行制度。1986年1月7日，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条理》，首次以法规形式规定了中国人民银行的性质、地位和职能。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，标志着中国现代银行制度正式形成并进入了法制化发展的新阶段。此时人民银行正式成为单一履行中央银行职能的中央银行。尤其是随着中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会的成立，原来由人民银行承担的证券监管、保险监管和银行监管职能逐步从人民银行剥离，人民银行的主要职能转变为制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解系统性金融风险中的作用，人民银行逐步演变为以制定和执行货币政策为主的单一制的中央银行。
从中国人民银行的历史发展来看，其机构性质的演变主要经历了从复合性的中央银行到单一制中央银行的演变过程，其经营职责则经历了从“大一统”逐步向单一的制定和执行货币政策演进的过程。
（二）中国人民银行机构性质的理想目标模式
从中国人民银行的发展历史来看，人民银行机构性质的定位是逐步向单一的中央银行演进。《中华人民共和国中国人民银行法》也对中国人民银行的机构性质进行了定位，指出中国人民银行是我国的中央银行。那么，中央银行的性质又是什么?我国的人民银行又是什么性质的中央银行?
从世界各国中央银行的发展历史来看，中央银行是从银行群体中产生出来的。经营货币和从事信用活动是银行固有的性质，实施金融管理和金融控制是货币经济发展的产物，是附加的、外来的内容，是中央银行性质的升华。发育比较完善的中央银行，一般都具有垄断货币发行权、票据交换清算中心、最后贷款人和代表国家或政府对金融业实施监督管理等功能，也就是人们常说的中央银行是发行的银行、清算的银行、政府的银行和银行的银行。从中央银行上述功能中可以抽象出，中央银行的性质是唯一代表国家进行金融控制与管理的特殊金融机构。说它是特殊的金融机构，是因为一方面它既是国家机器中的重要组成部分，是国家干预经济的工具，但它又不同于一般的国家机关，一般的国家机关行使权力主要靠法律的、行政的和教育的手段，中央银行干预经济除采取上述手段外，更多的采取经济金融手段；另一方面中央银行仍然是银行，它有权依照法律规定办理银行业务，发行货币，运用货币政策工具，为金融机构开立帐户，组织或者协助组织金融机构相互之间进行清算等，但它所办银行业务主要是宏观上的银行业务，一般不办理商业银行和其他非银行金融机构的业务，也不以盈利为目的，因此说，中央银行是特殊的金融机构。
由于各国政治体制、习惯和传统的不同，中央银行的机构性质在各国有很大不同，概括起来有三种情况：一是中央银行的机构性质是法人。如《德意志联邦银行法》第2条规定，德意志联邦银行是按公法设立的联邦直接法人。二是中央银行不是法人而是管理全国金融事业的国家机关。三是中央银行是官方组织，如《瑞典国家银行法》规定，瑞典国家银行是直属国家的官方组织。由于各国传统和经济的差异，中央银行这一机构在性质上属于国家机关还是属于企业或者两者兼而有之，理论界历来有不同的认识。
关于中国人民银行的机构性质，过去也一直存有争议。有人认为，中国人民银行是国家机关，其理由是中国人民银行一直隶属于国务院，负责金融行政管理。也有人认为，中国人民银行是经济组织，其理由是中国人民银行办理银行业务，有经营收入，上交利税，业务活动收取费用。还有人认为，中国人民银行既是国家机关，又是金融企业，当中国人民银行履行金融行政职能时，以机关面目出现，当中国人民银行办理业务时，以企业面目出现。本文认为，人民银行的机构性质有其一定的特殊性。一方面，人民银行作为我国的中央银行，具有一般中央银行所必须具备的制定和实施货币政策的基本职能，并为了实现这一职能，依法运用货币政策工具，与商业银行及其他金融机构发生业务关系， 在彼此之间产生权利义务关系。这些关系就其法律性质而言，应属平等主体之间的财产关系。此时人民银行具有一般企业法人的基本特征。另一方面，当前我国正处于计划经济向市场经济转轨的历史过程中，各种市场经济体制发育还不够完善，经济运行中还存在大量运作不规范等违纪违规问题，体现在金融领域，就是金融运行机制还不够顺畅、金融机构内控制度不够健全、运作不够规范、抗风险能力较差等问题。人民银行作为我国金融业的主管机关，必须承担自身在防范和化解金融风险，维护金融稳定方面的职责。而要履行好这些职责，人民银行就必须动用行政手段，对金融市场运行进行监督。此时，人民银行又具有一般国家机关的性质。因此，人民银行具有金融企业法人和国家机关的双重性质。但是，由于其内在的特殊性，人民银行与一般的金融企业法人和国家机关又有所不同。首先，人民银行与普通银行具有以下区别：（1）人民银行不经营普通银行业务，只对政府、普通银行和其他金融机构办理业务；而普通银行的客户主要是工商企业、单位和个人。（2）人民银行的经营目标、经营原则与普通银行不同。人民银行不以盈利为目的，在经营中对于政府财政存款和银行及其他金融机构的存款准备金一律不计利息；而普通银行的经营目标和经营原则则以营利为目的。（3）人民银行高级管理人员由国家任命，普通银行高级管理人员则由股东会或董事会任命。其次，人民银行作为国家金融监督管理机关，与一般的政府机关具有以下区别：（1）人民银行办理金融信用业务，如存款、贷款、贴现、清算等，实行资产负债管理，有资本、有收益。这与完全依靠国家财政拨款维持运转的一般政府机构明显不同。（2）人民银行履行其职能主要是通过金融信用业务活动实现的，管理办法主要是经济手段，调控工具主要是间接杠杆。这与主要依靠行政手段进行管理的一般政府机构有所不同。（3）人民银行因其职能、业务的特殊需要，一般都具有相对独立的法律地位，领导人的任免、货币政策的制定和实施、监督和制约关系等，不象一般政府机构对同级政府负责，而往往是对中央政府直接负责。
我国的《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行的机构性质进行了界定。该法第2条规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。该法第4条还规定，中国人民银行为执行货币政策，可以依照该法第四章的有关规定从事金融业务活动。根据上述规定，我国设立人民银行的目的是为了制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。因此，总体来说，《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行机构性质的立法是较为科学的。但不可否认，关于人民银行的机构性质，在法条上仍存在不够具体的弱点：第一，该法没有对人民银行国家机关的性质作出明文规定；第二，该法对中央银行依法从事金融业务活动的主体依据（即法人）未作明确规定。因此，本文建议将中国人民银行的机构性质表述为：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行是全国金融业的主管机关，在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。中国人民银行是按公法设立的直接法人，为执行货币政策，可以依照本法第四章规定从事金融业务活动。”
（三）中国人民银行的职能
中国人民银行的职能是由其机构性质决定的，人民银行性质的双重性（即作为特殊的金融企业法人银行和国家金融行政主管机关）决定了其职能的双重性。一方面，人民银行要提供金融服务，必须具备从事一定业务活动的经济职能；另一方面，人民银行要完成货币政策目标和维护金融稳定，就必须具备行政管理的行政职能。因此，我们认为，人民银行的职能包括了经济职能和行政职能两方面。从经济职能上看，人民银行是发行的银行、银行的银行和政府的银行。发行的银行，是指人民银行是有权发行银行券的银行，它垄断货币发行特权，成为全国唯一的货币发行机构。这种对发行权的独占，一方面有利于防止因分散发行造成的信用膨胀、货币紊乱和币制不统一；另一方面也利于调节和控制货币流通量。而且，从某种意义上说，由人民银行发行钞票，并有政府作后盾，也有利于货币的稳定。银行的银行，是指人民银行只与普通银行和非银行金融机构发生业务往来，不与工商企业发生直接的信用关系，因而是银行的银行。人民银行作为银行的银行，其原因在于人民银行在我国的金融体系中处于领导地位。而且各商业银行具有的创造“存款货币”能力是人民银行进行货币信用控制的对象。人民银行作为银行的银行具体职能主要有：集中保管存款准备金，成为普通银行的现金准备中心；建立全国金融业票据结算中心；充当最后贷款者，当普通银行和非银行金融机构资金周转困难时，可以向中央银行融资，主要方式为办理再贴现、再抵押或直接取得贷款。政府的银行，是指人民银行作为特殊的银行对政府提供金融服务。人民银行作为政府的银行职能主要包括：充当政府金融顾问；代理国库、管理政府资金；作为政府证券的代理机构；代理政府进行黄金和外汇交易，或管理国家黄金外汇储备；直接对政府贷款；代表政府签订国际金融协定，从事国家金融活动以及与国外中央银行进行交易。从行政职能看，人民银行主要具有调节职能和管理监督职能。其调节职能是中央银行代表政府制定和实施货币政策，运用自己所拥有的金融调控手段，对货币与信用进行调节和控制，进而影响和干预整个社会的经济进程，实现预期的货币政策目标。具体包括运用存款准备金手段、再贴现和再贷款手段，利用公开市场操作及其他手段进行调控等。其管理监督职能是人民银行作为最高金融行政管理当局，为维护金融体系的健全与稳定，维持正常的金融秩序，而制定金融规章并监督管理金融市场。其具体内容包括：草拟金融法律、法规,制定金融行政规章；管理资本及黄金、外汇等金融市场等。当然，人民银行的经济职能和行政职能二者是相互作用、相辅相成的。作为银行，它要提供金融服务；作为货币政策的制定者和执行者，它要对货币和信用进行调节；作为金融管理者，它要对全国金融活动实施监管。因此，我国学术界许多人将人民银行的职能概括为服务职能、调节职能、管理和监督职能三个方面，是很有道理的，只不过这种职能分类方法不能阐明人民银行职能与人民银行机构性质的关系。人民银行经济职能和行政职能分类方法的提出和这两种职能内容的界定及其相互关系还需进一步探讨。
人民银行机构性质的理想目标模式及其实现途径 来自: 免费论文网www.paper800.com 二、中国人民银行机构性质的实现途径
从我国人民银行的机构性质看，它是一个兼具金融企业法人和国家机关双重性质的特殊的金融机构。但从目前我国人民银行的运行情况来看，却没有有效体现这一性质和人民银行的自身职能。突出体现为：人民银行的独立性难以得到有效保证、内部管理体制运行不顺等。要全面履行人民银行职能，实现人民银行的机构性质，重点要做好以下几点：
（一）科学划分中国人民银行的隶属关系，保持中国人民银行在法律上的独立性。
关于人民银行的隶属关系，争论颇多。由于人行隶属于国务院，因而在与政府的关系上，其独立性存在着先天不足。所以有的学者主张，人民银行应像美联储对国会负责那样而直接对全国人大负责，这样人民银行所有关于独立性不足的问题就都能够迎刃而解了。笔者对这种观点却不敢苟同，因为我们和美国的国情不一样，政治体制不同，所以人行向全国人大负责的条件不具备，起码现在还不具备。众所周知，美国政治体制实行的行政、立法、司法三权分立，国会作为立法机关对行政具有很强的牵制力，因而美联储对国会负责，就在很大程度上制约了总统对联储横加干预的可能性。而我们国家是社会主义国家，无论是全国人大还是国务院都是在中共中央的领导下进行工作的，因而在实践中全国人大和国务院在宏观决策上是统一的，一般情况下不会存在较大的分歧。所以在现行政治体制下，人民银行欲借助于全国人大的力量而独立于政府的宏观经济决策，显然是行不通的。况且，国务院主管全国的经济工作，人民银行制定的金融政策、法令还要借助于国务院的权威和政令渠道而在全国顺畅的推行。如果人民银行划归全国人大领导，很难想象人民银行的工作能够比以前更顺利地在全国展开，如果人行的工作与其他利益部门发生冲突，受到阻挠，那么，国务院在处理这些纠纷、维护人行的权威性等方面，比起全国人大或人大常委会来，更富有经验和效率。由此可见，目前情况下，人行直接向全国人大负责而脱离政府的管辖，条件还不成熟，并且这种改革所牵涉的范围已经远远超出了经济体制改革的范畴，含有一定程度的政治体制改革的含义，难度之大可想而知。因此，在现有的政治体制基本框架下，笔者不赞成人民银行直接划归全国人大领导，但人民银行应积极改善与国务院的关系，国务院不宜过多干预人民银行的具体业务操作，人民银行应有别于其它的部委机关，两者不应是简单的上下级的关系，而应是建立在互相尊重、彼此合作基础上的、新型的领导与被领导的关系，国务院在依法监督人民银行的同时，也应成为人民银行履行职责的有力保障。与此同时，也应加强全国人大及其常委会对人行货币政策的监督权。虽然《人民银行法》第六条规定人民银行应向全国人大常委会报告有关货币政策和金融监管的工作，但该条规定过于粗疏，笔者认为，人民银行除了向国务院汇报工作以外，也应定期向全国人大及其常委会报告工作，接受监督，人大常委会有必要及时了解货币政策的制定和执行情况，知情权是其履行监督权的前提。当然，人大对货币政策的监督还有待于在实践中不断摸索和改进，并应逐步做到制度化和规范化。
为了保证人民银行在事实上的独立性，避免政府换届对人民银行高层人事变动的影响，继而影响货币政策的连续性，我国可以借鉴美联储的做法，使人民银行的领导成员与政府首脑任期错开，并且逐年轮换和增补。应修订《人行法》中关于人行行长的任免规定，“副行长由总理任免的规定”，改为“副行长由行长提名，由全国人民代表大会（闭会期间由全国人大常委会）决定。”另外，《人行法》应增设行长、副行长的任期，任期与政府总理任期错开，是否可以连任等规定；副行长的具体人数，如何更换和离任等，都应有详细的规定。修订后的《人行法》将使人行最高领导层能够保持一个比较稳定的人事制度，避免因政府换届影响人行高层领导的变动，从而大大加强人行的独立性，并对我国货币政策的连续性起到较大的推动作用。
（二）授权人民银行建立监管协调机制，确保人民银行维护金融稳定职能的有效发挥。目前的《中国人民银行法》规定了国务院建立金融监督管理协调机制。但在这种体制下，存在着很多问题。在已有知识情况下，政府部门缺乏对经济的‘微调’和精确而快速的反应。所以我们应加强人民银行与银行、保险、证券等监管当局之间的相互沟通和协调，实现信息共享，使之制度化和规范化。长远说来，应成立统一的监管机构，加强货币政策和其它经济政策的协调机制。强调货币政策的核心作用，决不意味着仅靠货币政策就能达到所有的效果。货币政策需要和其它经济政策协调配合，才能有效发挥作用。《中国人民银行货币政策委员会条例》第三条第三项，明确规定货币政策和其它宏观经济政策协调是货币政策委员会的职责之一。而人民银行作为货币政策的决策主体，在金融监管体系中处于核心地位，自1991年开始至2003年完成的证券、保险与银行监管与人民银行渐进式分离符合经济体制改革的基本目标，其根本目标不是削弱而是加强人民银行在金融宏观调控与稳定中的主导作用。兼之改革以前人民银行在金融监管方面发挥着全面协调的作用，拥有其他机构无可比拟的资源优势及知识储备。因此，授权人民银行建立监管协调机制较其他机构而言更为适合。
（三）授予人民银行货币政策的最终决定权，保证货币政策的连续性和稳定性。《中国人民银行法》第7条规定，中国人民银行依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。但同时又规定，中国人民银行制定和实施货币政策，依法有效履行职责要置于国务院领导之下。中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权，对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，却无最终决策权。从各国中央银行制定货币政策的实践来看，其突出特点是灵活性。但是，由于中国人民银行不能独立决定货币政策取向，因此货币政策从谋划到出台往往时滞过长，容易错过最佳时机。因此，在未来人民银行体制改革过程中，全国人大、国务院应赋予其更大决策权，至少能够独立选择和制定货币政策取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量，并在修改人民银行法时以法律文件形式固定下来。
从我国人民银行货币政策制定的实际情况看，当前关键是要赋予货币政策委员会在金融政策制定上以更大的权力。目前，人民银行虽然已经成立了货币政策委员会，但从其地位来看，目前仅仅是咨询议事机构，权威性远远不够。未来货币政策委员会的改革趋向应当使其由目前的咨询议事机构，提升到央行的最高决策机构，并通过规范的投票表决方式进行决策。与发达国家中央银行货币政策委员会相比，我国货币政策委员会组成突出表现为官员过多、学者偏少且任期过短，此外也没有大区分行、企业界和银行界恰如其分的代表。未来货币政策委员会人员的组成结构应当优化，以加强其公正性、科学性。首先，货币政策委员会委员中应当有几名大区分行官员，以充分体现来自地区的货币政策呼声。过去，人民银行大区分行在货币政策决策过程中几乎没有任何发言权，很大程度上使我国大区分行体制流于形式。其次，未来货币政策委员会中企业界、银行界的代表应来自全国工商联、中国银行业联合会等相关行业组织，以便准确地反映有关各方的普遍呼声。过去，货币政策委员会中企业界代表来自国家经贸委，它是政府机构，是企业的监管者，无法真正代表企业界对货币政策的需求；银行界代表仅仅来自四大国有商业银行，这对广大中小金融机构是显失公平的。再次，应当增加货币政策委员会学者委员人数，即从目前的１人增加为２人，同时适度延长学者委员任期，至少任期不短于官员委员。这是因为，官员的职位短期可能会发生变化，而货币政策的理论基础是相对固定的。
（四）加强金融研究，为科学合理制定货币政策提供理论支持。理论研究是各国中央银行制定货币政策的重要基础。美国各联邦储备银行的研究部门平均由15名经济学家组成。各储备银行雇佣国内一流的经济学家运用最新的分析方法研究宏观经济和金融政策，为行长出席美联储会议制定货币政策进行充分的理论准备。欧元区各国中央银行的研究力量比美国的各联邦储备银行更为强大。为了顺利实施欧元体系的某些政策，欧洲中央银行还成立了专门的委员会负责货币政策、金融市场政策和支付体系政策等研究，其成员主要由各国中央银行的研究人员组成。与联邦储备银行一样，各国中央银行的研究人员在理事会讨论货币政策之前，都为本国行长准备相关的材料。但从我国目前情况看，从人民银行总行到各分支机构，普遍存在着研究力量不足的问题。如何进一步加强研究力量，提高研究水平成为未来人民银行提高决策水平和质量的重要基础工作。当前，一方面是要充分认识理论研究在人民银行工作中的地位和作用，采取各种措施，吸引各类优秀人才、尤其是在金融领域有一定建树的经济学家加盟人民银行研究部门，切实加强理论研究力量；另一方面，要切实加强理论研究成果的运用，提高政策制定的科学性和研究人员的工作积极性。
（五）坚持和完善大区分行制度。1998年底，我国对人民银行体制进行了重大改革，撤销了原31个省级分行并按经济区域设置9个跨省区分行，即实行了大区中央银行的体制安排，这与美国联邦储备体系(FED)和欧洲中央银行体系(ESCB)有着极大的相似之处。由于长期以来地方政府对经济的干预一直是我国经济大起大落的重要原因，而当时正值东亚金融危机最严重的时期，所以，从摆脱地方政府干扰、加强金融监管、防范和化解金融风险的角度，人们对此次人民银行自履行中央银行职能以来最大的一次体制改革，从一开始就寄予厚望。但是，几年来大区中央银行体制运行的实践表明，由于种种原因，改革并未达到预期效果，至今人民银行的管理体制一直未能彻底理顺。但无论如何，这次改革从方向上看是正确的，对于强化人民银行的独立性具有重要意义。目前，关键是如何进一步采取措施，对这一体制进行完善，以确保大区分行体制的有效运行。
第一，科学调整大区分行的管辖范围。从大区分行的设计初衷看，其主要目的，一是摆脱地方政府对人民银行工作的干预，二是考虑区域经济发展实际，突出分行提供金融服务的区域性。但从实际情况来看，目前的大区分行仍然主要以行政区划为主，一个大区分行管辖几个省份。这种划分方法并没有严格按照经济区划的要求进行。如在长三角经济区内，分别存在着上海分行和南京分行，特别是南京分行其服务对象不仅仅是长三角经济圈以内的15个地区，而且包括长三角经济圈以外的地区。所以导致两个分行之间职能不清晰，无法更好地履行为长三角地区提供金融服务的职责，优势甚至出现相互推委的现象。如何合理调整大区分行管辖范围，提高大区分行金融服务的科学性和有效性，是未来人民银行管理体制改革的一项重要内容。
第二，提高人民银行分支机构的行政级别。目前，人民银行大区分行在行政级别上是正局级，但省级中心支行却只是副局级，低于四大国有商业银行省级分行，影响了中央银行分支机构具体工作的开展。为便于省级中心支行工作顺利开展，建议提高中央银行分支机构的法律地位。可将大区分行升格为副部级，省会中心支行行政级别恢复为正厅级，沿海经济特区中心支行升格为副厅级。与此同时，加快国有商业银行的现代公司治理结构改革，淡化行政色彩，使其真正按照现代公司制的改革方向发展，直至最终取消行政级别。
第三，授权大区分行货币政策的法定限度的灵活执行权。按照《中国人民银行法》的规定，人民银行分支机构是中国人民银行制定和执行货币政策、维护金融稳定的组织基础，是中央银行组织体系的重要组成部分。人民银行分支机构执行货币政策的效果直接影响中央银行分支机构的权威性，进而影响到人民银行的独立性。人民银行货币政策是统一的，但全国性的货币政策在执行过程中必须面对各地经济发展的程度与环境的非平衡性。这种差异主要表现在：经济总量上的差异、产业结构和工业化的差异、开放程度上的差异、财力上的差异、城镇化的差异以及金融机构发展的差异。因此，在货币政策执行过程中，要适当扩大分支机构、尤其是大区分行的货币政策法定限度的灵活执行权，以确保货币政策在全国范围内的有效性。
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