乡镇负债根源：理性探究与分析

内容提要  在中国乡镇负债问题的产生有着多方面的深刻根源。权力集中型政治体制是导致乡镇负债的政治根源。经济的不发达是产生乡镇负债的经济因素。农民文化的特性是诱发乡镇负债的文化致因。二元社会结构是导致乡镇负债问题的社会根源。解决乡镇负债问题，必须系统推进，标本兼治，综合治理。

关键词  乡镇负债  根源  探究

目前，乡镇负债问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题。解决好乡镇负债问题，不仅是农村现代化的根本需要，而且也是中国改革能否进一步顺利推进的重要保证条件。从现状看，产生乡镇负债问题的根源是多元的；解决乡镇负债问题是一项系统工程。
一、政治方面来看，政治权力体系运作的不规范是导致乡镇负债的政治根源   
有关研究表明：集权的官僚体制有一种财政支出自我膨胀的内在动力。特别是当集权体现在政治领域，而经济领域开始分权的时候，政府的财政收支行为就会变得复杂起来。首先，假定地方财政可以一致地追求地方整体利益，经济上的分权仍然加剧了集权政体的财政压力。因为经济领域内的分权导致了地方政府的本位利益。但地方政府在集权政体下没有被纳税人直接监督的分险，没有必要完全迎合纳税人的需求。另外，从本位利益出发，地方政府必须考虑当地的经济发展问题，而发展经济所需的资源和地方公共品供给有很大关系。这样就有可能产生：一是如果地方政府的财政支出吸引了资本和人才的流入，使地方经济快速发展，进而增加了地方财政收入，那么就会形成良性循环；二是如果地方政府的决策失误，创造不出新的财政收入来源，就会加剧地方政府财政的困境，使负债成为必然。所以，集权体制下的财政与民主财政有很大区别。民主财政下支出和收入必须经过预算，政府的支出体现在必需的行政管理和公共品供给上。而集权之下财政收支可以不经过预算，政府的支出效果依赖决策者的偏好和判断力。这意味着即使地方政府不寻租，仍然可能出现公共品供给不足或过度现象。其次，集权政体下中央不会放弃财政资源的直接管理权，这就意味着地方没有相应的税权，无法根据自身的社会经济条件来设置合理的地方税种，使得地方政府无法获得足够的主体税种产生体制内收益。然而，经济领域内的分权事实上又把公共品供给的责任很大一部分下放给地方。这样，地方政府对本位利益的追求导致了相互之间激烈的竞争，这种竞争不同与过去的争夺上级政府的财政资源，而是在保持这种竞争的同时，增加了新的内容，那就是通过公共品的供给来提高本地的竞争力。因此，地方政府的竞争产生了财政支出的巨大压力，从而为政府负债提供了可能和必要。再次，在集权体制下，监督功能弱化，无法控制政府的扭曲行为。在集权体制下，地方政府官员的利益不仅和地方经济发展有关，更和上级政府的任命有关。因此，在缺乏最终监督人和信息不对称的条件下，地方政府官员可能会利用职权把财政资源转移为个人福利，进行寻租活动。这种官员的寻租加大了政府收支的矛盾。
从上述分析可以看出，在集权制的背景下，财政支出本身就有自我膨胀的刚性；经济领域内的分权改革又进一步加剧了这种膨胀趋势。因此，解决目前中国的乡镇负债问题，从政治体制方面来看，就是要逐步采取分权化的改革，切实建设好乡一级公共财政。公共财政本质上就是民主财政，加强公共财政建设核心就是要推进乡镇民主建设。为此，1、要充分认识到乡镇负债问题不仅仅是一个经济问题，而且是一个政治问题，应在整个宏观体制背景下考虑这个问题。2、要积极探索有效的地方分权模式。一方面，应积极推进地方的分权尤其是乡镇分权的改革。分权的实质就是国家权力的制度性回撤，是国家从民众生活中的退出。国家不仅放松了对地方和地方居民的政治控制，而且也在事实上废弃了一些体现和象征国家权力介入的制度。分权既提供了中国现代化的动力，但也会加剧各地经济、政治、社会、文化发展的不平衡性。所以，中央政府应建立完善的政策协调体系，以推进分权改革的合理化进程。3、要积极推进地方基层政权的法治化、科学化建设。4、大力推进地方基层政权的民主化进程。民主是社会主义的应有之义。民主化与现代化相偕而行。当然，同如何人类活动一样，民主化进程必须也只能在既定的历史条件下启动和运作，并据此选择相应的方式和途径。在中国，民主化进程起步时间不长，特别是历史上长期缺乏民主习惯，民主政治建设缺乏经验。要逾越各种障碍和困难，顺利推进民主化进程，选择合适的方式和途径尤为重要。当前，农村基层民主政治的建设应突出三个方面：一是应充分发扬党内民主；二是应充分发挥人大的作用；三是在基层实行群众自治，由群众自己直接行使民主权力。
二、经济的不发达和财源不旺是造成乡镇负债问题的经济根源        
从有关调查研究中可以看出，欠发达地区乡镇的经济有三个基本特点：一是经济总量明显偏低。二是仍然是以传统农业为主的产业结构。三是二、三产业不但规模小，而且十分落后。所以，经济欠发达地区乡镇的财源仍然是一种以单一的传统农业为主的财源结构。这样的财源导致财政收入有如下几个特点：一是财政收入绝对规模小。由于欠发达乡镇绝对经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入自然要少些。二是财政收入增长缓慢。在二、三产业落后的情况下，乡镇财政收入的主要来源是农民收入。近年来，因为国家已经不再用高价收购的办法来鼓励粮、棉、油的生产，传统种植业的盈利水平已经非常低下。这导致以此为生的农民收入徘徊不前，并间接制约了乡镇财政收入的增长。三是财政收入不稳定。无论是传统农业还是经济作物都要受到自然条件和市场的双重约束，其收益水平波动性很大，从而导致财政收入的不稳定。所以，积极发展经济，壮大乡镇财政实力，是解决乡镇负债问题的又一根本途径。为此必须：1应积极推进农业产业化经营。农业产业化经营要求以市场为导向，发挥比较优势，按经济效益最大化原则，根据市场机制配置农业资源要素。所以，农业产业化经营是提高农业经济效益的有效手段。这里，发展农业产业化经营要循序渐进，要特别防止行政干预。要根据各地实际，以多元化模式发展农业产业化。2、乡镇政府应积极推动农业科技服务组织的发展。3应积极发展个体私营经济。大力发展个体私营经济是一条增加乡镇财政收入的有效途径。乡镇府应积极扶持个体私营经济的发展，应为它们创造一个良好的发展环境。4、调整经济结构，积极发展二、三产业。在发展农业产业化的基础上，必须调整乡镇现有的经济结构和产业结构，即发展第二产业和第三产业。特别是农业大省中的乡镇一定要做到这一点，调整了结构经济就能振兴，不调整结构经济就难发展。5、要进一步提高乡镇管理经济的水平和能力，这里应尽量减少行政性命令，而是应尽可能为经济做好服务工作。