以财政体制创新推动中西部发展

　　财政是调控区域经济发展的重要手段。在市场经济体制下，财政政策是政府宏观调控最基本的手段之一。财政具有资源征集的强制性与使用方式的非市场性特点。财政资金的流入流出可以直接改变和调整经济资源在地区、产业间的分配，因而对区域经济发展具有不可替代的调控作用。改革开放初期，中央对地方实行财政包干体制，沿海等地区财政资金净流出量比改革开放前下降了68.9％，促进了这些地区的快速发展。与此同时，中西部地区地方财政资金净流入减少，与东部沿海地区的经济发展差距越来越大。以湖南为例，1953—1979年财政资金净流入65.03亿元，占到同期全国净流入地区总量的14.8％；而1981—1991年财政资金净流入量仅为8.04亿元，只占到同期全国净流入地区总量的0.5％。财政资金净流入所占比重的显著减少，影响了经济发展，同沿海地区发展差距拉大也与此有关。近年来国家实施积极财政政策和推进农村税费改革，湖南财政资金净流入量有所增加，1994—2001年占到了全国净流入地区的4.24％，经济发展速度明显加快。因此，充分发挥财政的调控功能，才能逐步扭转地区差距扩大的趋势。

　　财政是社会财富再分配的主要手段。初次分配注重效率，再次分配注重公平，这是我国收入分配的基本原则。财政是再分配的主体。目前收入分配和地区差距过大，在很大程度上是由于财政再分配还没能很好地体现社会公平原则所致。比如，实行分税制体制之后，中央财政用于地方转移支付的资金逐年增多，但由于考虑地区差距不够，用于均等化的一般性转移支付资金不足2％，而用于基数返还等保地方既得利益的资金占到了98％以上，削弱了财政转移支付在缩小地区差距方面应有的积极作用。又如，现行体制“只调增量，不调存量”，对发展滞后和财力拮据的中西部地区较为不利，造成其可用财力与东部地区差距越拉越大。同时，由于消费税增量部分全部归中央财政，导致以烟酒税为税收大头的湘、豫、云、贵、川等中西部省份财力更加紧张。因此，有必要进一步深化财政体制改革，理顺中央与地方的关系，强化财政再分配的功能，使中西部地区与东部地区的财力差距得到合理调节。

　　财政是实现地区财力平衡的主要手段。目前西方发达国家的地区差距并不大。比如20世纪80年代，在美日及欧洲各国，人均GDP最高与最低之比介于1.13到2.30之间，德国、日本和加拿大分别为1.93、1.47和2.30，这与我国目前地区差高达10倍以上的状况形成强烈反差。他们的基本经验，就是重视并运用财政手段来调节地区财力，协调区域经济发展。德国工业以鲁尔能源、原材料业为中心，起源于北方，二战后南方机械工业的兴起超越了北方；东、西德统一后，东部地区相对落后。但德国通过实施财政收入平衡法，采取调节法人税分配、税款转移和联邦特别拨款等办法，达到全国各州人均财力基本均衡，促进了国民经济协调发展。

　　因此，在西部大开发和中部地区培育增长点的过程中，必须加快财政体制改革，逐步建立适应市场经济和地区协调发展的公共财政新体制。

　　一要进一步增强财政协调区域发展的调控能力。按照全面实现小康的要求，缩小中西部地区经济发展的差距，财政必须要有足够的宏观调控能力。上世纪80年代，西方七国财政收入占GDP的平均比重为28％，中央财政收入占全国财政收入的比重平均为69％；而我国2001年这两个比重还只有17.07％和52.38％。显然，不提高财政收入占GDP和中央财政收入占全国财政收入这两个比重，财政协调区域经济发展、缩小地区差距的调控能力就会下降。目前，应把重点放到调节高收入人群和东部发达地区。一方面应严格执行统一的税法和税政，依率计征，强化征管和监督，坚决做到应收尽收。另一方面，应加快税费改革，开征遗产税、赠与税和社会保障税，增强收入透明度和强化个人所得税征管，深化所得税收入分享改革，加强非税收入管理等，多渠道有效增强财政调控能力。

　　二要进一步加大财政均等化转移支付力度。一是优化转移支付结构。以缩小地区间财政差距为目标，改“基数法”为均等化转移支付，压缩专项转移支付，增加一般性转移支付，保证各地区享有较为统一的公共服务水平。同时，削减税收返还、体制补助、专项补助等非均等化支付，严格转移支付范围，使之真正成为调节地区收入差距的有效手段。二是规范一般性转移支付。完善按标准收入和标准支出核定各地标准人均财力的制度，对低于标准人均财力的地区，通过一般性转移支付予以补偿。进一步完善预算法规，确定各级政府之间转移支付的目标、框架和具体形式，对转移支付的资金来源、核算标准、分配程序和计算公式等做出明确规定，以法律的形式固定下来，消除现行体制中转移支付的随意性。三是探索地区间横向转移支付办法。当前，企业跨国跨地区经营、资产重组、注册地与生产销售地分离等，导致税源大量向发达地区流动和转移，可考虑借鉴德国法人税分配办法，将税收调归中西部财力弱省，防止因生产要素的正常流动，造成地区差距进一步扩大。同样，针对县乡两级财力严重不足，通过横向转移支付逐级实行财政均等化分配，缩小地区贫富差距。

　　三要科学界定各级政府的事权范围。按照建立公共财政和兼顾公平的要求，打破现行按行政隶属关系简单笼统地划分政府事权的做法，科学界定政府与市场、中央与地方的事权范围。政府要切实转变职能，能由市场解决的让市场去办。同时，根据公共产品受益度原则，公平合理地划分政府间的事权。对受益范围为全体国民的全国性公共产品，由中央财政供给；具有跨地区“外部效应”的公共产品，中央财政程度不同地合理参与，该集中的集中，该分散的分散，真正做到“谁家的孩子谁家抱”，该谁管的事就由谁管。比如，国家法律规定公民享有义务教育的权利，接受义务教育的机会人人平等，为防止因地方财力问题造成义务教育权利和机会的不落实和不平等，其事权理所当然应由中央政府负责。又如，根据西方国家的经验，社会保障覆盖范围越大、统筹面越广，其效率就越高，越有利于消除地区差距，因而需逐步扩大社会保障统筹范围，最终建立以中央政府为主体的社会保障体系。

　　四要切实加大对中西部地区的投融资力度。改革开放的历史使人们深刻地认识到，环境也是生产力。中西部地区发展滞后，很大程度上是由于投融资不足，软硬环境建设受到制约，形成不了环境竞争力。在实施现代化建设第一、二步战略时期，为让东部沿海地区率先发展起来，国家在投融资、财税政策、体制等方面予以重点倾斜支持，对营造东南沿海地区的发展环境起到了很好的作用。因此，要加快中西部地区发展步伐，缩小与东部地区的巨大差距，必须加大财政投融资对中西部地区的支持力度，帮助中西部地区切实改善发展环境。应加大对中西部地区农业、科技、教育、卫生、公共安全、社会保障和生态环境等公共需要的投入，进一步支持能源、水利、交通、通讯等基础建设和供电、供水、供气、供热等城市设施建设，支持国有企业改革、改制和国有经济战略性调整，提高公共服务能力，为资本、人才和项目进入中西部地区创造良好的环境平台和保障机制。

　　与此同时，中西部地区要以体制改革为突破口，扩大开放，创造好的环境，吸引人才，吸引投资，练好内功，使好钢用在刀刃上，加快发展，尽快缩小与东部的差距。在这方面，尤其要加快地方财政体制改革，进一步推进支出管理、非税收入管理和县乡财政管理的改革，促进经济的快速发展和良性循环。

　　一要以支出管理改革为核心，加快地方公共财政体系建设。进一步优化财政支出结构，改革支出管理方式，提高财政资金使用效率。按照“有所为、有所不为”的原则，在逐步退出竞争性领域的同时，将地方财政的重点逐步转移到提供公共产品和公共服务上来，充分保证地方政府提供基本公共服务的能力，营造必备的发展环境。应以提高资金使用效率为核心，强化财政监督，建立和完善财政支出效率的考核评价体系。同时，积极推进部门预算改革和国库集中支出改革，完善政府采购制度。通过制定科学的支出标准体系、增强预算的透明度等方式，不断扩大国库集中支付范围和规范支出行为。进一步发挥政府采购在引导和支持产业结构调整中的作用，推进农业产业化，改造传统产业，加快工业化和城镇化进程，促进地区经济协调发展。

　　二要建立非税收入管理机制，优化经济发展软环境。非税收入是财政收入的重要组成部分，由于过去将其定义为预算外资金，导致其长期游离于财政预算管理体系之外，人为地肢解了财政职能，降低了资金的使用效率。应按照建设公共财政的要求，采取“改”、“转”、“减”、“留”等措施，完善非税收入征收方式和管理机制。所谓“改”，就是将其具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目：“转”，就是将其中不体现政府职能的行政事业性收费，转由市场运作的服务性经营，政府实行税收调节：“减”，就是对不合法、不合规、不合理的收费予以取消，切实减轻企业和农民负担：“留”，就是将那些体现政府职能的必不可少的收费予以保留，并按照“征收、预算、支付”三分离方式进行严格的规范管理。湖南省配合农村税费改革工作试点，在全省实行非税收入管理改革，促使非税收入逐步纳入了各级财政规范化管理的轨道。三年来的实践表明，这不仅有效地增加了地方可用财力，而且从根本上遏止了乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查的“四乱”行为，有效地改善和优化了投资环境。

　　三要以完善县乡财政体制为重点，加快县域经济发展。全面建设小康社会的重点在农村、在基层。应调整县乡财政关系，打破简单地按一级政府设置一级财政的做法，从财政分配的具体措施上，统筹城乡经济和社会发展。对于经济发展相对落后，财政收入较少，不具备设置一级财政条件的乡镇，可撤消乡镇财政机构，实行县乡财政合一的体制，减少机构和人员开支，缓解县乡财政困难。特别要建立财政激励机制，通过加大对县乡财政的转移支付和改进支付方式，完善“村财乡管村用”和村务公开等措施，鼓励县乡立足资源优势，发展特色产业，努力增强造血功能和自我发展能力，促进县乡财政经济的良性循环，从而推动中西部地区加快发展。